中国农民贫困的制度性原因--权利贫困

中国农民贫困的制度性原因——权利贫困

一户籍制度与中国农民的贫困

户籍制度是中国城乡二元社会结构划分的基础条件，其核心是把全国人口划分为城市人口和农村人口，并在此基础上实行有差别的社会福利政策在农村，户口和土地相结合，有农村户口就有土地，就必须从事农业劳动，成为农民；在城市，户口同劳动就业和生活资料供应相结合，有城市户口就可以在城市安排就业，并享受商品粮油的供应。在当时情况下，没有城市户口的人，是不可能在城市就业、生存的。在这样的制度下，严格限制人口的迁徙，尤其是从农村流向城市，表现为人为的地缘性。这样，农民的生存空间和接受经济机会的能力和权利都受到限制。

改革开放以来，随着城乡变化和粮食购销体制的变化，城乡户口的界限在一些地区己很模糊，国家政策也逐步放宽了农村剩余劳动力进入城市谋求职业，如1985年国家有关部门发出通知，允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到城镇落户。但由于现行的户籍制度没有明确的规定，贫困地区的人口流动继续受到制约。虽然城市建设的空前发展对劳动力的需求加大，许多城市吸纳外地民工，为农村富余劳动力提供就业机会，但是这种机会仍是不平等的。当城市经济出现不景气时，首先遭受危害的是农民工，同时对贫困地区的农民工并没有在吸收或辞退中有所照顾。很明显，那些流动人口没有享受常住人口享有的福利和待遇，他们更多的只是充足城市就业岗位，大多数又是兼业人员。对于这部分人来说，自由迁移的权利并不完整，只是工作上的一定自由，并没有享受到户籍背后的好处[4]。

尽管过去那种僵化的城乡二元社会格局出现了一定程度的松动和弱化的趋势，但还是没有受到根本性的触动。形成二元社会格局的最基本的制度即城乡户口迁移制度的改革还只是极为初步的，范围也相当有限的，即使在小城镇，户口管理亦还未全面放开。这样，对于5亿多的农村剩余劳动力来说，仍缺少谋生和求发展的机会和权利，相对于城市居民还是更易陷入贫困。中国农民争取迁徙自由的权利依然任重道远，而这在相当程度上取决于政府的改革速度和改革力度。

二 社会保障缺失与中国农民贫困

社会保障（social security）是指政府和社会为了保持经济的发展和社会的稳定对劳动者和社会成员因年老、伤残、疾病丧失劳动能力或丧失就业机会，或因自然灾害和意外事故等原因面临生活困难时，通过国民收入分配和再分配提供物

质帮助和社会服务，以确保其基本生活和医疗需要[5]。从国际经验看，世界162个国家和地区制定了社会养老保险制度，其中90个国家和地区包含农村，其保障对象为全部农村人口或农民。实际上只要具备了一定的经济发展水平，每个国家和地区均可以建立与之相适应的农村社会保障制度。

以前在农村地区推行过两项社会保障措施，即合作医疗和社会养老保险。农村合作医疗制度首创于“文革”时期，改革开放后历经起落，现在收效甚微，即使在重建农村合作医疗的高潮期（1997-1998年前后），合作医疗制度的人口覆盖率在高收入地区仅达22.2%，而在中等和欠发达地区甚至仅为1%─3%[6]。至于养老保险问题，1992年全国范围内曾尝试推广过《县级农村社会养老保险基本方案》，但该方案于1998年底暂停实施。目前还有一种推卸责任的说法正在流行，即农村的土地和家庭足以起到保障功能。众所周知，在市场化和加入世贸后的大环境下，中国的农业早已成为薄利行业，在许多地区甚至是负利，许多农民不得不抛荒。在这种条件下，农业对于绝大多数农民来说仅够糊口而已，他们收入的大部份来自非农产业，随着计划生育效果的逐渐显现，农村的家庭结构越来越难以担负起众多老人的养老重任。但在实际中，这种家庭式社保模式在当前农村依然占有相当大的比例。

笔者认为，中国农村不仅需要社会保障，而且从社会经济发展水平和政府财力的角度来看，中国也已经具备了实施农村养老保险和医疗保险的条件。这种社会保障的实施将为扩大内需，实现国民经济稳定健康的增长创造良好的条件，从而缓解当前国内需求不足的局面。在政治层面上，农村社会保障的切实推行可在稳定农村社会秩序的同时，为政府创造更大的统治合法性。既然农村社会保障既为农民所需要，又有利于国计民生，并且在经济上也可能支撑，但为什么它的建立却又举步维艰，成效甚微呢？我们必须从社会保障的实质入手，分析社会保障作为一项公共政策在政治学意义上的逻辑，这或许有助于我们理解中国农村社会保障缺失的体制原因。

毫无疑问，制度建设，尤其是社会保险这样的核心制度建设，是超出农民自身能力的。建设农村社会养老保险制度，既是弥补市场失灵的重要措施，也是政府必须承担的重要责任。只有政府承担起应有的责任，解决“三农问题”才有制度保证，农村才有逐步进入健康发展的轨道，农村才会由经济发展的阻力变成动力。当然中国农村社会保障的缺失也有一些特殊的主客观原因，如目前农民没有自己的特有组织，也没有正式的利益群体作为农民的代言人，从而难以形成有效的政治压力以及由此带来的公共政策。同时农民还没有在意识上树立社会保障是他们作为公民所理应享有的权利的观念，农民对于老了还能有养老金、看病还可以有国家资助，恐怕连想都没有想过。

三 土地财产权利与中国农民的贫困

笔者认为，土地财产权利的贫困是当代中国农民贫困的根本，本文拟从土地所有权、使用权、收益权三个方面展开论述。

农民土地财产权利的贫困首先表现在农民集体作为土地所有者的地位虚置，导致其农村土地法人地位的模糊和土地产权主体的多元。因为在现实中，“农村集体”或“农民集体”是一个看不见、摸不着的“抽象的、没有法律人格意义的集合群体”[7]，它不同于农民集体组织，也不是法人或自然人，因此不具有法律上的人格。于是，在具体执法中，有关部门就把“农民集体”与“农民集体组织”混为一谈，比较流行的做法是赋予村民委员会或村民小组这一非经济组织以法人地位，让它掌握实际的土地所有权，控制所有“农民集体”的意志，而“农民集体”中的每一个农民却失去了直接的参与权与决策权。这样的制度环境为村民委员会和村民小组的腐败、专权提供了条件；一个村的土地权利含金量越高，土地的所谓“集体所有权”就越有可能转化为村干部的个人支配权。由于“农村集体”的土地产权的模糊，导致农民难以利用现有的法律抵制各利益集团对农民土地所有权的侵犯，从而造成农民的贫困[8]。

农民土地财产权利的贫困其次表现在农民承包和使用土地的权利受到侵犯和歧视。这里有几种表现，第一，妇女的土地承包权利经常被剥夺和歧视。目前，农村妇女不仅在土地承包的数量上与男性农民不同，而且在土地承包期内，若妇女出嫁，她们的承包地往往被没收。“中国妇联”妇女研究所的研究表明，承包责任田、土地入股分红、征用土地补偿、宅基地分配这4大权益是农民安身立命的根本，但农村妇女却往往难以享受，其应有权利还常常遭到侵害[9]。第二，对承包土地的变动实行行政强制手段，土地的发包和调整程序不公正、不透明。例如，对外出务工农民的承包地往往非法剥夺，抵顶欠款。同时，随意改变农民的承包土地现状，往往行政性地任意规定几年重新调整一次承包地，导致农民的承包地长期处于“非法”状态[10]。第三，地方各级政府对农民的土地使用权利时常保护不力，导致农民的冤屈无处伸张，如一些地方行政、司法机关和村级自治组织对侵犯农民土地使用权和承包权的现象，故意搁置不处理[11]。 土地的承包权和使用权是农民生存和发展的根本，口粮田是农民的保命田，更是农民赖以生存的社会保险，而责任田则是农民改善生活的基本手段。一旦农民的土地承包权遭到剥夺或使用权受到侵害，农民的贫困就难以避免。

农民土地财产权利的贫困最后表现在农民的土地收益权无法得到保障，土地流转的真正价值不能得到切实体现与补偿[12]。第一，作为土地所有者的农民无法参与征地费用补偿的决策过程，补偿多少、何时补偿、补偿多久，完全由政府和村民委员会确定[13]。第二，农民失去了被征用土地补偿决策的参与权利，其经济利益必然受损，在这种情况下，征地的补偿标准普遍偏低[14]。第三，征地单位和农村集体肆意克扣农民的土地转让收益。目前，在土地转让过程中一般是对村民集体和农户这两方面实行补偿，许多征地补偿费经过村委会截留后，实际到达被征地农民手中的已经很少。这种借助权力对农民的土地财产进行不对等补偿的征用，直接损害了农民的利益[15]。第四，有关部门还极力压低地价，推行“廉地引商”政策，慷农民的血汗利益之慨，以改善所谓的投资环境。目前许多地区不惜牺牲农民利益，压低地价，以地引商，普遍以“优惠政策竞赛”来招商引资。而且，由于土地征用成本低，部份地方出现土地征而不用、多征少用等现象，不

仅浪费了大量土地，而且损害了农民的根本利益[16]。

鉴于农民贫困的根本原因是权利贫困，也鉴于“富也权利、穷也权利”的现实，可以认为，目前解决农民贫困的根本之道首先应该而且必须是赋予农民权利、维护农民的权利、发展农民的权利，并且这种权利的维护必须体现在制度层面上；其次是彰显社会公正，消除各种歧视性的恶性行政干预，第三，政府所要做的就是极力避免权力和资本的结合，而消除贫困也是政府的天然义务和责任，同时也能极大地改善政府的形象。第四，对于农民自身而言，也要进一步提升自己的权利意识。