从单位制党建向区域化党建的转变

从单位制党建向区域化党建的转变

【内容提要】 随着政治社会化、社会多元化及党员结构的变迁，以“单位制党建”为依托的垂直型、封闭式党建模式，逐渐凸现出时代局限性。“区域化党建”作为“单位制党建”模式的延伸与拓展，日渐成为基层党建谋求转型发展的重要趋势。本文拟从“区域化党建”的特征功效分析入手，梳理其与“单位制党建”的相互关联及特征，探究其内在逻辑，分析其功效与运行路径，以期为促进基层党建科学转型提供某种借鉴。

【关 键 词】区域化党建 模式 转型 运行路径

在中国社会转型过程中，依托行政建制设置党组织、以纵向控制为主要特征的“单位制党建”模式，由于传统单位转制、新经济组织和新社会组织的大量涌现及党员结构的变迁，致使其原有对党员的教育和管理功能削弱，团结、动员群众的整合力逐渐下降，由条与块的基层党组织各成系统、单一封闭和垂直的组织体系与运作机制，已难以适应基层党建组织化的要求。如何通过基层党建框架体系的重构及党领导和组织社会的功能结构的转型，实现从固化封闭、单向推进为主的传统党建模式向条块结合、优势互补、共驻共建的区域化党建模式调整和转移，在促进基层党组织与基层社会协调发展的同时，有效增强党领导和组织社会的工作覆盖和资源优势，已日渐成为新形势下基层党建面临的前沿性课题。

一、背景与问题：来自多元社会的整合挑战

（一）社会治理空间变化使党建框架体系呈现社会化特征

改革开放以来，随着社会转型带来的经济社会的深刻变革，社会空间形态发生了结构性变迁，由形态固化、主体单一、相对封闭的传统社会结构逐渐向形态开放、主体多元、协作互动的现代性社会结构转变，这使城乡基层组织治理运行的地理空间不再局限于原有的行政辖区边界内，而是随着社会经济发展需要不断地进行调整与扩展。现代社会空间治理的基本特征和首要事务之一是突破行政区域的狭隘界限，以形成跨区域的互动与协调。

就农村而言，2000年以来，在苏浙、山东等沿海经济比较发达的地区，开始进行了大规模的村庄撤并，促进小型村、自然村合并和空心村撤除，推进“大村庄制”模式，这使村级组织管理幅度得到扩张，党组织普遍呈升格趋势。这种扩张性对村级党组织设置、党的领导方式、运行机制和党员管理、党员活动等方面提出了新的要求。与此同时，乡村边界的扩张造成的乡村之间的对接，推动了这些相邻村庄谋求跨边界的治理合作；农村新社区建设（包括多村联建、中心村、连线成片式的新农村建设、集中迁建等形式）则适应了农村人口结构失衡、精英大量外出、公共服务匮乏的现实，试图通过治理合作打破行政边界的阻碍，为农村发展吸收更多的资源，并实现资源的共享。这种跨边界的治理合作，既对区域内党的组织设置、领导方式和公共服务平台搭建等方面提出了新的要求，也对区域内各自治组织间的合作运行、自治决策及群众民主参与等方面提出了诸多挑战。

就城市而言，城市社区治理也日趋多元化。突出表现为：（1）治理空间由原来单位化的居委会向区域化的社区居委会转变；（2）治理关系由原来紧密型的行政从属关系向区域内松散型的平等合作关系转变；（3）空间形态由原来以

单一的行政单位为主向城市社区、商业圈块、功能区块、集中安置区块等多形态并重转变。显然，城市社会管理虽然仍旧是以地理辖区为空间基础，然而越来越多的地方治理已经超越了行政单位边界，逐渐形成了区域化的治理空间。在这种治理空间中，形成了比以往更为多元的治理主体和更为复杂的治理关系，此种社会关系重构与区域共治对仍按行政单位管理体制实施治理的模式带来了很大冲击。如何根据治理空间和治理关系的变化重构组织体系、领导体制与运行机制，有效发挥党组织在区域内的领导核心作用；如何在现有体制框架内找到区域内各类社会组织间更加有效的共建、共创、共享、共赢机制，实现多元主体的合作共治，在推进基层党组织与基层社会协调发展的同时增强党的社会基础和基层社会的发展活力，成为基层党建需要探索的新课题。

（二）社会流动性增强使党建对象管理呈现开放式特征

与改革前相比，由于社会日益开放多元和城镇化的蓬勃推进，整个社会流动性显著增强。在数量庞大的流动群体中，流动党员的数量和比例急剧增加，并呈现在地区间、产业间、企业间不断迁移多变的特点。截至2008年3月底，31个省（区、市）和中央有关部门为205.6万名流动党员发放了《活动证》，占流动党员总数的93.7％。此外，市场经济之竞争性、复杂性对社会生活和企业生产带来了诸多波动和冲击，这种冲击和波动促使社会组织形态的变动的频率不断加快，使各类经济和社会组织出现“朝增夕减”态势。这种党员的频繁流动性和组织的快速变动性，使大量党员的生活圈、居住区与工作地相分离，形成户籍在农村、工作在企业、居住在城市的状态，导致党员组织关系空挂，或将组织关系迁出却不及时接转的现象大量发生，党员管理盲区呈扩大趋势。这使传统上依靠垂直型行政从属关系发挥领导核心作用的治理结构产生了较大变化，以往主要依托系统和单位的党员管理渠道和组织活动方式，在不少场合下难以为继。一些农村、

社区党组织在普遍升格以后，党员人数剧增，且分布范围更广，类型、要求也不一，在活动地点、时间、内容和方式上难以求得一致，如按照传统模式编制在一个支部内活动，不利于党组织作用的发挥。这些变化，必然要求突破原有地域、产业和行业的狭隘局限，在基层党组织设置模式和活动方式作出相应的转变，形成基层党建跨区域的协调与互动，推动各类基层党组织转型升级，这不仅成为扩大党的组织覆盖和工作覆盖的迫切需要，也成为新形势下夯实党在基层执政基础的现实要求。

（三）单位制式微及功能分化使党建资源依托呈现弥散性特征

在学术上，“单位制”是指“由单位这一实体所构成的社会调控体系”。① 在城市具体表现为与社会资源提取和再分配结构相契合的“单位－街居”组织，在乡村则具体表现为农村的村社组织。长期以来，中国共产党的领导核心作用的发挥是以具有严密组织的行政一体化的单位为载体，凭借国家权力直接拥有并分配社会各类资源，由此取得对社会的控制力与动员力。随着市场经济的逐步建立和计划经济体制的终结，由于国家行政力量不再直接承担资源配置的功能，原来建立于单位体制之上的国家对城乡基层社会纵向控制模式的基础出现松动。一方面，许多原来由政府和企业承担的职能逐步分离、转移到社会，行政管理体制由政府领导的单一管理模式向党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的新型管理体制转变，各种社会治理资源包括社会政治和组织资源迅速发展和壮大，并呈现为弥散型的分布格局。另一方面，私营、个体、外资企业等不同于传统单位的新经济组织迅速崛起，愈来愈多的经济组织突破了“单一化”的组织形态，跨部门、跨地区、跨所有制的经济主体不断涌现。由于利益、职权和资源的相互交叉，垂直配制的执政资源难以形成横向的流动，横向的融合能力也不能撼动行政体制，社会资源的拥有方式逐渐向个人与社会组织倾斜，这导致了基层党建尤其是

两新组织党建的资源依托出现困难。一是资源多元化配置方式直接削弱了党对各种单位和组织的行政约束力，许多单位和组织从“计划全控型”结构中分离出来，党的力量因脱离了行政体系而逐渐失去资源依托与支撑，工作难以有效展开；另一方面，在“计划全控型”结构外生成的两新组织，因为党建资源和基础先天不足，形成了党在基层工作中的大量“空白点”现象。如何形成多元化的资源整合形式，从基层社会的利益需求中为各类基层组织互助合作乃至党的建设寻找新的动力，倡导条块结合、优势互补、共驻共建的领导方式，最大限度地实现组织资源与社会资源的整体互动，日益成为基层党建亟待破解的重大问题。

上述迹象，既充分表证了城乡社会和经济结构体系的深刻变革，也使传统“单位制党建”模式面临严重挑战。如何突破“单位制党建”模式下条线框架的束缚和行业、区域限制，从战略上构建具有较强社会整合力的纵横相连的区域化党建模式，形成条块结合、兼容开放、优势互补的组织构架，日渐成为基层党建谋求转型发展的重要趋势。

二、内涵与功效：由内循环到内外一体化循环

“区域化党建”是基于经济社会结构转型背景下产生和形成的一个独具内涵的党建新理念。从空间上看，“区域化党建”破除原有地域、产业和行业的局限，以“两新”组织和流动人口较为集中的区域或行业，作为构筑党组织的基本单元，对区域内基层党组织设置、党的活动和党员教育管理进行统筹谋划，变点状推进为块状规划，促进区域内党建目标、机制和行动的深度融合；从层级上看，“区域化党建”以区域化视野对基层党建工作实行“中观管理”，以恰当的层级抓党的组织与工作的双向覆盖，克服了宏观管理的不便与微观管理的缺位，有利于实现与一线工作和上级党组织的衔接；从功能上看，“区域化党建”与社会形态相

互契合，致力于整合区域内各类党建资源与社会资源，变内循环为内外一体化循环，强化互动共商，倡导自主管理，从而能够为基层党建工作拓展新的平台与空间。

区域化党建和以往传统单位党建模式相比，具有开放性、地域性、整合性、多元性、网络性的特点，其主要功效表现为：

（一）优化结构功效

传统“单位制党建”具有明显的全控性和计划性特征，即依托于行政体系来构筑党的组织体系，通过在每个行政单位设置党的组织，实现组织的全面覆盖，并依托行政权力对社会成员施加有效影响。随着改革开放的深化，经济社会迅猛发展，非公有制经济日益壮大，“两新”组织不断涌现，人员流动性不断增强，日益众多的“单位人”转变成“社会人”，单纯按照传统的单位建党模式，在很大程度上已难以实现组织和工作的全覆盖。而引入区域化党建的理念，在“两新”组织和外来流动人口相对集中的区域和行业中，按“组织共建、党员共管、设施共享、活动共办”的原则，对党的基层组织设置进行动态调整，统一考虑基层组织设置，对党建阵地建设、党员发展和教育管理工作进行统筹规划，以“区域不变”应“单位万变”，通过建立点面结合、纵横融合、互补互促的网络化组织体系，使组织结构更趋完善，和社会形态更相契合，有利于形成全覆盖、广吸纳、强有力的基层党建新格局。

（二）整合社会功效

传统“单位制党建”主要是政党内部自我建设，在实现党对社会各个领域的

有效领导上，发挥作用不够。区域化党建顺应了城乡社会结构转型性变迁的趋势，通过重构开放性的组织结构与合作型的党组织外联渠道，搭建符合不同利益需求，满足不同社会群体诉求的服务平台，黏合协调沟通区域内的各类社会基础单元，成立一定区域内各种社会组织和社会成员共创、共建、共享、共赢的运行机制，从而赢取更多的区域发展的动力要素。同时，通过充当基层社会的组织主体和领导力量，提高社会组织化程度和有序运作水平，有利于基层党组织占领工作制高点，更好地发挥总揽协调的职能，及时协调各阶层利益，提高政党对社会的纵深影响力和扩大支持面，从而使政党、国家与社会的互动实现良性的运转。

（三）统筹资源功效

以往“单位制建党”模式，各个单位党组织建设各自为政，导致党建设施建设重复投入，党建工作力量分散弱化。尤其在新经济组织中，由于产权结构、组织结构和运行机制的特殊性，党建工作所依托的环境、条件发生了深刻的变化，在活动经费来源、阵地设施建设等方面很大程度上受制于业主，经常处于“人在屋檐下，不得不低头”的两难困境。区域性党建模式，以区域作为一个整体，在党建工作资源和力量配置上，秉承“区域统筹、集中配备、集约共享”的理念，依靠区域统筹，充分调配与挖掘社会性、区域性公共资源，提升党的组织资源对配置、激活和优化各类社会资源的作用，促进组织资源和社会资源之间的良性互动，有利于在区域内实现各类资源的共建共享，避免基层党建设施重复建设的浪费，因而有利于基层党建工作的全面推进、整体提升。

三、“区域化党建”的运行路径探析

（一）在组织体系构架上，突破传统的“单位建党”限制，向“区域统筹、

动态灵活”方向转变。应对经济区域化、人才集聚化、人员社会化趋势，必须突破传统组织体系与治理结构，以“区域不变”应“单位万变”，在“两新组织”和流动党员较集中的农村、社区、商务楼宇、工业园区、专业市场地域，构筑“纵横结合、机制开放、覆盖广泛”为特征的区域化组织网络。在城市，应选择增强街道对“两新组织”领域党组织的整合程度作为突破口，优先加强对居民区党支部、“两新组织”党支部的整合，确立社区党组织网络化框架，然后去包容、渗透转制后的原公有制企事业单位党组织，逐步形成以街道党工委为核心、社区党组织为基础、其他基层党组织为结点的网络化体系。在农村，应逐步从过去以单一村为空间单位向以中心村为节点单位、行政村为基础单位加强农村基层组织建设转变，通过村村联建、村企联建等形式，形成以中心村党组织为龙头的网络化组织体系。这种以区域性党组织为纽带的党建模式突破了传统纵向控制为特征的“单位建党”限制，有利于把隶属不同系统、掌握不同资源、联系松散的党组织联结为紧密型的党建共同体，形成全覆盖、广吸纳、动态开放的城乡基层党组织体系，有利于实现区域内党建工作目标、机制和行动的一致性，也有利于党在新时期获得更为广泛的社会资源、政治资源。

（二）在党建平台建设上，突破传统的“小而散”组和阵地配置方式，向“区域统筹、集约共享”方向转变。为解决基层党建阵地分散建设、功能不全的问题，应以推进党员服务中心建设为依托，打造区域共享的党建综合平台。一是调整设置优化布局。在建好市、县、乡三级服务中心的同时，集中财力，整合资源，在区域化党建推进较快的城市商贸区、中心村、产业园区、专业市场等重点区块建成一批区域性党员服务中心，将服务半径扩大到整个区域。二是强化服务功能。坚持党员服务中心与党员干部现代远程教育站点、党员咨询服务热线同步建设，通过“有形”设施与“无形”网络互补联动，无偿为区域内基层党组织和党员群众提供党员教育培训、组织关系接转以及党代表接访、议事协商、法律咨询、纠

纷调解、困难帮扶等“一站式”贴心服务。三是广泛服务群众。以党员服务中心为主阵地，建立党员志愿者队伍，统一开展服务活动，实现党员联系服务群众的常态化。

（三）在党员教育管理机制上，突破单位分割、封闭单一的传统模式，向“区域一体、动态开放”方向转变。应充分发挥区域性党组织和党员服务中心的组织优势，探索建立党员动态教育管理机制。一是实施党员IC卡管理。依托党内信息管理系统，将党员基本情况、参加活动、日常表现等项目录入IC卡，党员持卡签到，参加党的活动，党组织即时记录、实时统计、定期分析，对党员参加活动等情况监督预警。二是深化党员分类量化管理。出台党员考核积分管理细则，推行“党员教育学分制”和“党员奉献积分制”，对党员参加组织生活、教育培训和志愿服务等情况，以积分的形式进行量化考核，并根据农村、社区、“两新”组织党员以及离退休党员、流动党员的不同特点，分类设置考核项目和分值，提出考核管理的最低积分要求，提高党员教育管理的针对性。三是开展开放式组织生活。以区域为单位组织开展组织生活，区域内的党员根据活动主题和时间安排自主选择，获得相应学分，实现党员教育管理从单位封闭向区域开放转变，党员发挥作用的空间也从单位拓展到了区域。

（四）在党建工作运作方式上，突破单纯依靠行政指令的传统做法，向“区域共建、互动推进”方向转变。适应基层党组织功能转型的需要，应加强区域协商议事组织建设，以区域党组织为核心，建立区域共建联系协调会、片区和谐促进会等组织，定期听取辖区单位和各层面代表的意见建议，协商解决区域重大事项，以群策群力的方式，共抓党建、共谋发展、共促和谐，实现互利共赢。

【注释】

① 刘建军著：《单位中国——社会调控体系重构中的个人、组织与国家》，天津人民出版社2000年版，第48页。

（作者系宁波市委党校副教授）