川陕革命老区创新发展模式研究_巴中_广元_达州调研

川陕革命老区创新发展模式研究

——巴中、广元、达州调研

刘世庆 刘渝阳

（四川省社会科学院西部大开发研究中心 四川成都 610072）

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摘 要：川陕革命老区在中国革命史上具有重要地位，但发展滞后问题最为突出。川陕革命老区创新发展要突出扶贫攻坚、基

础设施建设、产业培育、城镇体系构建、保障民生、生态保护六大重点；努力实现基础设施和资源转化的两大突破；强化项目引导、投资带动、产业支撑三大动力；做强巴中、广元、达州三大区域性增长中心和交通枢纽，从而推动川陕老区加快发展，与全国同步实现小康，促进成、渝、西“西三角”新兴经济带的形成和发展。

关键词：川陕革命老区 总体战略 发展政策

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1009-4350-2011（06）-0044-04

川陕革命老区位于川陕交界的秦巴山区，包括四川、陕西、重庆相邻的38个县（市、区），面积9.6万平方公里，人口2418.9万人，是红四方面军的主要根据地，在中国革命史上具有特殊地位，毛泽东称其为全国第二大苏区，但由于特殊的历史原因，建国后缺乏国家有力的扶持，使川陕革命老区的发展严重滞后，是我国贫困人口最集中的连片贫困地区之一，许多发展指标不仅低于全国全省，甚至不及延安等老区的1/3，被称为“全国老区中的特困户”。为尽快改变川陕革命老区的严重贫困落后面貌，笔者在三市调研基础上，提出“六大重点、两大突破、三大动力、四大基础、三大产业增长点和两个融入”的战略创新模式和八个方面的政策探索，从而推动川陕革命老区“十二五”初步改变面貌，“十三五”进入加快发展，2020年与全国同步实现小康，架设沟通我国西北与西南的桥梁，促进成、渝、西“西三角”新兴经济带的形成和发展。

巴中不到延安的6%；如果按人均计算，差距则更大，巴中人口是延安人口的1.8倍，川陕革命老区因此被称为“全国老区中的特困户”。

加快发展、改变贫困落后面貌一直是川陕革命老区人民的强烈愿望。根据我们的调查研究，川陕革命老区虽然仍处于贫困落后状态，但在整个国家30多年快速发展的条件下，川陕革命老区发展的内外部环境都发生了重大变化，大开发的条件正在逐步成熟。从内部看，川东北天然气田的发现和开发，为川陕革命老区挖掘出丰富的特色优势资源，川陕革命老区无资源的感叹已成过去；第二大苏区的光辉面貌已经澄清，红色旅游正成为川陕革命老区的第二大资源；高达50%以上的森林覆盖率，不但是嘉陵江的生态屏障，而且是生态经济发展的源泉；名扬全国的特色农业产品，越来越受到青睐；密集的人口成为强大的人力资源。从外部看，广元、巴中、达州到成都、重庆、西安三个中心城市的高铁和高速公路以及广元、巴中、达州之间铁路和高速公路都在建设之中，有的已经通车，其余2015年前均可建成。届时整个川陕革命老区，都可突破秦巴山和其他障碍，与三个经济中心和成渝经济区、关中——天水经济区直接相连，成为沟通三个中心城市和两个国家级经济区的桥梁和接受其辐射的腹地。在这种情况下，川陕革命老区将有可能成为我国连接西北——西南的新兴经济带。

一、川陕革命老区发展概况

由于特殊的历史原因，川陕革命老区发展严重滞后。建国六十多年来，川陕革命老区很少大项目布局，人均投资仅相当于全国平均的1/3（有的年份甚至低至1/4），人均GDP仅相当于全国平均的40%，经济增速长期低于全国平均水平，是我国贫困人口最集中的连片贫困地区之一，也是“5•12”汶川特大地震灾区。尤其严峻的是，川陕革命老区发展远低于全国其他老区，以川陕革命老区核心区巴中与延安2009年数据为例，人均GDP：巴中7548元，延安33538元，巴中仅为延安的1/5左右；固定资产投资：巴中186亿元，延安557亿元，巴中仅为延安的1/3；地方财政一般预算收入：巴中5.4亿元，延安90.5亿元，

二、川陕革命老区加快发展的总体战略与建设重点

川陕革命老区加快发展要创新发展模式，本文提出“六大重点、两大突破、三大动力、四大基础、三大产业增长极、两个融入”的战略创新模式。

※基金项目：本文为2008年度国家社科基金重点项目“形成城乡经济社会一体化新格局战略研究”（批准号：08AJY012，主持人郭晓鸣）和四

川省发展和改革委员会2010年委托项目“川陕革命老区十二五加快发展研究”（主持人刘世庆）的阶段性成果。

作者简介：刘世庆（1950-），女，汉族，重庆市人，研究员，供职于四川省社会科学院西部大开发研究中心，研究方向：区域经济、产业经济、西部大开发。

刘渝阳（1974-），男，汉族，重庆市人，助研，博士研究生，供职于四川省社会科学院西部大开发研究中心，研究方向：产业经济、区域经济。

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（一）扶贫攻坚：全力推进秦巴山贫困老区连片扶贫开发“十二五”时期，要抓住国家正在制定秦巴山区集中连片扶贫规划的大好机遇，打一场扶贫开发的总体战和攻坚战。把消除绝对贫困和缩小发展差距作为奋斗目标，把尽快解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为首要任务，把提高贫困人口和低收入人群自我发展能力作为工作重点，坚持开发式扶贫方针。川陕革命老区扶贫要与《汶川地震灾后贫困村恢复重建指导手册》和《秦巴山区（四川部分）扶贫开发规划纲要（2011～2015年）》相衔接，突出贫困村基础设施建设、特色产业发展、农户能力建设、公共服务提升等内容。

一是大力推进贫困新村建设和集中连片贫困区域综合扶贫开发，重点支持基础设施、增收产业、能力提升、社会及公用事业、人居环境、生态建设、专业组织建设和网络信息平台建设。二是推进“村村畅通工程”建设，力争“十二五”末所有村通水泥路；加快山区水库建设和供水工程建设，早日完成旱山村治理和解决农村饮水安全。三是继续坚持“一村一品，一乡一业”和“户成园、组成片、村成带、乡镇成规模”的产业基地发展模式，推进区域特色产业发展，辐射带动贫困农户增收。四是全面推进贷款贴息扶贫和贫困村资金互助社发展，解决贫困农户生产发展小额短期资金紧缺矛盾。五是开展高寒山区和水库淹没区综合扶贫，实施异地扶贫搬迁工程。六是大力实施技能扶贫培训、劳务输出等劳务扶贫工程，提高贫困劳动力的综合素质和就业能力。七是全面建立农村最低生活保障制度，不断完善社会救助体系，实现开发扶贫和生活救助有效衔接。

（二）交通突破：集中力量重点突破川陕革命老区发展“短板”

川陕革命老区地处“川陕甘渝”四省市结合部，随着交通基础的改善，区位优势和后发优势将逐步凸现。按照建成连接西南、西北的重要区域交通枢纽和四川省北通道的三大门户城市的总体目标，全面推进铁路、公路、机场、航运建设。重点加快推进“两横五纵”骨干高速公路和“两横五纵”快速铁路线的形成，实现川陕革命老区与成都、西安、兰州、重庆四大主枢纽城市快速通达。在“十二五”末期基本形成以机场为点、铁路为线、公路为网、水路为补充的四位一体交通网络，全力构建秦巴地区综合交通体系。为发挥干线公路网的辐射功能，切实提高通达深度，有效实现城乡物资的运输畅通，要加快实施农村公路改造工程和“通达工程”，注重农村公路网建设，提高各乡镇的出行质量，服务老区经济社会的快速发展。

（三）绿色农业：发展生态特色优势农业和农产品深加工业利用秦巴山生态优势和山区特点，规划建设一批农业示范园区，作为发展绿色农业的突破口，培育循环农业、生态农业、低碳农业、有机农业和观光农业等绿色农业形态，以“户成园、组成片、村成带、乡镇成规模”的农业生产基地发展模式，按照优质化、特色化、标准化、产业化、品牌化的要求，积极开发绿色农产品、有机食品和地理标志产品，壮大特色畜牧业、特色种植业和特色林产业为重点，大力发展专业合作组织，提高农业组织化程度，推广新型实用农业机械，全面提升

农业产业化水平，发展绿色农业。“十二五”期间加快建设特色种植业基地、特色林业基地和特色畜牧业基地。依托特色农产品基地，建立加工示范园区，引导和推动现有加工企业向园区集中，培育农产品加工龙头企业，突出发展畜禽、粮油、茶叶、食用菌、蚕桑、中药材、林产品等八大类农产品精深加工。还要进一步明晰农村产权，推进农村产权流转，为土地适度规模化经营创造条件，这是在市场经济条件下发展农业的重要前提。

（四）资源转化：转化资源优势建设川陕革命老区产业增长极

川陕革命老区是全国三大天然气区域之一，要加快建设天然气工业园区，优化发展天然气化工，引进一批产业链长、附加值高、带动力强的天然气化工项目，力争在“十二五”末，建成集勘探开发、综合利用、精深加工于一体的我国西部重要的天然气化工基地。

部分川陕革命老区县属于国家主体功能区中的禁止开发区或限制开发区，对于秦巴山南麓这片人口密集的区域，仅仅依靠现有生态转移支付远远无法解决川陕革命老区2400多万人口的脱贫和发展问题，更难与全国同步实现全面小康。因此，兼顾生态和发展的双重要求，应允许处于禁止开发区或限制开发区的县（市）开展生态经济的开发，实施工业点状开发，即在县域内远离自然保护区和森林公园等生态区，并且具有较好的工业基础条件和发展潜力的浅丘和平坝地带设立省级经济开发区，精心选择工业项目，严防污染，以此带动老区县域经济发展。

（五）旅游商贸：推动区域整合开发旅游资源做强产业链秦巴山区位于川陕相连地带，是南北旅游对接地区，也是游客南下北上的景观走廊，高速交通网络形成后，区位优势更加凸显。旅游业是最“绿色”的富民产业，川陕革命老区有独特的自然生态资源和历史人文资源、以及丰富的红色旅游资源。将川陕革命老区红色旅游资源与秦巴山自然风光、川东北美食文化、巴蜀民俗文化、历史古迹等其他旅游资源进行整合开发，增强旅游产品的吸引力，扩大旅游产品的吸引范围。发掘红色文化元素，将相邻革命老区或主题相关的红色旅游目的地组合在一起，红色旅游与自然生态旅游组合，红色旅游与历史文化古迹组合，红色旅游与民俗文化、美食文化组合，提高川陕革命老区旅游产品知名度和影响力。同时，开发具有地域特色的旅游商品，使旅游业在“十二五”末成为川陕革命老区富民强区的支柱产业。加强旅游业的区域合作，联合周边地区共同建设旅游大环线。将巴中、广元、达州建成重要的旅游城市，县城建成旅游接待服务中心。

（六）城镇体系：突出秦巴三大中心城市坚持“五个结合”目前川陕革命老区城镇化率普遍较低，部分地区城镇化率滞后于全省和全国平均水平10个百分点以上，如巴中市2009年仍低于全省城镇化率水平（38.7%）10个百分点左右，低于全国水平（46.6%）17.3个百分点。城市集聚和辐射功能不强，城市功能较弱；中心镇和小城镇缺乏产业支撑，吸纳人口和就业能力很弱；城镇体系分工不明确，空间配置缺乏协调，未能形成

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优势互补，城乡二元结构特征还十分明显。加快发展川陕甘渝结合部的中心城市，完善配套，建成枢纽，集聚产业，吸纳就业，强化商贸物流中心功能，形成带动区域发展的增长中心。“十二五”末，达州初步建成面积达60平方公里、人口达80万人的现代化山水宜居中心城市；广元初步建成面积达50平方公里、人口60万的中心城市、生态园林城市和历史文化名城；巴中初步建成面积达42平方公里、人口50万以上的中心城市，形成川陕革命老区的三大增长中心。

“十二五”期间在新型工业化与新型城镇化并举的进程中，处于工业化初期的川陕革命老区要坚持城镇化与培育区域增长中心相结合，城镇化与老区新农村建设相结合，城镇化与老区扶贫相结合，城镇化与老区产业结构转型相结合，城镇化与老区农业现代化相结合。

（七）民生优先：统筹川陕革命老区各项社会民生事业发展重点搞好基础教育和职业技能教育。“十二五”时期深入贯彻落实《国家中长期教育改革和发展规划纲要》，统筹城乡教育发展，大力加强对农村和山区孩子教育扶持，推进教育公平，实现义务教育均衡发展，建成覆盖城乡的公共教育服务体系。此外，还要加强中等职业教育基础能力建设，整合教育资源，办好示范性职业技术学校和实训基地，加速建设县级职教中心和辐射川陕甘渝有特色高质量的职业教育基地。积极发展高等教育，组建巴中职业技术学院、广元职业技术学院；将四川信息职业技术学院（专科）打造成综合性职业本科院校。

促进老区就业和完善社会保障。实施更加积极的就业政策，重点做好职业院校毕业生就业、农村劳动力转移就业。依托特色旅游、特色农业基地，积极发展就业容量大的劳动密集型产业，大力支持劳动者自主创业、自谋职业，支持中小企业和个体工商户发展，开展多层次、多形式职业技能培训，提升就业能力，完善就业援助制度和配套政策，加强对口劳务合作，充分发挥重大项目建设对就业的带动作用。完善老区社会保障体系，提高老区统筹层次和保障水平，建立健全城乡低保、农村“五保”、优抚群体的社会保障机制，对川陕革命老区的在乡老红军、西路红军、失散红军的子女困难家庭给予重点帮扶。

深化医疗卫生体制改革，建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度，加强公共卫生服务体系、医疗服务体系、医疗保障体系、药品供应保障体系建设；整合专业公共卫生机构优势资源，加强市级专业机构能力建设；提高基层医疗机构的基础服务能力，加强乡镇卫生院、村卫生站和社区卫生服务体系及队伍建设，提高服务质量；完善重大疫病防控体系和突发公共卫生事件应急机制。

（八）开放合作：实施大开放借势川陕甘渝融入西三角川陕革命老区要坚持把开放合作作为加快发展的重要依托，实施更加开放的合作战略，以开放促合作，以合作促发展，在开放合作上有更大力度的推进。老区地处“西三角”的腹心地带，与成都、重庆、西安地缘相近，物流相通，人脉相连，是三国文化、蜀文化、巴渝文化、陕北文化等多元文化的

交汇点。川陕革命老区以成渝经济区和关中——天水经济区为重点，主动融入“西三角”，融入成都、重庆、西安“三小时经济圈”，实施充分开放合作战略，强化区域合作，甘当配角，充分利用资源优势、生态优势、后发优势和国家扶持革命老区的政策吸引力，扩大与泛珠三角、长三角、京津冀、北部湾等经济体的合作，可以实现借势发展、借力发展、借道发展、借智发展。探索建立川陕革命老区经济社会发展联盟，打破行政阻隔，继续深化区域合作，联合老区县、市做响川陕革命老区“全国第二大苏区”的红色品牌。

（九）生态建设：建设嘉陵江流域生态屏障和秦巴生态城市嘉陵江流域是川陕革命老区的腹心，其生态状况直接关系到老区脱贫致富和经济社会发展。该区域森林覆盖率高，共设立森林、野生动物及湿地等不同类型的自然保护区22个，有4A级以上风景名胜区14个、国家森林公园（地质公园）19个，在国家生态文明建设中具有重要战略地位。加强嘉陵江流域生态环境建设和保护，对于落实国家生态文明建设战略，实施建设长江上游生态屏障的重大决策，深入推进西部大开发，促进区域经济协调发展，扶持革命老区脱贫致富，具有重要意义。

改革开放以来，流域内生态环境得到逐步恢复，总体向好，但一些地区生态环境恶化的趋势还没有得到有效遏制。川陕革命老区要坚持生态立区，促进资源节约，强化节能减排，注重生态文明建设，逐步形成绿色生产和绿色消费新模式，实现人与自然和谐相处，经济发展与人口、资源、环境相协调，努力建设成为秦巴山生态经济示范区。

三、加快川陕革命老区跨越式发展的若干政策建议

（一）由国家有关部门牵头编制《川陕革命老区振兴规划》借鉴国家制定《陕甘宁革命老区振兴规划》的做法，由国家有关部门牵头，编制《川陕革命老区振兴规划》，设立“川陕革命老区加快发展试验区”，参照陕甘宁老区规划和延安等老区政策给予特殊政策扶持。同时，将秦巴山区整体列为继沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区之后的全国第五大集中连片整体扶贫的革命老区，将川陕革命老区纳入国家《秦巴山区集中连片扶贫规划》中进行扶持，实行“老区优先、适当倾斜”，允许川陕革命老区省定贫困县享有国家扶贫重点县的政策。尽快启动《革命老区发展促进条列》的编制工作。组建革命老区发展工作机构，实行定编、定员和定责，在统计制度中专门设立革命老区的内容。国家重大项目布局在同等条件下向川陕革命老区倾斜。经过5到10年努力，川陕革命老区主要发展指标达到延安等其他老区水平。

（二）给予川陕革命老区天然气开发的特殊政策

川陕革命老区有丰富的天然气资源，是我国西气东输主要气源点和干线之一，建议在五个方面给予特殊政策扶持，一是给予川陕革命老区浅层气开采权；二是增加川陕革命老区天然气用气权指标，可将新增产量的30%～50%给予川陕革命老区；三是在川陕革命老区试点“用气权交易”；四是在川陕革命老

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区全面实施新疆资源税改革政策；五是落实中央企业和大型企业的社会责任，率先在川陕革命老区实现“开发一方资源、带动一方经济、致富一方百姓”和资源开发直接惠及民生的政策。

（三）给予川陕革命老区特殊的财政政策和投资政策川陕革命老区财政是依靠转移支付的财政，也是债务沉重的财政。建议在六个方面给予扶持：一是中央财政资金对革命老区实行切块扶持政策；二是取消公共基础设施项目、生态建设项目和社会事业项目的地方财政配套资金要求；三是建立“老区发展专项基金”，批准发行“老区帮扶彩票”；四是在川陕革命老区试点建立特殊的资源开发补偿机制和生态补偿机制，将矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费、矿业权价款等收入全额留给老区；五是给予川陕革命老区超常的投资扶持力度，力争连续十年保证川陕革命老区投资强度高于全国平均水平，以弥补几十年欠账和加快发展需要；六是调整川陕革命老区税收与中央、省分成比例，增值税增量部分连续10年全额返还用于老区发展。革命年代和新中国建设时期，我们向这片红色土地要得很多，给予很少，现在，我们有责任也有条件给予这片仍然十分贫困的革命老区更多感恩和回报，促进老区缩小差距，加快发展。

（四）重点推进川陕革命老区交通基础设施建设

进一步强化川陕革命老区交通、水利等基础设施建设力度，加快川陕革命老区与成都、重庆、西安、兰州畅连，借成渝经济区和关中——天水经济建设之机，建成连接我国西北与西南的新兴经济带。积极规划和支持川陕革命老区高速公路网建设；将重庆——达州——西安城际铁路、汉中——巴中——南充——遂宁——内江铁路纳入国家铁路网规划；将老区渡改桥项目列入国家规划。提高中央财政对川陕革命老区交通、水利等基础设施的专项补助标准，将硬化通村公路补助标准由10万元/公里提高到30万元/公里，通乡油路提高到80～100万元/公里；增加道路和水利设施经常性维护经费。加大对老区农村电网建设和改造的资金投入，提高以工代赈项目建设资金补助标准。将基本农田建设项目补助标准由500元/亩提高到2000元/亩，小型水利项目建设由50元/立方米提高到300元/立方米，人畜集中供水和引泉蓄水工程由现在的200元/人提高到500元/人。减免征收扶持贫困老区工程建设的营业税、增值税、印花税等税收。

（五）重点扶持川陕革命老区发展特色优势产业

国家单列支持川陕革命老区特色产业发展专项，专门支持重大产业项目建设。尤其是对老区特色优质农产品加工项目实行税费优惠政策。对龙头企业和种植、养殖项目在产业、规模、土地限制等方面降低立项“门槛”和国家扶持准入标准。安排政策引导国家龙头企业支持川陕革命老区，进一步提高农业产业化水平，将川陕革命老区建成国家生态农业产业基地、优质粮油生产基地和农产品加工基地。出台支持贫困老区发展旅游的特殊政策，增加景区建设的资金支持，使旅游业逐步成为老区的先导产业、支柱产业。川陕革命老区城乡居民和企业

用电一律实行国家电网价格。川陕革命老区要处理好资源开发、产业发展与生态保护的关系。川陕革命老区地处嘉陵江上游，森林覆盖率超过50%，生态资源丰富，要打好绿色牌，发展生态经济，建设嘉陵江上游生态屏障。

（六）重点推进川陕革命老区公共服务均等化

进一步提升川陕革命老区医疗、卫生、社会保障等社会事业服务水平，结合秦巴山连片扶贫工程，加快川陕革命老区基本公共服务均等化目标的推进，提升川陕革命老区公共服务能力。提高合作医疗和低保对象补助标准，在老区农村率先推行社保全覆盖。对老区的就业再就业、扶贫开发、城乡低保、医疗救助、救灾救济和社会福利等项目资金实行特殊的倾斜，社会保障由省统筹并由中央财政全额转移支持；对川陕革命老区的在乡老红军、西路红军、失散红军的子女困难家庭给予重点帮扶。加大免费职业技能培训、中小学危房改造、乡镇卫生院建设、农村广播、电视、通讯等建设的项目和资金投入。对老区连片贫困山区的义务教育，给予“9+3”特殊政策。

（七）进一步完善和深化老区对口援助机制

借鉴汶川地震灾后重建和新疆、西藏等民族地区对口援助机制，进一步完善和深化老区对口帮扶政策，实施东部发达地区省（市）和国家直属机关等“一对一”对口帮扶川陕革命老区的政策措施，明确援助资金来源和比例，增强援助力度。大力支持川陕革命老区实施生态移民、地质移民、灾害移民和扶贫移民。参照藏区建设“牧民新区”政策和陕西舟曲地质移民做法和补偿标准实施。

（八）借鉴延安等全国其他老区的做法和政策

延安等老区的改革发展先走一步，创造了许多值得川陕革命老区借鉴和推广的成功经验，川陕革命老区与延安老区在许多条件和发展基础上，也有许多相似之处，建议国家有关部门和相关省市，认真梳理和总结延安等老区政策，凡能借鉴的，明确在川陕革命老区实行。同时，川陕革命老区还要进一步创新政策，为全国老区的发展积累更多经验。

参考文献：

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责任编辑：成 玉

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