北京市五线划定标准及综合规划研究

【摘要】北京城市规划管理对城市道路红线的管理形成了较为系统和严谨的工作流程，能落实到钉桩坐标，而对绿线、蓝线、黄线、紫线的规划管理一直未形成系统，其基础技术条件参差不齐。“五线”涉及的市政交通基础设施建设、绿化建设、河湖水系建设、历史文化街区以及历史建筑的保护等往往滞后于城市的发展，在建设过程中与其它建设用地之间及其相互之间时常发生冲突，经常出现独立选址、改变用途、被其它工程挤占、与周边环境不协调等问题。针对以上问题，住建部先后颁布了的城市绿线、紫线、黄线、蓝线管理办法，本文将论述北京市五线的定义、内容和划定方法，初步构建北京市中心城五线数据库，为规划编制和管理提供基础资料参考。

【关键词】五线 定线 标准 综合规划

1 引言

建设部自2002年至2005年，在传统红线之后，相继颁布了《城市绿线管理办法》、《城市紫线管理办法》、《城市黄线管理办法》和《城市蓝线管理办法》，要求将其纳入城市规划编制和管理，由城市规划建设主管部门负责规划管理工作。长期以来，北京城市规划管理对城市红线的管理已经形成了比较成熟的管理体系，经过长期的积累大部分能落实到具体定线坐标，但对绿线、蓝线、黄线、紫线的管理一直未形成系统，其基础条件参差不齐。城市“五线”设施建设即市政交通基础设施建设、绿化建设、河湖水系建设、历史文化街区、历史建筑以及文物的保护等往往滞后于城市的发展，在建设过程中相互之间，与其他建设用地之间，时常发生冲突。经常出现独立选址、改变用途、被其它工程挤占、缺少必要的保护措施、与周边环境不协调难以实施等情况，这种状况一直困扰着城市规划管理，给“五线”设施的建设带来很大的困难。

五线划定和五线管理的主要作用和意义在于落实规划确定的五线设施用地，使其成为现有规划编制和管理体系的有益补充，是保障规划实施的重要手段。本课题将结合北京市的实际情况，重点研究北京市五线划定标准，五线综合规划的编制方法，搭建北京市中心城五线标准数据库平台，为北京市五线规划管理和中心城控规动态维护提供技术支持。

2 法规解读和国内调研

2.1 关于四线管理办法中定线深度的解读

关于四线划定深度的描述，四线管理办法中并不一致。

2002年颁布的《城市绿线管理办法》中要求在总规、控规、修规三个阶段都要划定绿线，控规阶段要求给出绿化用地界线的具体坐标，总规和修规阶段绿线划定的深度没有明确要求。[1]

2003年颁布的《城市紫线管理办法》中明确要求国家历史文化名城的城市紫线在编制历史文化名城保护规划时划定，要求控制范围清晰，附有明确的地理座标及相应的界址地形图。[2]

2005年颁布的《城市蓝线管理办法》中提出划定城市蓝线应与同阶段城市规划的深度保持一致，但只提到了在总规和控规阶段划定蓝线，且在控规阶段就要求明确城市蓝线的坐标和界址地形图，没有要求修规阶段划定城市蓝线。[3]

2005年颁布的《城市黄线管理办法》中提出划定城市黄线应与同阶段城市规划内容及深度保持一致。在总体规划阶段，应确定城市基础设施的用地位置和范围，划定其用地控制界线；控制性详细规划阶段应划定城市基础设施用地界线，并明确城市黄线的地理坐标；修建性详细规划阶段应当依据控制性详细规划，按不同项目具体落实城市基础设施用地界线，提出城市基础设施用地配置原则或者方案，并标明城市黄线的地理坐标和相应的界址地形图。[4]

从以上分析可以看出，随着时间的推移管理办法中关于定线深度的描述越来越具体，而且提出了划定深度应与同阶段城市规划内容及深度保持一致，这一要求使得划定五线具有较强的可操作性，同时可以与现有的规划编制和规划管理体系较好的衔接。但是在控规阶段和修规阶段都要求明确地理坐标，显然两个阶段地理坐标的精确程度是不同的，主要是因为两个阶段的定线依据和定线方法不尽相同，所以对于这一点还需要进一步区别，不能混淆。

2.2 国内其他城市调研

南京市的六线规划紧密结合规划管理，保证了六线规划成果能够及时有效地纳入规划管理，为保证六线设施的空间布局发挥了重要作用。但六线规划与控制性详细规划之间没有形成有效的联系和互动机制，故六线规划并没有充分发挥其应有的作用；另外六线规划中仅包含了轨道交通和电力设施两部分，关于黄线的其他设施没有涉及。

上海轨道交通控制线的划定标准及思路值得学习；天津市出台的规划控制线管理规定将建设部文件中要求在控规中应确定控制线坐标的要求下移至修规阶段的做法具有现实意义，值得借鉴；武汉市将五线纳入控制性详细规划的编制和管理中，与北京市街区控规优先安排“三大设施”的思路最为接近。

淮安市的五线控制规划比较全面和详细，对我们开展五线综合规划提供了很好的思路，但该方法对于中小城市比较适合，对于北京这样的特大城市有很大的局限性。

2.3 北京市红线划定的经验

北京市开展道路红线的划定工作已有50多年的历史，中心城范围内约80%的道路已经完成了地理坐标深度的定线工作，在这个过程中我们积累了丰富的经验。以往这种深度的道路红线定线主要是在修建性详细规划阶段开展的，这个阶段将给出红线的钉桩坐标，作为规划管理和审批的重要依据。北京市在道路红线没有确定钉桩坐标之前，道路用地是由总体规划和控制性详细规划中给出的道路用地边界线来控制的，目前规划管理没有将其作为道路建设及其周边地块开发规划行政许可的依据。管理办法中提出在控制性详细规划阶段明确地理坐标，以目前控制性详细规划编制的方式、方法和依据，多数区域无法达到这个深度，即使有些区域控规编制的时候能够给出地理坐标，但在建设项目进行具体规划审批时也需要重新落实地理坐标，因此在控规阶段就明确地理坐标，对规划管理和审批的基础作用并不明显，所以本课题将明确地理坐标的工作移至修规阶段更具实际意义。

3北京市五线划定的标准研究

3.1 五线的定义

红线是指规划城市道路和公路用地范围的边界线（包含毗邻规划道路的城市广场用地的边界线）。

蓝线是指城市规划确定的河、湖、渠、库等地表水体的规划用地界线（上口线），在划定蓝线的同时，须将河、湖、渠、库的保护和控制界线（滨水绿线）一并划定。

黄线是指对城市发展全局有影响的、城市规划中确定的、必须控制的城市基础设施的规划用地界线或控制界线，在划定黄线的同时，需明确基础设施影响范围的控制要求。

绿线是指规划确定的公共绿地、防护绿地、生产绿地、生态景观绿地（其他绿地）四类绿地的边界线。

紫线是指国家历史文化名城内的历史文化街区和省、自治区、直辖市人民政府公布的历史文化街区的保护范围界线，以及历史文化街区外经县级以上人民政府公布保护的历史建筑的保护范围界线。

3.2 五线划定的内容和深度

根据上节对建设部四线管理办法的解读，并结合北京市的实际情况，考虑与现有规划编制和管理体系的衔接，五线按照以下三个阶段确定划定内容和深度较为合理。

总规阶段：明确“五线”控制保护的原则和技术要求，确定“五线”的规划用地控制线，与总体规划的内容和深度保持一致。

控规阶段：明确“五线”的控制指标和保护要求，确定“五线”的规划用地控制线，与控制性详细规划的内容和深度保持一致。

修规阶段：明确“五线”地理坐标和相应的界址地形图，与修建性详细规划的内容和深度保持一致。

3.3 五线划定的技术要求

划定五线时，要依据上位规划，满足各专业技术标准或规范的要求。对于相关标准或规范中没有明确要求的，本课题进行了专题研究，并予以明确，例如轨道交通黄线划定技术要求。

表1轨道交通黄线划定要求(5)(6)(7)

设施

阶段

黄线

线路

总规

道路红线不足40m

中心线两侧各20m

道路红线40-60m

按照道路红线

道路红线大于60m

中心线两侧各30m

控规

左中心线左侧13m，右中心线右侧13m

修规

地下线路

结构轮廓外6m

地面和高架线路

坡角及结构投影外2m/用地界线

车站

总规

道路红线不足70m

250m*90m

道路红线大于70m

长250m，红线外两侧各10m

控规

设施外边线外10m

修规

地下车站

结构轮廓外6m

地面和高架车站

结构或结构投影外2m/用地界线

出入口、风亭等附属设施

控规

——

修规

出入口

——

风亭、冷却塔等附属设施

外边线外10m

车辆基地

总规、控规

规划用地界线

修规

实际用地界线

3.4 五线划定的方法

由于五线划定工作是一项实践性、综合性很强的工作，且不同项目考虑的因素和侧重点也会有所不同，所以除遵循基本步骤和原则外，五线划定方法以案例的形式予以说明。

实例1：道路避让文物——京开东路

图1：道路避让文物实例图

实例2：依据“拨地”划定道路红线

图2：依据拨地钉桩成果划定道路红线实例图

4 五线综合规划研究

为了集约和节约使用土地，同时也为五线划定和综合规划提供依据，本课题对五线的兼容性进行了研究。在此基础上，选取了一个实验片区开展五线综合规划，并据此提出了五线综合规划的编制方法。下面以实验片区五线综合规划为例来说明五线综合规划的编制方法。

4.1 五线综合规划基础资料搜集

基础资料主要包括1/2000新测地形图，试验片区内自上世纪50年代至今的拨地钉桩成果，试验片区内的地籍资料，试验片区内各专项规划图以及以往划定道路红线的相关资料。

4.2 五线综合规划

将上述五线划定的成果叠加在一起，所生成的图纸就是五线综合规划的平台，查找五线之间的矛盾点，对产生矛盾的原因进行分析，给出解决矛盾的规划建议。

图3：试验片区五线综合规划图

下面以长河路北侧西段红线、绿线、黄线之间的矛盾为例加以说明。

4.2.1矛盾点分析

第一、绿线与现状建设用地的矛盾：绿线与国家体育总局冬季体育运动训练中心、首都滑冰馆的用地存在矛盾，国家体育总局冬季体育运动训练中心、首都滑冰馆为84年拨地钉桩。

图4：长河路北侧西段绿线与现状用地矛盾图

第二、绿线与红线的矛盾：绿线与长河路北红线、五塔寺西路西红线有矛盾。

第三、绿线与轨道交通黄线的矛盾：地铁4号线白石桥站的东南出入口黄线与绿线有矛盾。

4.2.2五线综合规划方案

规划方案一：按照已定道路红线确定规划绿地的东边界、南边界和西边界，按照长河路北红线向北偏移35米确定北边界。对于轨道交通黄线侵入该规划绿地的情况按兼容性的基本原则处理，允许兼容。

图5：综合规划方案一示意图

规划方案二：红线避让绿线方案，长河路红线由20米变更为15米（已定北红线向南偏移5米），五塔寺西路由20米变更为7.5米（已定西红线向东偏移12.5米）。按照西颐路已定东红线、长河路新定北红线、五塔寺西路新定西红线确定规划绿地的西边界、南边界和东边界，按照长河路新定北红线向北偏移35米确定北边界。对于轨道交通黄线侵入该规划绿地的情况按兼容性的基本原则处理，允许兼容。

规划方案三：按照已定道路红线确定规划绿地的东边界、南边界和西边界，考虑到中心城中心地区体育设施用地不足的状况，建议规划绿地不占用现状体育设施用地，按照北侧体育设施用地拨地钉桩成果及现状围墙确定规划绿地的北边界。对于轨道交通黄线侵入该规划绿地的情况按兼容性的基本原则处理，允许兼容。

图6：综合规划方案三示意图

4.2.3五线综合规划方案比选

方案一的优点是既维持了已定道路红线的宽度，也保证了规划绿地面积，但该方案并没有考虑绿地占用了现状体育设施用地，考虑到中心城中心地区体育设施用地不足的状况，认为方案一非最优方案。考虑到长河路道路、五塔寺西路用地为2006年已拨用地，红线变更难度较大，同时结合现状条件，长河路、五塔寺西路维持原红线宽度更为合理，故方案二非最佳方案。

综合各种因素，认为方案三既充分考虑了现状条件，又最大程度地减少绿地的损失，各线之间的矛盾处理较为得当，具有较强的实施性。

5 北京中心城五线数据库

为了保证中心城五线数据的完整性，并为今后五线数据的动态更新和维护奠定良好的基础，本课题分总规、控规、修规三个层面对中心城范围内的五线进行了划定，并建立了数据库。该数据库的建立将为各层次规划编制提供基础资料参考。

图7：北京市中心城五线划定图则

6 总结

该课题研究的创新点：第一、结合北京实际，明确了“五线”的内涵；第二、首次系统、全面地研究了五线划定的标准；第三、研究了五线的兼容性，并提出五线综合规划的编制方法；第四、搭建了北京市中心城五线数据库。

本研究成果已在日常的规划编制中得到应用，并以红线、蓝线作为试点纳入了北京市规划委员会规划管理系统，为规划审批提供依据和参考，待条件成熟后，拟将五线全部纳入该系统。

如何将五线综合规划纳入现有的规划编制和管理体系，形成高效的五线规划管理机制，是能否真正落实建设部四线管理办法的关键。为此提出以下建议：

第一、建议将五线综合规划纳入规划编制体系，并与各阶段规划成果一同审批。修规阶段以往仅划定建设项目周边的道路红线，对于其他各线部分内容虽然也有所考虑，但并不系统。划定的五线与建设项目一并审批并公示，将有助于规划的实施和增强规划的透明度，特别是对于建设项目周边的变电站、垃圾处理厂、污水处理厂等敏感性设施。

第二、结合中心城控规不断深化的要求，主动深化和完善五线专项规划，根据每年城市规划的重点、热点、难点工作需要，分片区、分系统对五线数据库进行滚动更新和维护，并定期将审批的五线综合规划成果纳入中心城控规动态维护程序。

参考文献

[1] 城市绿线范围管理办法[Z]，中华人民共和国建设部令第112号，2006年11月1日施行；

[2] 城市紫线范围管理办法[Z]，中华人民共和国建设部令第144号，2006年3月1日施行；

[3] 城市蓝线范围管理办法[Z]，中华人民共和国建设部令第145号，2006年3月1日施行；

[4] 城市黄线范围管理办法[Z]，中华人民共和国建设部令第1119号，2004年2月1日施行；

[5] 北京市地下铁通风亭管理规定[Z],北京市市政管理委员会，1992年12月19日；

[6] 城市轨道交通工程项目建设标准[S]，中华人民共和国建设部，中华人民共和国国家发展和改革委员会，2008年；

[7] 城市道路交通规划设计规范[S]，中华人民共和国建设部，1995年9月1日；

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