县委书记监督难的原因及对策建议

作者：薛瑞汉

中州学刊 2010年07期

　　中图分类号：D262.3 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2010）02—0031—04

　　党的十七届四中全会提出：“按照政治上强、具有领导科学发展能力、能够驾驭全局、善于抓班子带队伍、民主作风好、清正廉洁的要求，选准配强党政正职领导干部，着力抓好县委书记队伍建设。”① 在中国的管理层级上，县的地位非常重要。过去它一直是最基层的政权单位，直到现在它也是我们国家管理的基础，而县委书记又是县级政权中的核心人物。县委书记作为我们党执政治国的骨干力量，一头代表执政党形象，一头连接着基层百姓。建设好县委书记队伍，事关县域经济社会的科学发展，事关党的执政基础和国家的长治久安。2009年4月，中组部颁布《关于加强县委书记队伍建设的若干规定》，这是我国数十年来第一份专门针对县委书记队伍建设下发的中央文件，县委书记队伍建设被提升到战略高度。当前，中央力推省管县体制，县委书记将由省委直接任命。这些都传达出一个明确的信号，那就是中央对县级政权建设越来越重视。从全国政治体制改革的角度看，强县扩权、省管县等措施的实施，无疑可以巩固基层政权，提高行政效率。但在现有体制下，县委书记往往处于基层监督体系的薄弱环节。这些年来，县委书记这一群体屡屡出现问题，已经成为人们关注的焦点。据报道，近年来，仅安徽省就有18名县（区）委书记因卖官受贿等原因被查处，县委书记岗位成了腐败重灾区。对县委书记进行考核、监督，需要有相应的、具体有效的办法。

　　一、县委书记监督难的主要表现

　　近年来，上级党组织对县委书记监督工作重要性的认识不断提高，从巩固党的执政地位、维护党和政府的形象的高度，不断采取有效措施，加大对县委书记监督工作的力度，取得了明显的成效。但是，当前对县委书记的监督与新的形势和任务的要求相比，与广大人民群众的期望相比，仍然存在较大差距。对县委书记的监督仍存在许多问题，具体表现在以下几个方面。

　　第一，一些县委书记自我监督意识淡薄，不愿接受监督。监督能否有效开展，在很大程度上取决于县委书记的素质和态度。有的县委书记认为自己是一班之长，只能指挥别人，没有受制约和监督的意识，在工作中，不知不觉地实行“家长制”、“一言堂”，独断专行，唯我独尊，千方百计拒绝监督或逃避监督；有的县委书记过于自信，总以为自己不错，无可挑剔，用不着别人监督；有的县委书记认为上级监督是对自己的不信任、不放心，班子成员的监督是跟自己过不去、找别扭，下级的监督是让自己丢面子、失威信；有的县委书记认为接受监督会影响自己的权威，只有力排众议才能体现自己大刀阔斧的魄力；有的县委书记将自己看做是组织的象征、党的化身，谁不同意或反对他的意见，就是不与组织、与党“保持一致”。

　　第二，上级党组织和监督部门疏于监督，存在重提拔轻管理、重使用轻监督的现象。一些地方往往只注重对县委书记的工作实绩特别是经济指标完成情况的监督，忽视对其思想、作风、特别是廉洁自律情况的监督。有的上级领导认为，思想作风方面的问题是小事，只要完成任务，就是好干部。对其存在的问题，总是遮遮掩掩，处理起来也是避重就轻。有的上级领导的态度是放手不管，担心监督严了，批评多了，挫伤下级的积极性，影响上下级关系。

　　第三，领导班子成员和同级监督部门难以监督。邓小平说过，领导干部的真实情况，“上级不是能天天看到的，下级也不是能天天看到的，同级的领导成员之间彼此是最熟悉的”②。领导班子成员长期在一起工作，对县委书记的政治思想、领导能力、勤政廉政等情况最为熟悉和了解，从实施监督的角度而言，他们对县委书记的监督最有发言权。但近年来，不少领导班子成员在行使监督权的时候往往谨慎有余，不敢或不愿行使这个权力。有的班子成员认为“提了没有用，还得罪人，不如不说”；有的担心被县委书记误解自己有“野心”、想“篡权”，不敢监督；有的怕反对意见提多了会当成“闹不团结”，影响自己的前程，不愿监督。而行使监督职能的县纪委书记大多由县委书记提拔使用，不听话的就频繁调动，造成同级监督部门不敢或不好监督。

　　第四，群众监督的渠道不畅，造成无法监督。从理论上说，人民群众是国家的主人，享有依法对县委书记进行监督的权力。但在实际工作中，一方面由于工作地位的悬殊，加上有些县委书记的决策活动、领导活动、工作效果都欠透明，广大干部群众对其“事”知之甚少，有的根本不了解，也就无法监督。另一方面由于党务公开不够，重大问题的处理不经过群众讨论，重大决策不与群众商量，使群众很难真正行使民主监督权，无法对其进行有效监督，从而形成一种较为普遍存在的群众监督虚位的状况。

　　二、县委书记监督难的原因分析

　　县委书记监督难的原因是多方面的，这里面既有县委书记个人的道德修养、党性强不强的问题，也有着体制机制、监督制度的缺陷问题。综合起来看，主要表现在以下几个方面。

　　第一，县委书记自身政治素质问题。有的县委书记由于放松世界观的改造，经受不住物质利益的诱惑，私欲膨胀，把权力商品化。有的县委书记家长制和特权思想严重，听不得不同意见，甚至对监督他的人实施打击报复。有的县委书记理论功底肤浅，在大是大非面前，把握不住方向。有的县委书记缺乏正确的用人观念，不能正确行使用人权，将制度束之高阁，习惯于个人说了算。有的县委书记组织纪律松懈，讲关系不讲原则，讲私情不讲党性，在干部问题上掺杂感情因素、关系因素，因而不能很好地把握选拔干部的标准。

　　第二，现有体制机制客观上赋予县委书记过于集中的权力。县委书记的“集权度”较高，是对其监督难以到位的根本原因。县委书记权力过于集中，根源是体制和机制问题。一方面是领导体制存在问题。“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此而变成了个人领导。”③ 另一方面是权力配置机制存在问题。在权力配置上，同级的其他机构都要接受党委或政府的统一领导。在现行行政管理体制的框架内，监督县委书记将是一个突出的难题。县委书记居于县级政权的权力中心位置，集财权事权人权于一身，其权力不可谓不大。不仅干部的提拔任用，就连重大工程的决策，都是县委书记“一锤定音”。由于书记一言九鼎，干部提拔中的组织考察、常委会、书记碰头会等程序看似“关卡重重”，其实最终体现的多是书记的“个人意志”。这样的特点决定了，如果县委书记思想和行为不端正，那就很容易成为“土皇帝”。正如孟德斯鸠所说：一切有权力的人都容易滥用权力，这是亘古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才停止。这样一种高度集权的体制，为县委书记岗位提供了腐败的空间。制度一旦把权力集中在一个人的手中，即使他的人格再完美，即使他的免疫力再强，也难免会有被攻破的可能。

　　第三，当前的干部委任制度有待完善。正如邓小平所说：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”④ 多年来，对各级党委、政府主要领导的任命，一直采取的是自上而下的考察任免制，换届选举前将拟任命的干部委派下去，组织部门还要出面做代表的工作，保证其当选。尽管也走了考察、评议、选举等程序，但党员代表或人民代表对其任免缺少实质性的决定权。为了树立上级组织的权威性，上级党委经常在任期中对下级主要领导进行调整，这样做的结果是：官员只对上负责，只做让上级看得见的政绩，把上级主要领导巴结好、收买好，就可以继续升官。⑤

　　第四，监督制度存在缺陷。现行的监督体制对县委书记而言，表面上疏而不漏，实则难以到位。一是监督和约束机制缺乏可操作性。《党政领导干部选拔任用工作条例》颁布后，使选拔任用干部工作有了一套比较明确的党内法规。但《党政领导干部选拔任用工作条例》本身在有些方面还只能做一些比较原则的规定，特别是对各级主要领导干部用人问题，还缺少约束力很强的具体制度，有些制度还缺乏可操作性，难以对领导干部个人进行追究和处分，客观上还没有对县委书记起到强有力的约束作用。二是同级纪委监督的权力不对称。党章规定，党的地方各级纪委在同级党委和上级纪委的双重领导下工作。纪委和同级党委都由党代会选举产生，共同对党的代表大会负责，却又规定纪委受党委领导，从而很难实现对党委的监督。三是上级纪委的监督作用难以及时发挥。现行党内监督体制赋予上级纪委监督下级党委的权力，然而事实上，由于县级政权处于国家政权的末端，远离中央政府，相对独立，自由行动的空间宽广，监督权力不易到达。上级纪委对下级党委成员的日常工作，特别是可能涉及权力滥用、以权谋私的活动很难及时跟踪、及时了解，这从客观上导致了上级纪委对下级党委成员的违法乱纪行为很难及时制止。至于上级党委和媒体监督，机会少而且成本高。如果监督力量不能跟上，仅靠自律，就很容易导致权力腐败。

　　三、破解县委书记监督难的对策建议

　　加强对县委书记的监督，当前已刻不容缓。从2002年开始，中组部在吉林、浙江、湖北、四川4个省开展了“科学规范和有效监督县（市）委书记用人行为”调研试点工作，通过健全制度、强化监督，使之既有利于工作，又受到有效约束。目前，这项试点已扩大到17个省区。与此同时，各地规范“一把手”用人行为的新措施不断出台。如浙江省瑞安市实行全委会成员民主推荐提名干部制度；吉林省桦甸市提出“隐形权力显形化、显形权力规范化”的新思路；湖北省谷城县实行干部选拔任用工作全程纪实制度等。⑥ 使用好、管理好、监督好县委书记，必须从科学分权和强化监督入手。笔者认为具体应从以下几个方面做起：

　　第一，强化对县委书记权力运作过程中的制约。一是要适当分散权力。在不影响县委书记正确行使其领导权的前提下，将其权力的内容和边界明确界定，实行严格意义上的集体决策制和分工负责制，以改变过去事实上存在的县委书记权力过分集中、高度集权的状况。二是要严格限制权力。针对县委书记权力运作中的特殊环节，采取一些相应的措施，把其权力严格限制在履行职责所允许的范围内。三是要公开运作权力。只要不涉及党和国家的机密内容或不会引起误解和矛盾的重要事项，必须通过一定形式在一定范围内公开，增强权力运作过程中的透明度。

　　第二，用制度规范县委书记用人权。用人腐败是最大的腐败。不时出现的县委书记买官卖官案件，不仅严重损害选人用人的公信度，更动摇了党和政府的执政之基。鉴于此，近年来，对县委书记用人权进行科学规范的呼声不绝于耳。科学规范和有效监督县委书记用人行为的关键就是完善选人用人制度、健全选用干部机制，实现由人选人向制度选人的根本转变。通过建立健全制度，实现对县委书记在选拔任用干部过程中如何发挥作用进行规范化管理。推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，建立健全干部调整动议机制、干部提名推荐机制，讨论决定干部机制、干部选任全程公告机制以及县委书记自律机制。如在动议干部阶段，实行沟通报告制度；在提名推荐干部阶段，实行民主推荐和征询意见制度；在讨论决定干部阶段，实行常委会票决制度；决定干部任免事项的党委会应有三分之二以上常委到会，应安排足够时间，当场公布投票表决结果，县委书记再不能“一锤定音”，保证县委书记在规定范围内行使用人权，使隐性权力显性化、显性权力规范化。

　　第三，建立和完善监督制度。要建立和完善监督制度，构建一套便利、管用、真正有约束力的监督机制，切实发挥各方面的监督作用，形成监督的整体合力。一是强化上级党委监督。上级党委特别要注重加强对县委书记用人行为、民主决策和廉洁自律等方面的监督，每年至少谈话一次，对存在问题的，及时进行批评教育和纠正；省委巡视组则应该按照中央的要求把工作延伸到县，直接广泛听取各方面包括普通公民对县委机关和县委书记的意见；健全定期检查和专项调查制度，由上级党委组织部门对县里执行《党政领导干部选拔任用工作条例》情况进行每年一次专项检查，并对信访等渠道反映出来的选人用人方面的问题进行专项调查，提高干部使用的准确率和可靠性。二是加强同级监督。主要是来自领导班子内部、人大政协以及执纪执法、组织部门干部监督机构的监督，其目标是建立多部门相互配合、协调运作的监督格局，形成监督合力。三是健全群众监督。建立举报受理制度，畅通民意渠道，充分利用互联网、群众举报意见箱、对社会公布干部任用监督举报电话、任用结果公示等形式，收集民意，并向举报人反馈举报事项调查处理结果，使群众监督落到实处。四是强化媒体监督。不但要发挥中央媒体和省市媒体的监督作用，自上而下地对县委书记进行监督，还要发挥县级媒体的监督作用，对县委及县委书记进行舆论监督。

　　第四，严格责任追究。在现行体制下，县委书记权力比较集中，要使其掌好权、用好权，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，就要加大责任追究的力度。一是加大问责力度。要严格按照权责对等原则，对因决策失误造成重大经济损失或重大社会影响，不作为、乱作为损害群众切身利益，预防和处置突发公共事件不力，造成用人失察失误等负有领导责任或直接责任的县委书记进行追究。要根据情节轻重和危害大小，果断予以处理。二是加大调整力度。对在一个县内工作时间比较长，却打不开局面、工作业绩平平、群众反映强烈的县委书记，要及时调整。三是明确责任追究方式。坚持把教育和惩处结合起来，根据责任大小给予相应的处理，直至追究法律责任。

　　第五，加强自身学习，提高道德修养。要勤于学习、善于学习，使读书学习成为充实知识、提高素质的重要途径，成为加强修养、培养高尚情操的有效手段，不断提高思想政治素质和拒腐防变能力。用中国特色社会主义理论体系武装头脑，坚定理想信念，牢固树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观。在严格自律的同时增强接受监督的自觉性，行使权力时不忘权力是人民赋予的，自觉地依法行使手中的职权。

　　第六，加大培训力度，注重培养教育。对于县委书记的培训工作，党中央一直都没有松懈。2008年10月，新的《中国共产党党校工作条例》正式出台，其中最引人关注的是将县委书记纳为中央党校轮训对象，学员在党校的考核情况将作为干部任职、晋升的重要依据之一。在培养培训上，要按照县委书记的成长规律，制定培养措施，落实培训计划。坚持把思想教育放在首位，重点加强民主集中制的教育。要建立培训考核制度，在时间安排上，要有计划性，每年学习培训时间不宜过长、次数不宜过多；在培训内容上，要有针对性和实效性，围绕增强科学发展能力、执政能力，突出抓好谋划社会发展、应急处置、群众工作等能力培训，尤其要从严培训县委书记的执行力和落实力。

　　收稿日期：2010—01—10

　　注释：

　　① 《中国共产党第十七届中央委员会第四次全体会议文件汇编》，人民出版社，2009年，第22页。

　　② 《邓小平文选》第1卷，人民出版社，1994年，第310页。

　　③④ 《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第328—329、333页。

　　⑤ 陶建群：《权利异化下的“问题书记”》，《人民论坛》2006年第10期。

　　⑥ 人民论坛“千人问卷”调查组：《公众需要什么样的县委书记？——“公众对县委书记形象有何期待”调查报告》，《人民论坛》2009年第10期。

作者介绍：薛瑞汉，中共河南省委党校《学习论坛》编辑部，河南 郑州 450002 薛瑞汉，男，中共河南省委党校《学习论坛》编辑部编辑。