论农村基层党组织设置方式的创新

作者：袁建伟

学习论坛 2003年12期

　　农村基层党组织的设置是农村党建工作的起点和基础，也是整个农村基层组织配套建设的中心环节。随着农村政治体制、经济体制改革的深化和社会主义市场经济的发展，现行的主要以行政村为单位设置党支部的传统组织设置模式本身带有的封闭性和狭隘性的局限日渐凸显，越来越不利于农村生产力的发展、生产关系的变革和党的基层组织建设的加强。以改革的精神适时合理地调整创新农村基层党组织的设置模式，是农村经济社会发展的必然要求，也是进一步加强党在农村全部工作和战斗力基础的迫切要求。本文着重就村级党组织设置方式的创新问题进行探讨。

　　一、农村基层党组织设置方式创新的客观必然性和紧迫性

　　党的十一届三中全会以来，党对农村工作的领导不断加强，以农村家庭联产承包责任制的实行、市场经济体制的建立和逐步完善、村民自治制度的推行以及税费改革的逐步展开等为鲜明标志的各项改革，推进了农村社会的全面进步，广大农村发生了翻天覆地的变化。农村社会的重大变化，特别是经济体制的根本变革和农村经济社会的发展，客观上要求对基层党组织现行的设置方式进行调整和创新。这些要求集中体现在以下几个方面：

　　1.农村市场化进程不断加快和农村经济结构的多元化、经济组织的多样化，对党组织设置方式提出了新要求。在现阶段，随着农村经济市场化进程的加快，林、牧、副、渔、工、商等逐步从传统农业中分离出来，形成了各种专业部门和新的经济组织。特别是随着村镇企业的迅猛发展和企业经营机制的转变，一家一户的分散经营向集约化经营过渡，出现了基地、大户、联合体、股份制、股份合作制和个体私营企业等不同类型的经济实体。这些新变化客观上要求各种生产要素以市场为导向在更广阔的空间合理流动，实现优化配置，以促进农村经济的长足发展。但以村、组分块设置村党组织的传统模式却在相当大的程度上造成诸如劳动力、土地等生产要素的自我封闭和人为分割状态，难以跨村、跨行业、跨所有制进行优化配置，制约着农村经济的快速发展。因此，村级党组织设置只有自觉适应经济关系的变化和经济格局的调整，才能在农村经济市场化进程中找准定位，才能对不同的经济组织产生积极的导向作用和促进作用，使各种经济组织服从和服务于发展社会主义市场经济的目标要求，服从于农村全面建设小康社会的目标要求。

　　2.农村党员从业的流动性、多样性、分散性，对党组织设置方式提出了新要求。农村家庭联产承包责任制的实行，农业科技的广泛应用，大大促进了农村生产力的解放，一大批劳动力从土地上解放出来，农村富余劳动力越来越多。市场经济体制的确立和产业结构调整力度的加大则给这些劳动力以更加广阔的发展领域和空间。农村劳动力在产业间转移和地区间流动日益频繁，离土离乡、经商务工的日益增多。有关部门抽样调查的数据表明，我国农村劳动力转移速度加快，转移劳动力占农村劳动力总数的比重在逐年上升。其中，外出务工经商的党员比重相应增大，流动的范围也十分广泛，情况更加复杂。农村党员从业的流动性、多样性、分散性的趋势日渐凸显，给党员教育管理工作带来了相当大的难度，甚至导致了一些党员游离于党组织之外。因此，根据农村党员从业结构的变化和党员流动频繁的特点，打破按行政体制设置党组织的格局，及时调整组织设置就显得十分必要。

　　3.农村经济发展的不同步性和不平衡性对村级党组织设置方式提出了新要求。由于自然资源、地理位置以及人们的思想观念差异等诸多因素的交织作用，农村经济发展呈现出不平衡性的特点。而社会主义市场经济体制的确立，在极大地解放了农村生产力，促进农村经济发展的同时，也使这种不平衡性日益凸显。在一些地方，村与村之间出现了明显的贫富结构分化。但是，强村富村在发展过程中迫切需要拓展发展空间，解决用地紧张、劳动力不足等问题，而经济薄弱村则在具有相对富余的土地、劳动力等优势的同时，面临着党员及大量人才外流，村干部难选，经济发展缓慢等问题。因此，迫切要求双方能够实现优势互补，共同发展，缩小贫富差距，实现共同富裕。这就要求突破按行政体制设置党组织的模式，根据经济发展的状况，进行党组织设置方式的创新。

　　二、农村基层党组织设置方式创新必须坚持的原则

　　村级党组织设置方式的调整创新是一项综合性的系统工程，作为这一工程直接责任者的乡（镇）党委必须以“三个代表”重要思想为根本指针，从当地农村村情出发，解放思想，开拓创新，坚持以下三项原则：

　　1.着眼于以创新促发展。农村基层党组织设置创新的根本动因源自农村生产力的发展要求。这种创新并不是对传统组织设置模式的全盘否定，而是适应农村生产力发展的必要调整，必须因时因地制宜，不能搞“一刀切”，不能超越一定时期当地生产力的发展水平；必须根据生产力发展的阶段性和差异性，循序渐进；必须按照“围绕经济抓党建，抓好党建促经济”的思路，坚持党的基本路线，服从和服务于现阶段农村全面建设小康社会的总体要求，努力寻求组织设置方式和生产力发展要求的最佳结合点。从有利于资源优化配置，促进生产力布局合理化、区域化出发，根据农村经济结构、经济组织形式的调整与变革，适时合理地调整和改进村级党组织的设置方式，坚决防止和反对搞形式主义。

　　2.着力于以创新强核心。农村基层党组织在农村各种组织中处于领导核心地位，发挥着领导核心作用。农村经济的发展，农村全面建设小康社会目标的实现，要靠党组织强有力的领导作保证。村级党组织设置方式的调整是为了加强而不是削弱党的领导，要以便于开展党的活动，加强党的领导为着力点，根据党员的从业结构、流动状况、村情民意，按照地域相邻、行业相近、横向到边、纵向到底，消除盲区等基本要求来进行。力求通过调整，建立一个能覆盖各个区域、每一个党员的较为完善的党组织和党员管理体系，以有效加强党员的教育和管理，充分发挥共产党员在两个文明建设中的先锋模范作用和党组织的战斗堡垒作用，从而保证党的路线、方针政策在农村的全面贯彻执行。

　　3.立足于以创新固根本。村级党组织处在农村最基层，是党联系占我国人口绝大多数的广大农民群众的桥梁和纽带。作为加强农村基层党组织建设的一个基础性环节，村级党组织设置方式的调整必须以有利于加强党同农民群众血肉联系为立足点，贯彻执行好党的群众路线，做好对基层广大党员群众的组织、宣传和思想政治工作，并深入其中了解村情民意，善于汲取群众的智慧，以确定出为最广大党员群众所支持所赞同，能够密切联系广大党员群众，密切联结党心与民心的最佳调整方案，巩固党在农村的执政基础。

　　三、农村基层党组织设置方式创新的基本思路

　　以改革创新的精神加强和完善自己，是党的基层组织始终保持活力的根本保证。改革开放以来，我国一些地方，特别是沿海经济较发达地区的县、乡（镇）党委在改进村级党组织设置方面进行了积极的探索。根据农村经济社会发展的客观要求，总结这些实践经验，可以将创新农村基层组织设置方式的总体思路概括为“横向联合，纵向整合，动静结合，特色推进”。

　　1.横向联合。即实行村与村、村与企（乡镇企业）、村与居（居民委员会）之间联合建立党组织，以实现优势互补或以强带弱，促进共同发展。(1)村村联建。以实现生产要素优化配置和共同富裕为目标，针对有些相邻村发展不平衡，彼此有较强互补性的特点，因势利导，实行村村联建，建立党委或党总支，以经济强村党组织的负责人担任党委（党总支）书记，或乡镇党委下派乡镇干部担任书记，在组织上实行统一领导，以建立稳定的互利和帮扶关系，形成以强带弱共同富裕的新格局。(2)村企联建。这种形式是指以实现生产要素优化配置和共同发展为目标，突破行业界限，将村镇骨干企业与经济薄弱的村通过村企联合建立党组织的形式联合起来，实现优势互补，促进共同发展。村企联建党组织，一般由企业党员厂长兼任党组织书记，统一领导厂、村工作。(3)村居联建。在近郊农村和小城镇建设比较发达的村，可将村党组织与居民区党组织合并，建立党支部（党总支、党委），统一领导村、居工作。村居联建有利于加强社区管理。

　　2.纵向整合。即按产业、行业划分建立比较专业化的党组织，或按产业跨区域、跨行业建立经济联合体党组织，促进经济建设和党的建设双加强。随着农村产业化进程的加快，为了充分利用区域间经济互补优势，形成综合经济优势，可以产业化的龙头企业为主建立党组织，或以产业化的规模基地为主建立党组织，或以产业化经营市场为主建立党组织，或以乡镇农机站、农（经）管站以及一些基层服务组织为主建立党组织，从而实现统一管理，统一调度，互惠互利，共同发展，建立起跨乡跨县、相对独立、比较稳定的产供销一条龙，贸工农一体化的经济联合体，促进区域经济的协调发展。在这种经济联合体建立的党组织，其隶属关系可在有关乡、县党委协商的基础上确定，其中的村党组织可作为联合体党组织的一个下属支部存在，或与联合体党组织合并归一。此种条件下的村级党组织与原来单纯以行政村为单位设立的党组织有很大的区别。

　　3.动静结合。即在加强对本地务工的农民党员进行组织化教育管理的同时，改变对流动党员管理比较薄弱的局面，着力创建流动党员党组织。随着农村市场化进程的推进，外出务工的党员越来越多，而且有的地方外出党员又相对集中，形成了农村党员的特殊群体。为了加强对外出务工群体党员的管理，可以乡、村或联村为单位在外出务工的党员群体中建立党组织（分长期和临时两种）。由外出务工的人员建立的党组织受村、联村党组织或乡镇党委领导，也可根据实际情况委托务工所在地党组织领导，或者实行由流出地和流入地党组织共同负责的双向管理机制。

　　4.特色推进。即在一些需要改进组织设置方式，但尚不具备改建以上类型党组织的地方，可先在村党支部党小组的设置上进行调整和改进，建立特色党小组，积累经验，再逐步推进组织设置的整体创新。具体做法为：一是改变过去单纯按村民小组和党员居住地设置的做法，按照农村工作需要，根据农村产业结构的调整及劳动力就业结构的变化，按行业、企业、新经济联合体及党员特长等情况灵活设立党小组，促进党支部内部组织结构的优化组合。二是在党员编排上，可以实行个人志愿和组织安排相结合，本着有利于发挥党员特长、有利于集中管理、有利于进行针对性教育的精神，在尽可能尊重党员意愿的基础上，统一将党员编到相应的党组织中。

　　四、农村基层党组织设置方式创新应注意的问题

　　在创新农村基层党组织设置方式的过程中，要处理好以下三个关系：

　　1.处理好“党”与“政”的关系，树立系统观念。积极推进农村基层党组织设置调整和行政体制调整两者之间的良性互动。村级组织建设是一个有机整体，党组织建设和行政组织建设的关系是所有关系的轴心。党在农村中的组织体制和行政体制紧密相连。如果两者的设置调整在一定时期内不能协调一致，势必给党组织的工作带来一定的难度，对农村全局工作产生不利影响。因此，调整党组织设置方式，特别是采用跨村域联合建立党组织的形式时，就必须同步考虑行政体制的统一问题，力求做到互相衔接。但由于行政体制统一的关键问题在于联合双方在公共福利和实际收入水平上的差别程度，而不是法定手续的履行。所以，在具备对这种差距的消化能力的条件下，行政体制的调整应与党组织设置方式的调整同步实施，争取一步到位。反之，在不具备对这种差距的消化能力的条件下，则不能急于求成，应先进行党组织的合并，在组织上实现统一领导，再通过经济上的帮扶，逐步缩小贫富差距，条件成熟时再进行行政体制的合并，从而实现党组织设置方式调整同行政体制调整的良性互动，推动农村全局工作的顺利开展。

　　2.处理好“创新”与“守法”（党规党纪）的关系，强化法治观念。要在锐意创新的同时，严格履行审批手续，理顺隶属关系。基层党组织设置方式的调整，既要从农村发展的实际需要出发，在条件成熟时及时推进，又要严格按照党章的规定办事，履行相应的审批手续。必须在深入调研的基础上进行综合分析，慎重抉择调整方案，报请上级党组织批准，明确隶属关系。一般来说，调整后的党组织不论升格与否，原隶属关系均不改变。确需改变的，由审批机构（机关）决定，并在审批文件中注明。

　　3.处理好“动”与“静”的关系，做到与时俱进。要从动态上把握农村基层党组织设置方式调整的时机，既不落后于农村形势发展的要求，又不超越于形势发展的要求；既不能盲目进行或朝令夕改，又不能一成不变或一劳永逸。在农村市场经济发展的不同阶段，都会对基层党组织的设置提出相应的新要求。党组织设置方式的调整应随着市场经济和农村社会的发展，因势利导，及时推进。对于组织设置工作中遇到的新情况、新问题要深入调研，超前思考，合理谋划，认真解决，增强村级党组织设置的科学性。在具体工作中要特别注意防止和克服两种不良倾向：一是一哄而起，盲目攀比，草率从事，脱离当地生产力发展的实际水平，将村级党组织随意调整或升格；二是不思进取，得过且过，求稳怕乱，不能自觉遵循党的建设的规律，不善于对传统的基层党组织设置方式的调整进行积极探索。要正确把握好经济发展与党建工作有机统一的关系，努力探寻组织设置与经济工作的最佳结合点。

作者介绍：袁建伟　中共河南省直党校党建教研室副主任、讲师