完善社会保障制度健全扩大内需的长效机制

完善社会保障制度 健全扩大内需的长效机制

受国际金融危机的冲击，外需持续低迷，去年下半年以来我国经济发展面临了较多的不确定性，经济下行风险加大。为此，我国政府出台了旨在刺激投资、启动消费，扩大国内需求的一揽子政策措施。然而，从近些年的情况来看，启动消费、扩大内需面临着不小的困难：我国最终消费率持续走低，由2000年的62.3％下降到2008年的50％以下，消费支出对经济增长的贡献率近几年均不超过40％。影响消费需求的因素很多，其中，社会保障体系发展滞后和居民对社会保障预期的不确定，是制约当前消费需求增长的一个重要原因。研究我国社会保障体系现存的问题与不足，进而改革我国社会保障制度，加快建立健全具有中国特色的社会保障体系，这不仅是当前“扩内需、保增长”的前提条件之一，也是“调结构、惠民生”、贯彻落实科学发展观的重要内容。

一、社会保障对扩大内需的作用和意义

社会保障是社会的安全网和稳定器，不仅是经济发展到一定阶段社会进步的必然产物，同时也是提高社会有效需求、促进经济增长的重要推动力。完善的社会保障体系对于应对危机、扩大内需、保持经济平稳较快发展具有重要的作用和意义。

首先，社会保障对经济社会发展具有自动稳定器的功能。当经济步入下行周期时，社会保障能有效减缓危机对消费的负面冲击。经济不景气时，失业或收入下降的人群会比经济景气时显著增多，此时，如果有比较完善的失业保险和最低生活保障机制，政府在社会保障方面的支出将会相应提高，通过加大转移支付力度使居民消费能够保持在一个比较稳定的水平上——不会因为失业或收入下降而使消费需求显著降低，从而缓解国内有效需求不足带来的冲击。

其次，社会保障可以改善居民对未来的预期。健全的社会保障体系可以降低未来收入和支出的不确定性。一方面，社会保障待遇形成居民当期收入的一部分，直接提高其收入和消费水平；另一方面，完善的社会保障体系有助于改善居民对未来支出的预期，增强居民即期消费的信心，使广大居民能放心大胆地减少预防性储蓄，增加即期消费，因而对居民消费提升具有积极意义。

第三，社会保障带来的转移支付能调节居民间收入差距，从而提高居民整体消费水平。根据消费经济学的有关理论，边际消费倾向随着收入的增加而降低，中低收入人群的边际消费倾向较高，而高收入人群的边际消费倾向较低。社会保障具有收入再分配的功能，通过转移支付能够在一定程度上降低居民间收入差距，增加中低收入者的收入水平，从而提高居民整体消费意愿和能力，这对于稳定社会和促进经济增长都具有积极作用。

第四，社会保障的全覆盖能够统筹城乡发展并有效推动城镇化进程。在城乡二元经济结构中，由于身份上的差别，农村居民要想成为城镇居民面临较高的进入壁垒，一定程度上阻碍了城镇化的进程。如果建立一个能够平等覆盖全民的社保体系，将失地农民和进城农民工全部纳入进来，那么农村居民在城镇安家落户的成本将会大大降低，这就能有力推动农村剩余劳动力向城镇的转移，推动我国城镇化进程。农村居民与城镇居民享受同等的社会保障待遇，也有利于通过“城乡统筹”来逐步缩小城乡差距，转变二元经济结构，促进社会主义新农村建设，最终实现城乡同步发展。

第五，完善的社会保障体系有助于促进劳动力的自由流动。当前我国劳动力跨部门、跨地域流动的一个主要障碍就是社会保障关系难以实现异地间的转移接续，这不仅提高了劳动力市场的交易成本，同时也限制了劳动力资源的优化配置，制约了生产力的提高和经济发展方式的转变。因此，建立一个完善的社会保障体系，将有助于建立全国统一的劳动力市场体系，推动劳动力市场效率提升和经济发展方式的转变，健全扩大内需的长效机制。

二、当前我国社会保障体系存在的主要问题与不足

从党的十六大把“建立比较健全的社会保障体系作为全面建设小康社

会的重要内容”以来，我国积极推进各项制度建设，社保体系框架已基本形成，各界对加强社保建设力度日益达成共识。不过，与满足城乡居民的社会保障需求、构建和谐社会的要求相比，与促进消费、扩大内需的目标相比，我国现行的社保体系还存在一些问题与不足。

一是覆盖面仍然有限，尚不能有效改善居民对未来的预期。截至2008年底，全国城镇基本养老保险覆盖2.19亿人，农民工参保人数0.18亿，农村参保人数0.52亿，按全国劳动人口7.7亿人计算，覆盖率仅为31％，农民工的覆盖率只有17％左右；医疗保险稍好一些，参加城镇基本医疗保险3.17亿人，覆盖率为41.2％。相比之下，失业、工伤和生育保险的覆盖面更为狭小，其覆盖人口数分别仅为1.24亿人、1.38亿人和9181万人以上数据引自：郑秉文，“扩大社保制度覆盖范围：国际经验与教训”，《红旗》，2009年4月。。此外，覆盖率不高与保障水平偏低同时并存，以医疗保险为例，虽然已经设计出能够覆盖所有人群的制度，但新推行的无论是新农合还是城镇职工基本医疗保险，报销比例太低，难以实际缓解“看病贵”的难题。因此，对我国居民而言，由于普遍缺乏可靠的医疗、养老、失业及最低生活保障等社会保障机制，许多本应由社会保障来支付的费用一直由个人负担，不仅直接挤占了可支配收入，也导致居民对未来的支出预期比较悲观，有钱也不敢用来进行即期消费，不断强化预防性储蓄，阻碍了消费需求的扩大。

二是社会保障的互济性和公平性不够，不能充分发挥调节收入差距、提高居民整体消费倾向的作用。社会保障的一个重要特点就是要通过转移支付实现国民收入的再分配，在全社会范围内体现互济性和公平性。从当前我国社会保障制度运作来看，城镇社会保障体系已经建立并逐步得到完善，而农村社会保障依然处在一种依靠家庭保障、土地保障及国家救济的低水平上。占总人口近70％的农民，只享有社会保障支出的10％左右，而占总人口30％的城镇居民，却占到社会保障费用的90％。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上以上数据引自：陈家飞，“关于中国农村社会保障体系建设的思考”，《社会转型与大都市治理》，2008年11月。。这种城乡差别明显的社会保障制度，不利于缩小城乡收入差距和消费差距，很大程度上制约了农村消费市场的启动。

三是社保资金运作存在诸多问题，不能减轻居民扩大即期消费的后顾之忧。以养老保险为例，我国实行社会统筹与个人账户相结合的制度，然而实际操作中，由于庞大历史债务的存在，社会统筹部分根本不足以支付离退休人员的养老金，“挪用”个人账户基金填补养老金支付空缺的现象普遍存在，导致个人账户一直空账运行。此外，加上资本市场尚不完善，缺乏资金保值、增值的有效机制，养老基金的使用、投资、运营效率比较低下。同样的问题也考验着医疗保障体系。社保资金的巨大缺口和运作的低效率必然带来支付范围有限和支付水平不高，不足以满足居民参保的需要，居民即使参加了社会保障也难以有

效扩大即期消费支出。

四是社保统筹层次低、转移接续困难重重，阻碍了劳动力的合理流动和城镇化进程。当前，参保者在工作地点发生变动时不能带走社保账户中的社会统筹部分；而对于流入地而言，如果要为流入的参保者接续社保，即意味着要为其缴纳社会统筹部分的资金，因而流入地缺乏接续参保者社保的动力。这一局面的后果是各地方在社保问题上各自为政，不仅因此限制了劳动力的充分自由流动，降低了劳动力资源的配置水平，也在很大程度上制约了农村居民在城镇安家落户，妨碍了我国城镇化进程。

三、制约我国社会保障体系发展的制度性原因

当前对我国社会保障体系的完善形成制约的，既有历史遗留因素，也有社会文化习俗的影响，不过最主要的还是一些制度性原因。

(一) 政府职能转变尚未到位

尽管我国政府已经提出要把“社会管理和公共服务”的职能放在更加重要的位置，但具体到社会保障体系的建设过程中，政府职能缺位的现象依然比较突出。一方面，在财政投入上，近年来我国社会保障支出占财政总支出的比例只有11％左右，而国外主要国家如加拿大为

39％，日本为37％，澳大利亚为35％以上数据引自：张映芹，“经济转型时期中国社会保障转制成本的化解途径”，《思想战线》,2009年第1期。；同时，我国社会保障支出增长对财政支出增长的弹性系数有下降的趋势，说明在财政支出增加的情况下，我国每年社会保障支出的增加却相对较少，政府新增财政支出大多用于经济建设而非社会保障等公共领域。另一方面，在相关法制建设上，我国现有的社会保障立法层次较低，还没有一部专门调整社会保障关系的基本法律；作为社会保障制度核心内容的《社会保险法》尚在审议阶段；社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理也没有相应的法律规范；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；国家立法滞后，地方立法分散，社会保障工作在许多方面无法可依，自然难以有效开展。

(二) 城乡二元结构使我国社保体系出现“碎片化”碎片化，指社保体系缺乏统一的参保资格、参保待遇和管理机构，以行业、企业或地域为基础设计不同的社保制度。

我国现行的社会保障体系很大程度上脱胎于我国的劳动就业体制，与户籍制度也有着千丝万缕的联系。而我国的劳动就业体制和户籍制度，又人为强化了客观存在的城乡二元经济结构。反映在社会保障制度安排上，就是城镇社保制度与农村社保制度的完全隔离，农民工的社会保障安排则夹在中间两头不讨好。即使均为城镇居民，由于就业身份的不同，国有部门的职工与非国有部门或灵活就业人员的社保安

排也不尽相同。总体而言，城乡二元结构甚至多元结构使我国社会保障体系出现了某种程度的“碎片化”——不同身份属性的参保人员参加不同的社会保障制度安排，导致部分人员参保积极性不高、社保覆盖面难以扩大，难以实现社会保障的互济性和公平性。

(三) 社会保障体系的管理过于分散化

我国现行的社会保障由于统筹层次较低，在管理上仍具有明显的分散化、多元化特征。在“分灶吃饭”的财政体制下，地区间利益分割比较严重，因而社保政策的统筹与衔接尚存在较大问题，最突出的表现就是造成社保关系在地区间转移存在较大障碍。社会统筹部分无法带出，流入地也不愿承受新增负担，比较明显的是经济发达地区不愿意接收经济不发达地区转来的社会保险关系，为此设定了重重门槛，在很大程度上制约了劳动力的自由流动。同时，多元化的管理体制也形成了部门分割、地区分割、城乡分割及不同所有制分割的局面，严重影响了社保资金的统筹能力，既难以确保资金的安全性和管理的规范化，也难以有效发挥社保资金的互济性，实现更加公平的全社会范围内转移支付。

(四) 社保资金管理体制存在明显漏洞

一是现行的社保资金缴费模式缺乏有效的法律保障，刚性不足，因而

造成资金征集率低，欠费现象严重；二是社保基金在转轨过程中的成本分担不明确，在社会统筹资金与个人账户基金混账运作的情况下，一旦社会统筹资金面临支付困境，必然导致个人账户的提前透支和空账运转；三是社保基金的行政管理、投资营运与监管三位一体，难以形成高效的营运机制和监管约束机制，基金无法做到专款专用，制约了社会保障作用的发挥。

四、通过完善社保制度扩大内需的政策建议

当前，要进一步发挥社会保障对扩大内需的积极作用，建立长效机制，我们可以从以下五个方面着手，对我国现行社会保障体系进行制度上的改革和完善。

(一) 明确和强化政府职能，改善居民的社保预期

社会保障所具有的公共产品的属性及其社会基本安全网的特性，决定了它只能由政府来提供；而且，也只有树立政府在社会保障领域的主导地位，明确其“最终保险人”的角色，才能真正改善广大居民对未来的预期。一是进一步强化各级政府公共服务的职能，根据经济发展水平和各方面承受能力，提高各级政府财政用于社会保障支出的比重，逐步形成与经济发展水平相适应的社会保障待遇调整机制，尤其要加大对农村地区和中低收入者社会保障的倾斜力度，从而提高农民和中

低收入者的收入和消费能力。二是要加快制定和完善社会保障法律法规，增强社会保障的强制性、规范性和稳定性，争取尽早构建起有中国特色的基本社会保障法律体系框架，将所有社保事务全部纳入法制轨道，切实维护人民群众的社会保障权益。三是明确政府对社保资金历史债务和转型成本的“兜底”职责，坚定广大居民对未来“老有所养”、“病有所医”的信心。

(二) 扩大社会保障覆盖面，完善国民收入再分配机制

要充分发挥社保的转移支付作用、缩小居民收入差距，首先就必须扩大社会保障的覆盖面，尽可能将所有社会成员纳入社保体系。国情决定了当前社保的“广覆盖”必须走一条渐进发展的道路。一方面，把人人享有基本生活保障作为优先目标，首先落实基本养老、基本医疗和最低生活保障制度的全覆盖，发挥社会保障的互济性作用。另一方面，转移支付要体现社会公平、调节居民收入差距，为保证每个公民所享受的社会保障水平在实际上是平等的，当前在社会保障制度设计和资金投入上，要多向农村地区倾斜，向社会弱势群体倾斜，向社会保障事业发展的薄弱环节倾斜。

(三) 解决社保的城乡与地域分割，促进城镇化进程

由于城乡二元结构和地区发展失衡不是短期内可以改变的，因此针对

不同地区和人群，我国目前仍然需要采取多元化的社保制度安排。但必须强调的是，这种多元化绝不能是“碎片化”，也不是永久化，在针对不同群体安排的社保项目之间，应该留下转换的空间和流进流出的通道，有利于劳动力的市场流动，为今后实现全面统筹打下基础。一是明确界定政府在不同社会保障制度及不同层次社会保障措施上的财政责任与监管责任，划清政府、企业(农村为集体)和个人在社会保障方面的责任；二是理顺中央与地方政府以及地方政府之间关于社保的事权和财权；三是加强社会保障体系的网络化和信息化建设，强化社保网络的管理和服务，抓紧制定实施全国统一的各种社会保险关系转续办法。

(四) 完善社保资金征管机制，解除居民消费后顾之忧

在社保资金的缴费征收上，除了严格管理减少偷逃漏缴外，时机成熟时可变费为税，通过开征统一的社会保障税，由税务机关统一征收，并纳入收支两条线的预算管理。资金管理上，建立社会统筹基金与个人账户的分账管理体制，限制社会统筹基金向个人账户的透支，并由各级财政出资尽快做实个人账户，增强社保资金的安全性。对于历史债务和体制转轨成本，各级财政可以制定相应的时间表，逐年给予补偿。资金运营上，在不超过一定风险上限的前提下，鼓励多渠道多方式运作社保基金，努力实现社保基金的保值增值。

(五) 合理调动社会资源，全面完善社会保障体系

我国经济发展水平和人口现状决定了，仅依靠政府财力无法短期内大幅度提高社会保障水平，因此有必要充分调动社会力量，引导各类社会资源参与社会福利和社会慈善事业，加快提高社会保障体系的覆盖面和保障水平。例如，大力发展社会捐赠事业，设立捐助接收机构，做好相关立法工作，广泛组织开展多层次、多形式的捐赠话动；发展各种民间互助组织，做好引导、协调、服务工作，积极推动民间慈善事业的发展；探索通过彩票及其他博彩方式来筹集更多的社会福利资源，作为国民福利的财政来源渠道。总之，要注重发挥市场机制和社会力量的作用，既减轻政府社会福利支出与服务提供的压力，又有效地推动我国社会保障体系的完善与持续发展。

明确多层次、多支柱模式，调动全社会力量共建社会保障体系

建立多支柱的社会保障体系。以养老保障为例，应当包括以下五个支柱：第一支柱是强制性社会统筹养老保险，即我国基本养老保险中的基础养老金部分，用于保障城乡劳动人口的基本生活。第二支柱是强制性个人账户养老保险，即我国基本养老保险中的个人账户养老金部分。之所以将我国的基本养老保险分成两个支柱，原因是为两类基金建立理论上的防火墙，防止社会统筹透支个人账户，保障个人账户基金的安全，同时为我国基本养老保险个人账户基金走向市场化运营管理奠定理论基础。第三支柱是自愿性的、享受税收优惠的雇主补充养老保险，采用缴费确定型和给付确定型的基金积累制度，包括团体养老年金保险、企业年金和公务员职业年金等，目的在于为职工提供较高水平的养老金，并在一定程度上协调资本和劳动之间的利益关系。第四支柱是个人储蓄性养老保险，由劳动者采用长期储蓄和个人年金养老保险等方式实现，国家给

予一定的税收政策优惠进行支持和鼓励，目的在于强调个人应当为自己的老年生活进行理性规划。第五支柱是社会救助制度，包括国家社会救济、社会援助和家庭赡养等正式和非正式制度，用于保障社会弱势群体最基本的生存需求。

医疗保障体系也应当包括医疗救助、社会医疗保险和商业医疗保险等多个层次。

正确认识政府和市场、社会保险和商业保险的关系。为全体国民提供最基本的养老和医疗保障，这不是市场所能胜任的，而正是政府应当承担责任的领域；而对于基本养老和医疗保障之上的存在差异化的养老和医疗保障需求，就应完全交给市场去做，由市场机制发挥基础的资源配置作用。从一般意义上来讲，市场的效率往往高于政府直接经营，因此即使是在社会保险领域，政府也可以直接向市场购买服务，通过“管、办、监”分离，确保资金安全和提高服务效率。因此，商业保险基于自身的管理和技术优势，为社会保险提供技术支持和管理服务，可以发挥社会管理的功能，减轻政府财政压力，提高保障机制运行效率，如为基本养老保险提供投资运营和养老金领取服务、承办农民工养老保险、失地农民养老保险、农村养老保险、基本医疗大额费用保险、新型农村合作医疗等。

因此，我们认为社会保险和商业保险呈现互动共生发展的关系：一是两者在空间上具有相互依存性，在体系结构方面相互依托，有机配合，共同构成了完善的养老保障体系；二是两者在功能上具有相互补充性，在保障项目、保障层次、保障范围等方面互为补充，满足人民群众日益增长的、多样化的养老保障需求；三是两者在发展上具有相互促进性，在管理机制、保险技术、监管方式等方面相互渗透，相互借鉴，不断改进服务质量，降低管理成本，提高制度运行效率。

统筹社会保障制度建设。社会保障制度的复杂性和我国国情的复杂性要求在国家层面统筹协调各项社会保障政策：一是由国家统一制定《社会保障法》，

赋予社会保障制度明确的法律地位，保障公民权利；二是统筹各项社会保障政策和管理体制，协调相关部门密切配合，总体推进制度的实施和完善；三是实现“管、办、监” 相分离，建立完备的监管体系，明确各监管机构职责，充分调动社会监管力量，保障各项制度的安全、平稳运行。

完善基本养老制度，优化运行效率

将扩大覆盖面作为基本养老保险的工作重点。作为一项主要体现公平性的制度，基本养老保险应当覆盖全体劳动者，要逐步将城镇灵活就业者、失地农民、农民工、农业劳动者等纳入其保障范围。同时，这也是利用我国短暂的人口红利期缓解基本养老保险统筹基金缺口压力的有力举措。

逐步提高基本养老保险统筹层次。养老保险的统筹层次越高，抵御风险的能力就越大，从长远来看，我国基本养老保险应该建立在全国范围内分散风险的体制和机制，促进劳动力的合理流动，提高基金使用效率。

提高基本养老保险的资金平衡能力。一是可以赋予基本养老保险基金一部分国有资产的收益权，并根据资本市场发展状况逐步将一部分国有企业股权划拨到社保基金；二是加大各级财政对养老保障体系的支持力度；三是将一部分征地收益和土地增值收益作为社会统筹账户的资金来源；四是对部分奢侈品征收养老保障专项税；五是在协调就业政策的前提下，逐步、分类提高劳动者退休年龄，缓解因人口老龄化带来的基本养老保险财政压力。

对做实后的个人账户基金实行市场化运营。一是将个人账户养老基金托管和投资管理等进行市场化运作，由银行、保险公司、基金公司承办相关管理事务，保障基金安全，提高基金保值增值效率，有效应对通货膨胀风险；二是运用保险精算技术制定并完善科学的个人账户养老保险的发放机制，减轻国家财政负担，化解长寿风险；三是在条件成熟时可以考虑由银行、保险公司等金融机构进行账户管理，减轻政府工作压力。

按照“政策支持、企业(个人)自主、市场运作、专业监管”的指导思想发展企业补充养老保险、个人储蓄性养老保险、补充医疗保险和商业健康保险，使社会保障体系各支柱的发展趋于合理

政策支持。一是对所有符合一定标准的，以养老、医疗为目的的商业保险制度给予适当税优政策支持；二是本着科学、安全、简单的原则进行制度设计，尽量降低制度运行的成本，推动企业年金、团体养老年金保险、补充医疗保险等快速、健康发展。

企业(个人)自主。企业和个人有着个性化、多元化的养老需求，对金融机构经办和开发的各类商业保险产品，各主体应该拥有充分自由的选择权，如自主选择建立企业年金或团体养老年金保险，高风险或低风险投资组合，一次性领取或年金化领取，进行长期储蓄或购买个人养老年金保险，是否建立补充医疗保险等。

市场运作。基本社会保障之外的各项制度的经营管理应实行完全的市场化运作，充分发挥各类金融机构的服务优势，如银行的账户管理、资金发放优势，保险业的精算、产品和计划设计、风险管理、年金化发放、资产负债匹配优势，基金公司的资本市场投资优势等。社保机构应该退出这个领域。

专业监管。各相关政府部门立足于自身职能，对商业保险进行有效的协同监管，确保基金的安全，提高运营效率。如以企业年金为例，税务部门的职责是加强税务管理，防止国家税收流失；劳动保障部门的职责是审核企业年金计划的公平性；银行、证券、保险监管机构的职责是在自己的监管范围内，对参与经办企业年金和开办商业养老保险的金融机构进行全面的监管。

采取有力措施切实加强对农民的基本养老保障

加快建立各项农民基本保障制度。我国农民群体相对城镇居民而言，是一个极为庞大的弱势群体，在城市化、工业化、市场化和国际化进程中更容易受到各种社会风险的冲击，需要国家建立正式保障制度帮助他们得到基本保障，如农村最低生活保障、农民工养老保险、失地农民养老保险、农村养老保险、新型农村合作医疗等，并随着城乡二元经济社会结构的消失而逐渐纳入城镇最低生活保障、城镇社会保险等制度。

通过多渠道筹集资金。在广覆盖、低水平的指导原则下，通过多种渠道筹措基本保障资金，如合理使用土地补偿金、加大财政转移支付等，贯彻国家城市反哺农村、工业反哺农业等既定发展方针。

鼓励采取多种经办模式。国家应当鼓励各地通过多种模式建立和实施相关制度。如针对农民工流动性强、城镇职工基本养老保险只能实现省级以下统筹的特点，可以委托在全国各地都有分支机构的金融机构代办农民工养老保险。在无法将失地农民纳入城镇居民最低生活保障和城镇职工基本养老保险的地区，可以使用征地补偿金委托金融机构经办失地农民养老保险。目前保险业在重庆等18个省市开办了被征地农民养老保险业务，在全国66个县(市、区)参与新型农村合作医疗工作，取得了良好的社会效益，积累了较为丰富的经验。-