第二节行政诉讼证据

第二节 行政诉讼证据

一、行政诉讼证据的特点与种类

 证据是指用以证明案件事实的一切材料和事实。

 在行政诉讼中，能够作为证据的材料和事实，

包括书证、物证、视昕资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论、勘验笔录和现场笔录。

 其中只有真实可靠的证据才可作为法院判案的根据。这部分证据称

为“可定案证据”。

 可定案证据具有以下三个特征：

 (1)客观性。

 即作为可定案证据的事实和材料必须是客观存在的，而不是

主观捏造或者想象的。

 (2)相关性。

 即作为可定案证据的事实和材料必须与待证的案件事实有

联系，它们或者是案件事实形式的条件，或者是案件事实发

生的原因，或者是案件事实所导致的结果。

 (3)合法性。

 即作为可定案证据的事实和材料必须合法，包括取证的程序

合法和证据的形式合法。

 行政诉讼证据是指在行政诉讼中用以证明案件事实情况的一切材料和事

实。

 受行政诉讼性质决定，其证据制度具有如下特点：

 (1)行政诉讼证据所要证明的最终事实是被诉具体行政行为是否合

法。

 法院在审查被诉具体行政行为是否合法时，主要审查两方面

的内容：

 一是被诉具体行政行为合法性的事实依据；

 二是被诉具体行政行为合法性的法律依据。

 相应地，当事人所提供证据的证明对象包括事实依据和法律

依据两个方面。

 (2)行政诉讼被告必须自始至终地承担证明被诉具体行政行为合法

的法定举证责任。

 (3)行政诉讼被告在诉讼过程中，不得自行向证人和原告收集证据，

作为被告代理人的律师也不得自行向原告和证人收集证据。

 (4)法院在行政诉讼中有收集证据的权力，而无收集证据的义务，

其主要任务是审查判断证据。

 行政诉讼证据包括书证、物证、视昕资料、证人证言、当事人的陈述、

鉴定结论、勘验笔录、现场笔录。

二、行政诉讼的举证责任

(一)行致诉讼举证责任的负担原则

 举证责任，又称“证明责任”，是指当事人双方必须就应当由自己举证的事

实加以证明，否则便承担败诉风险及不利诉讼后果的诉讼法律责任。  举证责任包括两方面的内容：

 一是由准负责提供证据证明特定的案件事实，即举证责任的分担；

 二是不能履行举证责任时可能引起何种法律后果。

 明确举证责任的意义

 (1)使当事人以及其他诉讼参加人以慎重的态度参加诉讼，积极主

动地收集证据证明自己的主张，因而有利于防止滥诉。

 (2)确定当事人的举证责任，有利于法院集中精力运用当事人提供

的证据认定案件事实，准确适用法律。 ’

 (3)确定举证责任的前提在于对双方当事人争议标的合法性与否的

假定，作出何种假定取决于根据案件的性质确定保护的对象

 确定由被告行政机关负担举证责任，其基本根据是：

 (1)法院审理行政案件是对具体行政行为的合法性进行审查，而被

诉具体行政行为又是由行政机关作出的，因而由行政机关举证证

明其所作出的具体行政行为合法，符合自然公正原则。

 (2)依据法治原则，行政机关必须依法行政，由此产生对行政机关

的两项基本要求：

 一是根据正当法律程序的要求，行政机关必须在有充分事实

根据的基础上，才能对当事人作出具体行政行为，即“先取

证，后决定”；

 二是行政机关必须根据明确的法律规定，才能对当事人作出

具体行政行为。

 (3)被告行政机关的举证能力比原告强，

 (4)与原告相比较，被告行政机关对其作出的具体行政行为的根据

更为了解

(二)原告的举证责任

 我国法律规定行政诉讼举证责任由被告承担，但在特殊情况下不排除原告

也承担一定的举证责任。

 在2000年最高人民法院颁布的《关于执行中华人民共和国行政诉讼法)

若干问题的解释》中，对被告负举证责任这一规定作了调整和补充，规定了原告在行政诉讼中也要承担一部分举证责任，该解释第27条规定，原告对下列事项承担举证责任：

 1、证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的

除外

 2、在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实

 但有下列情形的除外：

 (1)被告应当依职权主动履行法定职责的。

 (2)原告因被告受理申请的登记制度不完备等正当事由不能

提供相关证据材料并能够作出合理说明的。

 3、在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成

损失的事实

 4、其他应当由原告承担举证责任的事实

(三)行政诉讼的举证时限

 所谓“举证期限”是指诉讼当事人为了支持自己的主张而向法庭出具有关

证据的期限，逾期提供的证据法院将不予接受亦即被视为无效。

 1、被告的举证期限

 被告必须在一审庭审结束之前，向人民法院提供作出具体行政行为

的主要证据和所依据的规范性文件以证明其具体行政行为的合法

性。

 最高法院经修改后在2000年新颁布的《若干问题的解释》第26

条规定把被告举证的时间由原来的一审庭审结束之前修改为收到

起诉状副本之日起10日内，必须向法院提交答辩状和作出行政行为时的证据、依据。

 2．原告或第三人的举证期限

 （1)原告在向人民法院提起行政诉讼时，必须提供符合起诉条件的

相应的证据材料，

 (2)《若干问题的解释》第27条规定了原告的举证责任

 最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第7

条规定其举证期限应是开庭前或人民法院指定的交换证据

之日，这样就变过去的“证据随时提出”为“证据适时提出”。

 (3)当原告或第三人因正当事由不能按时提供证据时，有权向人民

法院申请延期提供证据，人民法院对其提出延期的理由必须进行严格审查，经审查后人民法院准许其延期提供的，可以在法庭调查中

提供

 (4)按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第7

条的规定，逾期举证包括两种情形：

 一是原告或第三人在举证期限内既没有提供证据，也没有提出延期

举证申请；

 二是人民法院准许原告或第三人延期举证，但在法庭调查结束前，

原告或第三人仍然没有提供证据。

(四)行政诉讼证据的来源

 行政诉讼证据来源有三个方面：

 一是被告举证；

 二是原告举证；

 三是法院依职权收集和保全证据。

 1、被告举证

 在行政诉讼中，被告举证的事项包括：

 (1)提供当事人行为违法的事实根据和法律根据；

 (2)提供被诉具体行政行为合法性具有充分事实根据的证据；

 (3)提供被诉具体行政行为符合法定程序和要件的证据；

 (4)提供被诉具体行政行为合法性的规范性文件依据等。

 2、原告举证

 在行政诉讼中，原告的举证事项包括：

 (1)提供被诉具体行政行为确实存在的事实证据；

 (2)提供被诉具体行政行为侵犯其合法权益的事实证据和法律根

据；

 (3)提供反驳被告提出的事实证据和法律依据的证据等。

 3、法院依职权收集和保全证据

 需要由法院收集和调查的证据，主要有两类：

 一是原告向有关行政机关及其他组织、公民收集证据有困难的；  二是法律禁止被告在诉讼期问自行向原告和证人取证，但如果被告

所需要的证据确实需要在诉讼过程中收集的，法院可酌情依职权收集

三、行政诉讼证明标准

 所谓“证明标准”(Standard of proof)，也称为“证明要求”，是指依照法律规

定承担证明责任的人提供证据对案件事实加以证明所必须达到的程度。  在国外，不同诉讼制度大多采用不同的证明标准。

 对于行政诉讼证据则主要采用“实质性证据标准”，

 “所谓实质性证据，是指能够成为审决认定事实之合理基础的证据。

即基于该证据，具有理性的人通过合理考虑，就能够作出该事实认

定，该证据就应称为实质性证据” 。

 我国三大诉讼法有关证明标准的规定

 实际上实行的是一元化的证明标准，即要求必须达到案件事实清楚，证据

确实、充分。

 具体表现为四个方面：

 首先，据以定案的证据均已查证属实；

 其次，案件事实均有必要的证据予以证明；

 再次，证据与证据之间、证据与案件事实之间的矛盾都得到了合理

排除；

 最后，所有证据形成一条前后连贯的证据链足以完整地说明全部事

实真相，因而得出的结论是惟一的。

四、行政诉讼证据的质证

 (一)质证的概念和意义

 所谓质证一般认为有广义和狭义之分。

 广义的质证是指，在整个行政诉讼的过程中，有关当事人(质证主

体)对提交给法庭的各种证据，采用各种证明方法进行询问、质疑、辩驳、解释，进而影响法官对证据证明力的内心确信的活动。

 狭义的质证是指在庭审过程中，在法庭的主持下，有关当事人围绕

法庭上出示的证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明

力以及证明力大小进行辨认、质疑、对质、核实，以达到查明案件

事实真相的目的的活动。

 我国目前的法律规定的质证主要是从狭义角度而言的。

(二)行政诉讼中有关质证的主要内容

 1．质证的一般原则

 (1)全面质证原则。

 全面质证是指当事人提交的所有证据都必须在法庭上出示，

所有在法庭上出示的证据，都必须在庭审过程中由当事人进

行质证，所有未经庭审质证的证据，都不能作为定案的依据。

 (2)公开质证原则。

 对涉及国家机密、商业秘密和个人隐私或者法律规定的其他

应当保密的证据，不得在法庭上公开质证。

 (3)合法质证原则

 法庭作为主持者应控制局面，防止、制止当事人以引诱、威

胁、侮辱等语言或方式违法质证，保证整个质证过程在合法

的轨道上进行。

 法庭对经过庭审质证的证据，除有必要外，一般不再进行质

证。

 (4)一次质证原则。

 2、质证的内容和方式

 (1)质证的内容。

 质证的内容主要包括三个方面：

 1)是否符合法定要求。

 主要是指是否符合最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问

题的规定》第二部分“提供证据的要求”。

 2)证据能力。

 也称证据资格或证据的可采性，是指某一证据材料在行政诉

讼中是否可以作为证据使用、是否可以作为认定案件事实的

依据。

 具体来说又包括证据的关联性、合法性和真实性三个方面。

 3)证明效力。

 也称证据的证明力或证据力，是指证据对待证事实能否加以汪明、

能够在多大的程度上加以证明。

 (2)质证的方式。

 相互之间发问或向其他诉讼参与人发问，接受发问者作出回答。  关于质证方式，按照我国目前的法律规定主要是言词的方式，也就

是当事人及其诉讼代理人按照法定规则，

 有关发问涉及如下四个问题：

 1)发问的主体。是指享有发问的资格的人。依照规定包括两部分：

 第一，当事人。

 第二，当事人的诉讼代理人。

 2)发问的对象。是指发问主体发问所针对的人。依照规定也包括两

类：

 第一，当事人及其诉讼代理人，

 第二，其他诉讼参与人。主要指证人、鉴定人、勘验人，他

们不享有发问权，只能接受发问。

 3)发问的内容。

 发问主体只能就证据问题进行发问，不能对其他问题包括法

律问题进行发问；

 而且，当事人发问的内容应当与案件事实有关联，不得就与

案件事实无关的问题进行发问，以免因拖延庭审时间而影响

诉讼效率和庭审的顺利进行。

 4)发问方式的限制。

 发问者进行发问应当采用合法的方式，不得采用引诱、威胁、

侮辱等语言和方式，

 (3)对质证之物的要求。

 对书证、物证和视听资料进行质证时，有关当事人应当出示证据的

原件或原物，只有两种情况除外：

 一是出示原件或原物确有困难并经法庭准许可以出示复制件或复

制品；

 二是原件或原物已不存在的可以出示证明复制件、复制品与原件、

原物一致的其他证据。

 3、证人问题

 有关证人主要涉及下列问题：

 (1)证人资格。是指能够成为证人所应当具备的条件。

 证人资格包括四个方面的条件：

 第一，在诉讼活动开始前已经知晓与案件有关的情况；

 第二，所知晓的情况系自身所亲历；

 第三，具有辨别能力和准确表达能力；第四，是自然人。

 (2)作证方式

 (3)对证人出庭作证的要求。

 首先，证人出庭作证时应当出示证明其身份的证件，法庭应

当告知其诚实作证的义务和作伪证的法律责任。

 同时证人还应当如实陈述其亲身感知的案件事实，

 法庭询问证人时其他证人不得在场。

 其次，出庭作证的证人不得旁听案件的审理；

 再次，证人在法庭上应当陈述的仅限于其亲历的具体事实，

其根据亲身经历所作的判断、推测或评论，法庭不能作为定

案依据。

 (4)出庭作证或作出说明的特殊主体。

 主要包括相关行政执法人员、鉴定人及其他专业人员。

 1)相关执法人员。

 2)鉴定人

 3)其他专业人员

 4、质证的其他问题

 (1)证据材料的排除

 (2)对补充证据的质证

 (3)二审、审判监督程序中的质证

 依照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第52条之规定，

在二审程序和审判监督程序中，当事人依法提供的所谓“新证据”是指：

 第一，在一审程序中应当准予延期提供而未获准许的证据；

 第二，当事人在一审程序中依法申请调取而未获准许或未取得，人

民法院在第二审程序中调取的证据；

 第三，原告或第三人提供的在举证期限届满后发现的证据。

五、行政诉讼证据的审核认定

(一)行政诉讼证据审查规则

 1．依案卷审查

 2．在庭审中审查

 3．全面、客观、公正地审查

(二)行政诉讼的认证规则

 所谓“认证”，是指对证据的证明效力的审查与认定。

 所谓认证规则，是指法庭在对证据进行认证时所应当遵循的规则。  行政诉讼的认证规则包括以下内容：

 l、证据合法性的要求

 行政诉讼证据的合法性的要求包括以下三个方面：

 (1)证据是否符合法定形式，

 (2)证据的取得是否符合法律、法规、司法解释和规章的要求，  (3)是否有影响证据效力的其他违法情形

 2、证据真实性的要求

 行政诉讼证据的真实性的要求包括五个方面：

 (1)证据形成的原因，主要指证据形成的客观过程；

 (2)发现证据时的客观环境，指当事人收集到证据时的客观环境和

人民法院依职权或依申请调取证据时的客观环境；

 (3)证据是否为原件、原物，复制件、复制品与原件、原物是否相

符；

 (4)提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系；

 (5)影响证据真实性的其他因素

 3、证据排除规则

 证据排除规则是指某些本来可以采用的证据，基于某种原因而明

确加以排除的证据规则。包括：

 (1)非法证据排除规则。

 最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》中非法

证据排除包括三个方面：

 1)下列证据材料不能作为定案依据：

 第一，严重违反法定程序收集的证据材料。

 第二，以偷拍、偷录、窃听等手段获取侵害他人合法

权益的证据材料。

 第三，以利诱、欺诈、胁迫、暴力等不正当手段获取

的证据材料。

 2)以违反法律禁止性规定或者侵犯他人合法权益的方法取

得的证据，不能作为认定案件事实的依据。

 3)下列证据不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据：

 第一，被告及其诉讼代理人在作出具体行政行为后或

者在诉讼程序中自行收集的证据；

 第二，被告在行政程序中非法剥夺公民、法人或者其

他组织依法享有的陈述、申辩或者昕证权利所采用的

证据；

 第三，原告或者第三人在诉讼程序中提供的、被告在

干丁政程序中未作为具体行政行为依据的证据；

 第四，复议机关在复议程序中收集和补充的证据，或

者作出原具体行政行为的行政机关在复议程序中未

向复议机关提交的证据。

 (2)其他不能作为定案依据的证据材料。

 主要包括下列五个方面：

 1)超期限提供的证据材料。

 2)法定证明手续缺失的证据材料。

 3)证明力缺失的证据材料。不能正确表达意志的证人提供的









 证言不能作为定案依据。  4)补强证据排除。  所谓“补强证据”是指不能单独作为认定案件事实的依据，只有在其他证据以佐证方式加以补强的条件下，才能作为定案依据的证据。  5)不具备合法性和真实性的其他证据材料也不能作为定案依据。  (3)案卷外证据排除规则。 4、证据推定规则  原告确有证据证明被告持有的证据对原告有利，被告无正当事由拒不提供的，可以推定原告的主张成立。 5、最佳证据规则  最佳证据规则是指证明同一事实的数个证据，如何认定其证明效力。 最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第63条规定一般可以按照下列情形分别认定：  (1)国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证；  (2)鉴定结论、现场笔录、勘验笔录、档案材料以及经过公证或者登记的书证优于其他书证、视听资料和证人证言；  (3)原件、原物优于复制件、复制品；  (4)法定鉴定部门的鉴定结论优于其他鉴定部门的鉴定结论；  (5)法庭主持勘验所制作的勘验笔录优于其他部门主持勘验所制作的勘验笔录；  (6)原始证据优于传来证据；  (7)其他证人证言优于与当事人有亲属关系或者其他密切关系的证人提供的对该当事人有利的证言；  (8)出庭作证的证人证言优于未出庭作证的证人证言；  (9)数个种类不同、内容一致的证据优于一个孤立的证据；  (10)以有形载体固定或者显示的电子数据交换、电子邮件以及其他数据资料，其制作情况和真实性经对方当事人确认，或者以公证等其他有效方式予以证明的，与原件具有同等的证明效力 6、自认规则  所谓“自认”可分为广义和狭义两种，  广义的“自认”是指在诉讼中，一方当事人就对方当事人所主张的不利于自己一方的事实，在有关诉讼文书上，或言词辩论中，承认为真实的声明或作出不予争执的表示。  狭义的“自认”是指在诉讼中，一方当事人就对方当事人主张对其不利的事实予以承认的声明或表示。这种表示可以是明确的表示，也可以是默认。 7、司法认知规则

 所谓“司法认知”是指法庭在庭审过程中以裁定的形式直接确认特

定事实的真实性的诉讼证明方式。

 下列事实法庭可以直接认定：

 (1)众所周知的事实；

 (2)自然规律及定理；

 (3)按照法律规定推定的事实；

 (4)已经依法证明的事实；

 (5)根据日常生活经验法则推定的事实。

(三)行政诉讼的认证时间

 最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第72条规定行政诉

讼证据的认证时间有二：

 一是庭审中经过质证的证据，能够当庭认定的，应当当庭间相抵触

的情况，应由最高法院送请国务院作出解释和裁决。

 2)当某一个行政规章与更高层次的规范性文件是否一致存寿疑问时，法院

有权进行审查，并予以选择适用。

 (3)法院作出判决或者裁定需要参照行政规章时，在判决书或者裁定书中

的理由部分应当写明“根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条，参照××规章(条、款、项)的规定……”