甲午变法:一部经济宪法修订历程

2014-09-09 苏小张 高层内参

小编：随着预算法四审稿的通过，楼继伟的财税改革正式拉开了2.0版本的序幕。1994年，他凭一篇《建立一个规范、有效的财政新体制》获当年孙冶方经济科学论文奖。在文中，他详细论述了分税制改革的要点，并亲自参与了当年朱镕基主导的分税制改革实践，助力后者建立社会主义市场经济的宏观调控框架。楼继伟曾一针见血的指出，财税改革是政治和经济改革的结合点，从税收法定到预算法定的艰难实践正是法治国家建设、国家治理体系和治理能力现代化的核心工程。虽然，在这一稿中我们没有看到学者建言的人大预算专门委员会，国库管理还有财政和央行的角力，但很多地方已经凸显了长足的进步。在那篇20年前的论文最后，楼继伟给自己布置了作业，“分税制改革是当前财政体制改革的核心内容。然而，财政体制改革还包括许多其他重要内容，比较突出和紧迫的还有：改革财政预算管理制度，发挥财政预算的政策工具作用”。财税改革从1.0到2.0走了20年，新预算法审议走了10年，现在是楼继伟完成自己作业的时候了。

来源：《投资时报》

甲午二字，对于中国人而言有着刀刻般的历史记忆。120年前的那个甲午年，中日爆发海战，大败而归；60年前的那个甲午年，中国诞生了第一部宪法，同时也开始了一直延续至今的经济发展五年规划(当时称“计划”)。而2014这个甲午年，过去240多天里发生的很多事情，也值得未来的回忆者来一番宏大叙事。

2014年8月31日，一个星期天，入秋后的北京城天气转凉，阵雨不断。这一天下午，十二届全国人大常委会召开第十次会议，表决通过了关于修改预算法的决定，中国国家主席习近平签署第12号主席令予以公布，决定于2015年1月1日起施行。

这是一部不同寻常的国家大法，注定经历了不同寻常的修订历程。

一

这部被称为“经济宪法”的预算法历经10年修订，经过4次审议，19000多人提了34000条“有实质性”的修改意见后，终获通过。这是自1994年这部法律出台以来，时隔20年后第一次修订。

20年前，当中国出台预算法时，全国每年的财政收入不过4000多亿，建设社会主义市场经济体制刚刚成为这个国家的明确目标。为了这一目标，财政与金融两大重点领域的改革开始起步。这部预算法确定的分税制，奠定了中国今天的中央和地方分灶吃饭的分税制财政收入和支出预算管理方式。华夏新供给经济学研究院院长、原财政部财科所所长贾康评价说，分税制的里程碑意义和历史性贡献，在于告别了统收统支下的“行政性分权”，走向与市场经济相内洽的“经济性分权”。

1994版预算法给中央提供了相对集中的财力财权，它让中央一级政府有了集中实施国家重大工程、中长期发展规划、宏观调控的财政基础。对于中国的政府机构而言，其根本影响在于，它塑造了中央和地方两级政府的财权关系。

但这一权力关系体系，在刚刚过去的经济黄金十年中遭遇了严峻挑战。地方政府时常抱怨说，他们承担7成的事权，但却只有3成的财权。尤其是当他们需要承担一些国家重点投资建设工程的资金配套时，抱怨声就会更响亮。尽管每年中央都会通过转移支付解决平衡问题，但在解决中央和地方事权矛盾方面一直难有突破。

中央和地方之间财权事权不对等的尴尬局面，导致了地方政府乱收费、巧立名目征税、“跑部钱进”骗取国库资金等令民间怨声载道的做法，也催生了土地财政、地方债务等诸多让中央决策层感到担忧的现象。政府官员和专家学者，都看到了这些问题的症结。于是，中国的立法机关全国人大在2004年的时候，将预算法的修订工作正式列入了立法规划。全国人大常委会法工委经济法室主任王超英在2014年8月底的一次媒体吹风会上称，10年间，虽然工作很艰辛，好在预算法的修改赶上了一个好时候。

的确赶上了一个好时候。2013年年底，中共十八届三中全会召开，发布了全面深化改革的决定，这份态度坚决、涉及面甚广的“改革纲领”称，“必须完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”。在具体改革方面，决定称，要改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制，建立事权和支出责任相适应的制度。

预算法的四审稿—也就是8月31日供全国人大常委会表决的版本，就是在这样的原则下做出最后一次修订的。8月底，四审稿最后一次审议时，全国人大财经委副主任委员尹中卿委员提出修改意见说，四审稿第15条规定“国家实行中央和地方分税制”，建议后面增加“建立健全中央和地方事权与支出责任相适应的制度。”

除了全国人大的委员，国务院也曾对现行预算法提出过同样的修改意见。那是在2011年12月，具体意见为：各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制；中央和地方的分税制财政管理体制由国务院规定，报全国人大常委会备案；地方各级政府之间的财政管理体制，由省、自治区、直辖市政府规定，报本级人民代表大会常务委员会备案。

国务院的上述修改意见，在此后的审议过程中引起了不小的争论。有声音认为，财政管理体制应由人大定，不是报人大备案，而是报人大审批。也有人认为，按照十八届三中全会决定的改革目标，也是在维持中央和地方财力格局基本不变的情况下，推进财政管理体制的各项改革，所以预算法的相关规定不宜有太大的变化。

全国人大法工委人士在2014年8月举行的一次关于预算法修订媒体吹风会上解释说，财政管理体制除了预算以外，还包括税收、中央与地方的事权的划分，这些事情预算法可以不管。因此，现行预算法对财政管理体制只做一个衔接性的规定，第15条“国家实行中央和地方分税制”，并不是预算法要解决的问题。

最终的结果是，预算法对关于财政管理体制的原有表述不做修改，“建立健全中央和地方事权与支出责任相适应的制度”—这一中国财政体制根本性任务，未能入法。

十八届三中全会确定的重大改革目标不可能一蹴而就。中央和地方的权力分配体系的博弈仍在进行。

二

近年来屡有抱怨的地方政府在新的预算法面前，应该会感到不小压力。对于国务院和各部委而言也是如此。

新的预算法要求，所有的政府收入和支出都需要在国库的大盘子里打算。新预算法施行后，中国各级政府的全部收入和支出都将纳入预算，同时，政府的支出必须以已经批准的预算为依据，没依据的不得支出。这便是对各级政府收支的全口径预算原则。

“实施全面规范、公开透明的预算制度”是本次预算法修订的核心目的。在全口径预算原则下，政府每年需要编制的预算账本，从原来的1个，变成了4个。原来“一般公共预算”账本编制要求更加严格，同时还需要在一定期限内，全部向社会公开。新增的“政府性基金预算”、“国有资本经营预算”、“社会保险基金预算”3个账本，让以前那些诸多看不清去处的政府收入没了藏身之地。

3个新增账本中，包括诸多被政府部门收取却并未被普通民众觉察到的资金。比如，普通居民缴纳电费时，被直接扣除的新能源补贴资金；比如，一位乡村砖窑厂老板可能毫不知情的“水土保持设施补偿费”；或者，从一位拆迁户拿到的拆迁补偿款中扣除的房屋拆迁管理费；当然也包括地方政府这些年最大的“摇钱树”—土地出让金等等。从普通民众到地方人大机关，少有人清楚地知晓这些进入政府腰包的钱，究竟流向了何方。

财政部的数据显示，2013年全国政府性基金收入5.2万亿元，比2012年增加1.47万亿元。其中，中央政府性基金收入为4232亿元，地方政府性基金收入达到了4.8万亿元。全国有近500项各种政府性基金，纳入政府性基金预算管理的只有40多项。

除此之外，那些经常被地方政府予取予求的国有资产也被要求全部纳入预算，并向社会公开。8月31日，新预算法获得通过，全国人大常委会法工委经济法室主任王超英在随后召开的新闻发布会上说，修改后的预算法要求，预算活动的全部内容，除了依照国家保密法规定属于国家秘密的事项，其他全部内容都要向社会公开。

不过，王超英也曾表示，“不能说有这部法、有那个条例，所有的事都避免了，一定会有人想瞒点什么的话，查出来要依法处理。”

如果按照专家统计的数据，新预算法要对全国目前每年20万亿元左右全部政府收入的预算、决算和执行过程进行全面的规范和监督，其中全国公共财政收入近13万亿元。

政府的压力不仅来自于预算公开。重构财权与事权的关系被新预算法回避了，地方政府被明确允许发债，但只被允许有严格限制地发债。地方官员被困住了手脚，以前的种种偏门被堵了，新预算法要求他们所有财政收支都严格按照预算执行，并且不得随意调整。他们的难题来了。

如果回头去看，自2011年预算法第一份修正案草案报请全国人大进行审议以来，修法过程明显加快。而这期间，恰恰是中国政府性债务规模急剧膨胀、风险不断加剧的过程。

1994版的预算法禁止地方政府发债，更不允许地方出现财政赤字。地方融资平台成了政府手中变相绕过法律禁区的桥梁。中国国家审计署分别在2010和2013年两次对政府性债务进行审计，结果显示，2010年时，中国地方政府性债务总规模为10.7万亿元。到了2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务已达20.7万亿元。其中，地方政府债务总额为17.9万亿元，较2010年末增长了67%。

比数字更让人担忧的风险在于，还有不少地方政府举债，并不是通过地方融资平台发债、银行贷款等“明渠”产生的。信托、理财产品、民间集资等更为隐蔽、同时风险也更大的举债形式层出不穷。

最终获得通过的预算法修订案规定，今后中国地方政府举债的方式，只有发地方政府债券一种，其他任何方式的政府举债，都属于违法。新预算法还规定，除了预算法和其他法律规定以外，地方政府及其所属部门、单位不得以任何方式，为任何单位和个人债务提供任何担保。此外，对于地方政府违反预算法规定举债的，对负有直接责任的主管人员和其他直接负责人员给予撤职、开除的处分。

三

地方政府显然对这一结果有些不满。在预算法最后一次审议时，一些来自地方的委员们就提出了意见。全国人大代表、安徽省滁州市市长张祥安说，地方政府性债务一定要严格约束，但在进行严格管理的同时，要留一个口子，要有点弹性，不能按预算法修改稿中表述的“除前款规定外，地方政府及所属部门不得以任何方式举借债务”，如此“一刀切”，会造成现在市、县地方政府债务链出现问题甚至断裂。

张祥安的建议是，预算法要允许地方政府适度举债。他说，“我们认为预算法修改当中最好能允许地方政府适度举债，并就地方政府举债明确相应管理规定。实际上现在地方政府的融资性平台，包括平台类的公司或者是非平台类的公司，大多数的举债实际上是政府性债务，回避这个问题不行。”

全国人大代表、重庆市巴南区委书记李建春在审议时也表示，对于预算法中关于地方债的规定，“提请常委会慎重考虑。”

他说：“如果预算法中规定平台公司负债属于政府负债，那么地方政府如何推动经济的发展？现在地方那些园区的开发，都是由政府平台公司来推动的，这是中国特色；如果我们现在还是坚持经济建设为中心的话，要把这个事情廓清。不能够为了控制地方性债务，限制了地方政府发展经济的手段，就像倒洗澡水，最后把小孩也倒掉了。”

但他们最终没能阻挡新预算法关于严格限制地方债的规定。

另外，中国超过20万亿的现有存量政府性债务如何进一步做好分类管理、如何偿还和化解，也没有在新预算法中提及。事实上，如何分类管理地方政府性债务，是目前让地方政府和融资平台公司最为头疼的问题。这是新预算法给未来留下的一项棘手的改革任务。

尽管仍有遗憾，但历经10年修订的这部预算法还是得到了市场机构的积极评价。渤海证券发布的报告说，新预算法的通过，将对地方政府性债务存量的化解以及增量的规范具有重要意义。

巴克莱首席中国经济学家常健称：“修改后的预算法有助于确立更加透明的问责预算体系；有助于遏制不断膨胀的地方政府债务；有利于改善投资效率及长期债务可持续性；有利于加快转变政府职能(提供公共服务)和推进国家治理体系和能力现代化(如法治等)。”

信用评级机构穆迪9月4日发布的公告评论说，中国全国人大于8月31日通过了修正后的中国预算法，将改善地方政府借贷活动的透明度、监督和管理，也有助于规范地方债券市场，具有正面信用影响。

穆迪还指出，此次预算法的修正是20年来的首次，也是中国实施更广泛的财政改革计划的一个重要里程碑。

一个或许不被人注意的事实是，2014年8月31日获得通过的预算法，是自中共十八届三中全会之后全国人大常委会通过的法案里，第一部对推动改革进程具有全局性影响的法律。

在此之前，6月30日，中共中央政治局通过了财税体制改革总体方案，财政部部长楼继伟对外表示，财税体制改革的第一个重要任务就是改革预算管理，而且要求今年和明年两年取得重要进展。预算法的四审通过可算是这个重要进展的一部分。

2014年2月28日，中国国家主席习近平在中央全面深化改革领导小组第二次会议上讲话说，凡属重大改革都要于法有据，在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式，发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。

对于一个国家而言，预算是财政体系里最重要的一项制度，而财政则是一个国家治理的基础。2014年，对一部“经济宪法”的修订，实际上是这个国家诸多根本性改革的标志性一步。这不仅仅是一部关于财政账本的法律。

中国前国务院总理温家宝曾说，一个国家的财政史是惊心动魄的，如果你读它，从中看到的不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。(完)