监狱信息化建设的风险与防范

监狱信息化建设的风险与防范

内容摘要：全国监狱信息化建设工作会议对实现监狱信息化提出了更高的要求，许多监狱已经为此作出了相当的努力并取得了一定的成绩监狱信息化建设面临很多风险，只有对信息化建设的风险有系统的认识，并根据具体情况，采取相应有效的防范措施，科学决策、加强领导、精心组织、强化管理，信息化建设的成功才能有所保障。

关键词： 监狱 信息化建设 风险 防范

监狱信息化（Prison Informationization），是指通过有效地利用计算机技术、通讯技术、网络技术等现代化技术和设施，对监狱系统的各项工作进行创新性结合，对传统的监狱系统管理机制、组织结构、人员素质等诸方面进行优化、改造、重组，实现监狱工作更科学、更公正、更安全、更高效地履行监管改造的使命，满足监狱在安全防范、公正执法、改造质量、管理水平等方面的需要，更好地发挥监狱的本质职能。监狱信息化包括以下几个方面的工作：建设完善基础网络，实现信息传输网络化；建设完善基础信息资源库，实现信息处理数字化；建设完善安全防范系统，实现安全防范智能化；建设完善监管和执法管理系统，实现监狱管理执法规范化；建设完善电子政务系统，实现办公自动化；建设完善标准规范，实现技术应用标准化。 信息化建设的成功，必将使监狱的执法工作和管理水平得到极大提升，但其建设过程中存在着许多风险。信息化项目建设的生命周期所处阶段不同，监狱信息化建设的风险也不尽相同，而且不同的监狱机关由于其自身的条件不同，所面临的监狱信息化建设的风险也不同本文研究，主要从共性的角度探讨监狱信息化建设的风险问题及其如何防范。

一、监狱信息化的风险类型

监狱信息化风险如图1所示：

（一）规划的风险

监狱信息化建设要成功实现，首先要从合理有效地规划开始。信息规划是整个信息化建设的基础，它不仅制定项目的建设内容，也是项目验收的依据。本阶段主要任务是弄清建设需求并进行可行性分析，包括建设目标、业务流程、人员状况，并作出信息系统建设的方案。

1、业务流程变革带来的风险

虽然信息化建设的成功实施会提升监狱机关的管理水平，提高管理效率，但建立一个科学合理的信息化系统不可避免地冲击现行管理制度。监狱信息化建设是通过对现有的管理流程、管理方法进行根本

的再造。管理流程的改变以及管理方法的变革，必将面临阻力和风险。一是作为管理基础的组织机构必须进行相应的变革。二是变革必定调整既定的权力分布形式，必然冲击监狱管理层乃至普通警员的利益。三是变革意味着工作方式和技能的变化，警员必须按新规则行事。四是要求管理工作程序化、管理业务标准化、报表文件统一化、数据资料的完整化和代码化。总之，信息化建设带来的业务流程变革，会带来利益的再分配、组织与个体的学习和适应等一系列的风险隐患。

2、软件系统架构设计与协调统一的风险

监狱信息化的软件系统构架是指对信息系统的整体结构进行规划与设计，包括功能结构、代码结构、物理结构、开发规划以及系统设备的选型等。影响监狱信息化的软件系统架构的质量因素有很多，包括系统的性能、可靠性、可用性、可修改性、可移植性、功能性、可集成性、概念完整性等，对于最终系统追求的质量侧重点不一样，选择的构架方案会存在较大的差别。同时，系统的构架涉及到许多人的利益，这些人对构架施加各种影响，以保证自己的目标能够实现。如果不同监狱或监狱系统与其他政府机关的系统架构的选择出现不一致的局面，各个系统之间所遵循的标准与定义接口不统一，将会直接导致各级机关信息资源之间难以共享，相互之间无法协调沟通，造成多个信息孤岛。

3、强调新项目的建设，忽视已有项目的整合和改进

过分强调新项目信息系统的建设，没有对已经建设好的项目进行整合和改进，在设计和实施信息化系统时，很少考虑到系统的扩展性

和兼容性，使得后期的项目很难在现有系统基础上进行改进和整合，一是造成信息系统不完整，部分信息被割裂，二是系统没有得到充分的应用，造成了很大的浪费。

（二）实施的风险

监狱信息化建设所需的时间较长，它涉及信息系统开发商的选择、开发进度的控制、实施中的沟通等问题，因而在执行信息化规划时会遇到多种风险。

1、软件开发商的选择

监狱信息化建设中一般采取IT项目服务外包方式，这样软件开发商就成为影响信息化工程成败至关重要的因素。由于监狱与软件厂商在掌握信息技术知识方面是不对称的，因此无法准确判断哪个开发商为它开发系统最合适。软件商的实施能力差以及软件的选型不当是导致信息化项目失败最直接的原因。目前信息化软件市场良莠混杂，一些实力不强的软件公司迫于竞争的压力，以很低的价格承诺或者其他非正常的竞争手段承接监狱信息化工程，通过模糊合同条款和技术要求、不进行个性化开发等方法来应付，结果不仅花了冤枉钱，又耗费了时间，非但不能实现信息化建设目标，反而带来负面的影响。

2、实施中协调沟通的风险

监狱信息化建设是一个系统工程，实施工作应从最容易突破的业务环节入手，循序渐进、分步进行，这样实施的效果是最佳的。但是在实施过程中，由于IT人员与监狱管理人员在知识背景方面的差异，管理风格与对项目的期望不同，以及合作人员之间利益冲突等，都可

能引发合作失败的风险另外，在监狱信息化项目实施过程中，参与工作的部门较多，涉及面广，时间跨度大，使项目实施进度难以保证，影响监狱现有管理体系的运作，也会影响警员的积极性，由此可能产 生各种负面作用，给监狱的有序管理带来了不利影响。

（三）资金的风险

监狱信息化建设需要大量的资金，此外信息化建设不是一次性投入就可以解决的问题，还需要大量维护性资金国外成功信息化项目的实践表明，信息系统年维护资金一般维持在建设资金20%左右。但是部分监狱由于经济基础薄弱，对监狱信息化建设的高投入往往难以承受。

监狱信息化建设周期一般较长，需要2~3年甚至更长的时间，若按最初的预算投入，有可能不能完成或达不到预期的目标。此外，信息化成本对于大多数监狱而言似乎是一个“无底洞”。究其原因，主要是监狱对信息化成本没有作合理的预测，监狱所作的预算一般仅考虑实施信息化所需的软硬件费用、培训费用和咨询实施费用，往往忽视了实施期间所增加的人力、加班费用等，以及系统的维护、升级仍需投入较大的人力、物力和财力这些隐含的成本由于其本身存在较大的不确定性而容易被忽视，最终形成所谓的“IT黑洞”。

（四）人的风险

在当前全国监狱信息化建设过程中，虽然各级司法行政机关都明确了监狱领导为该监狱信息化建设的相关责任人，但是在实际的监狱信息化建设过程中，许多监狱的相关领导由于思想观念落后或缺乏胆

识等原因往往只是采取消极被动应付上级检查的态度来搞这项工作，很难取得实质性的进展。

监狱信息化系统的建立和使用离不开各级警员的支持，即使是最先进的信息系统也需要警员正确使用、正确管理，才能发挥应有的作用，因此，在实施信息化过程中，存在许多与人有关的风险。由于历史的原因，监狱系统在人才的引进与配置上不注重此类人才的引进，甚至是计算机类的人才也比较少，更不用说那些懂业务、会管理，又熟悉监狱管理软件的信息技术人才。这些使得监狱信息化系统得正常运行与维护受到了很大的影响。

二、监狱信息化建设的风险防范

针对监狱信息化建设中可能出现的各种风险，应该采取相应的办法来防范风险的发生，或是降低风险发生的可能性，从而提高监狱信息化建设的成效。

（一）树立风险意识，注重理念转变

各级监狱机关在实施信息化建设的过程中，从决策、规划到实施，风险无处不在。只有对这些风险有充分的认识和心理准备，才能采取相应的防范措施，或在出现风险时能沉着应对，将风险降低到最低程度。

各级监狱机关不同层次的人员都应该认识到信息化的意义在于应用信息技术促进监狱执法和管理工作的规范化、科学化。监狱信息化不仅是技术问题，而是观念转变问题：不仅是监狱利用计算机处理信息，而是监狱的管理思想和理念执法方式的变革。因此，应该针对

不同层次人员对他们进行系统原理和现代管理方法、思想、技术的引导，使他们转变传统的思想观念，达成共识，才能有统一的行动，完成信息化建设的各项工作。

（二）建立监狱信息化建设领导机构，重视信息化建设战略规划工作，制定科学统一的规划

《全国监狱信息化建设规划》对监狱信息化建设的指导思想、目标任务、工作措施等提出了明确要求，各级监狱机关应按照此要求，根据司法部的部署，建立监狱信息化建设领导机构，并在统一的组织领导下，制定科学合理、目标明确层次分明的规划方案。

（三）坚持四统一，做好监狱信息化系统架构工作，促进各级监狱机关信息资源共享与整合，提高信息利用程度

尽管各监狱有权决定在监狱信息化建设中采取何种信息化建设方案与设备，但是如果不采用统一的建设标准与方案，难免会造成监狱信息资源不能共享的局面，从而造成信息化建设的巨大浪费。因此在监狱信息系统架构与建设方案上，应坚持四统一，即“统一领导、 统一规划、统一标准、统一建设”的原则。各级监狱机关要在省级监狱信息化建设领导机构的领导下，把握阶段性发展方向和重点的前提下，注重信息资源的共享和整合，真正用信息技术去消除“信息孤岛”。

（四）坚持整体规划，分步实施的原则

信息化建设是一项长期复杂的系统工程，涉及资金、技术、管理、人员、环境等各个方面。各级监狱机关在实施信息化的过程中，应从分析自身的需求出发，面向实际应用，通过管理内容和执法要求的分

析，应用信息系统解决主要问题，制订信息化整体规划和阶段发展目标以及具体的实施方案，分步实施，逐步推进。信息化的整体规划是防范风险的重要手段。整体规划实际上就是对本单位所建立的信息系统有一个前瞻性的考虑，对整体达到的目标、所使用的资源、分步实施的步骤等进行规划。

（五）引入第三方监理与咨询，防范软件开发风险

我国监狱机关信息化建设底子薄，对信息化建设缺乏经验；而软件供应商由于其盈利性的目的，不可能完全站在监狱机关的角度考虑问题，因此，迫切需要发挥第三方即信息化中介服务机构的作用。信息化建设还可以同时引入信息监理机制。监理可以协调监狱机关和软件商的工作，帮助监狱机关把好工程质量、进度、成本三大关。

目前很多监狱机关与司法警察院校和司法科研院所合作，引入他们做为项目建设第三方，甚至直接运用司法院校和科研所的技术优势，由高校教师和科研人员进行信息系统的开发。因为它们既了解监狱内部管理情况，又具有信息技术优势，能客观地针对监狱机关的现状和问题对症下药，帮助监狱机关选择适合自己的软硬件产品和解决方案，做好监狱信息化建设的咨询和控制，降低信息化建设的风险。

（六）开辟多种渠道，缓解监狱信息化建设的资金风险

监狱信息化建设是以一定的经济条件为基础的，要想加快监狱信息化建设的步伐，除了部分依靠上级机关拨款外，还必须发展监狱经济，多方筹措资金，才能够构建监狱信息网络体系，进一步实现监狱信息化。

另外，还可以利用社会化资金节约建设资金，降低监狱信息化建设的资金风险。第一种方式是利用分期付款，由承建商先期垫付资金，双方共同协商付款期限及付款期数，实现互利互惠。对于有些大的资金垫付项目，可以尝试将其分解为几个小项目，由几个承建商分别承建和垫付；第二种方式是租用设备和线路等，租赁降低成本，还可以省却大笔的维修和维护费用。

（七）加强领导支持，促进信息交流，完善激励机制，加强人才培养

各级监狱机关高层领导一定要亲自参与整体规划的设计和重大项目的决策，并对信息化建设中涉及的方方面面进行协调。信息化建设需要专业技术人才的支持，各级监狱机关应实行“以岗定人”与“以人定岗”相结合的用人策略，制定面向不同级别、不同岗位、不同程度的信息化培训计划，采用多维人才培养战略，如送出去培训、内部培训、从高校获取、与高校联合办学等，加速信息化人才培养，拥有更多的复合型人才，降低信息化建设中人的风险因素。

三、结束语

监狱信息化建设是一个复杂的系统工程，面临很多风险因素。我们只有对信息化建设的风险有着系统的认识，并根据具体情况，采取相应有效的防范措施，科学决策、加强领导、精心组织、强化管理，监狱信息化建设的成功才能有所保障。

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