农村金融风险分担及补偿机制研究

《经济学动态》2010年第6期

农村金融风险分担及补偿机制研究

杨大光　陈美宏

内容提要:农村金融发展长期滞后的根本原因是农村金融风险分担及风险补偿机制不完善。本文建议通过健全信用担保制度,积极拓展农村金融市场,大力发展农业保险,发挥贷款利率风险补偿的作用,加大政府支持力度等途径加以解决。

关键词:农村金融　金融风险　风险分担机制　风险补偿机制

土地使用权”等都不能作为抵押品,这导致农民和农

一、现阶段中国农村金融风险

分担及补偿机制的主要问题

　　1.农业保险进展缓慢。第一,农业保险的高风险、高赔付率使得单纯经营商业保险的保险公司无盈利而言,甚至会造成亏损。第二,农业保险品种稀少。第三,缺乏再保险的有力保障,不能将风险有效地分散转移,加剧了经营农业保险机构的风险。第四,农民收入增长缓慢,无力支付高额的农业保险费。第五,农业保险的宣传力度不足。第六,小额分散的生产经营方式不利于农业保险业务的开展。第七,农业保险的相关立法滞后。第八,政府直接发放农业救济补贴的政策在一定程度上抑制了农民参加农业保险的积极性,产生道德风险。

2.农村金融机构存贷款保险制度缺位。目前我国仍没有建立农村金融机构存款保险制度及贷款保险制度。中国没有存款保险制度,一旦农村金融机构经营恶化,出现大面积的支付危机和信用危机,后果不堪设想。从贷款方面看,虽然近年来中国农村金融机构不良贷款率有所下降,但不良贷款的比例仍然较高,经营风险有增无减。2009年年末,农村商业银行不良贷款高达270.1亿元,占全部贷款的2.76%,而同期主要商业银行、城市商业银行、外资银行分别为1.59%、1.30%和0.85%,可见农村金

①

融机构的不良贷款比例最高,风险最大。因此,建立存贷款保险制度,对减少农村金融机构的经营风险有着重要意义。

3.农村金融担保制度滞后。农村目前缺少专门为“三农”服务的担保机构。另一方面,农民的“土地所有权、耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的

村企业在贷款时难以提供符合农村金融机构要求的

抵押品,不仅制约了农户和农村企业的贷款,而且缺少抵押品的信用担保也使农村金融机构面临更大的风险。

4.农村金融机构贷款利率僵化。由于我国一直实行较为严格的利率管制,尽管农村金融机构面临的风险远大于城市金融机构,但它们的贷款利率却相差无几,使得农村金融机构无法发挥贷款利率补偿贷款风险的作用,导致风险与收益处于不对称状态。

5.政府财力支持不足。主要表现在以下几个方面:(1)中国缺乏立法保证支农的力度与覆盖面。(2)中国有效扶持农业以及农村金融机构的正向激励措施不如美国等国家的支农力度大。(3)中国仍缺乏政策性农业保险,无法对农业与农村金融的风险起到分担及补偿作用。

6.农村金融市场发展失衡,避险手段单一。在我国的农村金融市场上,目前主要以银行业服务为主,保险业的发展相当缓慢,证券业基本处于空白状态。农村金融市场功能不完善,服务品种单一,缺乏有效的金融避险手段。在农村金融机构的业务中,存贷款占有绝大比重,结算、代理、保险等中间业务以及银行卡等金融产品在很多地区严重缺乏。网上银行、投资顾问、项目理财等现代银行业的创新业务大多尚未延伸至农村市场。

二、落后的风险分担及补偿机制对农村金融的影响

　　1.影响金融总量。由于金融风险分担及补偿

机制落后,农村风险增加,使得农村金融体系内部金融活动的活跃程度降低,外部资金投入不足,最终导致金融总量低下,主要反映在以下方面:(1)金融资产总量。2008年末,农村金融机构资产为71436.4亿元,占银行业金融机构总资产623876.3亿元的11.45%,②显然,农村金融机构资产占比明显偏低,与“三农”在国民经济中的地位是不相称的。(2)金融机构数及从业人员数。由于农村金融缺少风险分担及补偿机制,不仅城市商业银行不愿涉足农村地区,农村本地的金融机构与从业人员数也有缩减的趋势。

2.影响金融体系。目前,我国的农村金融体系包括中国农业发展银行、中国农业银行、农村信用合作社、农村邮政储蓄机构以及民间金融和新型农村金融机构。农村金融风险分担及补偿机制的缺失导致了农村金融体系的失衡。具体来说,由政府主导的政策性金融作用有限。农发行作为政策性银行,基本以承担粮、棉、油收购为主要任务,并不为一般的涉农企业和农户提供金融服务,职能单一,支农力度不够。截止到2008年末,农发行全年累放粮棉油收购贷款3948.3亿元,占其当年全部贷款总额12192.8亿元的32.38%。而对农业产业化龙头企业和加工企业以及农业小企业贷款仅为1030.4亿

③元,占比8.45%。中国农业银行自从1996年开始

观金融效率低下的一个明显标志。从2003～2007年间,每年通过县级银行和邮政储蓄系统从农村净流入城市的资金大约在2300亿元左右,大量资金的流失,加剧了农村地区可贷资金的紧张;(2)使金

融活动主体承受更大的成本、遭受更多的损失,降低了农村微观金融效率。如农村信用社在2003～2008年间平均盈利为135.02亿元,仅占银行业金融机构平均利润2928.42亿元的4.61%;(3)农村金融创新止步不前,适合农村的金融产品寥寥无几,存贷款业务高度垄断着农村金融市场。

4.影响金融信用环境。农村金融风险得不到有效分散和分担,还使金融活动的违约率增加,各利益主体遭受经济损失。违约率的上升恶化了信用环境,进一步增加了金融活动的风险,由此形成恶性循环,严重时可能导致金融危机甚至经济危机,对农村金融的发展产生致命的伤害。

⑥

三、完善农村金融风险分担及

风险补偿机制的建议

　　(一)健全农村信用担保制度

农村金融机构要稳健运行,必须建立健全担保体系,来分担补偿农村金融机构的风险。(1)可以依靠政府财政扶持,探索建立专业性的农业担保机构,通过多种渠道筹集资金,为农民、农业企业进行贷款担保,解决其因缺乏有效的担保而贷款难的问题。(2)实行联保贷款的形式,农户和农户之间、农业企业和农业企业之间按照“自愿组合、风险共担”的原则组成联保小组,小组成员既可以是借款人又可以是担保人,各成员对借款人的债务承担连带保证责任。为了保证担保的效率,应建立有效的运作机制,制定严格市场准入的标准,在控制风险的同时,明确担保各方的责任比例,避免道德风险的产生,提高担保的安全性。(3)创新抵押方式,扩大抵押物的范围。应根据我国农村实际发展需要,修改《担保法》的相关内容,适当增加可抵押物的范围,如将农作物、牲畜等纳入到可抵押的范围之内,并配合制定出完善的监管机制与实施细则;积极探索动产抵押、仓单质押、权益质押、应收货款质押等担保形式,完善和探索土地流转和投资分红等的质押方式,解决农民贷款缺乏抵押物的难题。

(二)积极拓展农村金融市场

发展和完善各层次的农村金融产权交易市场,促进农村金融资产的流动,以便在其转移流动的过

走商业化道路,逐渐缩减基层营业网点,贷款权限也有所收缩。2007年末,农业银行县域网点数为1.31万个,比2004年减少6743个,占县域金融机构的网点数的比重为10.6%,比2004年下降了2个百分

④

点。2008年末中国农业银行对农户贷款余额998亿元,对农村企业及各类组织贷款6304亿元,共占农业银行2008年末贷款总余额31001.59亿元的23.55%,并没有完全发挥出农业银行的支农作用。农村合作金融机构目前是农村融资的主渠道,高度垄断着农村金融市场。据统计,至2007年底,我国金融机构对农业及乡镇企业贷款共计22542亿元,其中农村合作金融机构20399.30亿元,占比高达

⑤

90.49%。民间金融目前还没有得到统一规范,没有完全得到政府认可,而新型农村金融机构在我国仍然处于起步阶段,对解决农村金融体系失衡问题作用有限。

3.影响金融效率。金融效率可以分为宏观金融效率、微观金融效率和金融市场效率。农村金融风险分担及补偿机制的缺失对这三个方面都产生了不利影响:(1)导致了农村资金的大量外流,这是宏

《经济学动态》2010年第6期

程中分担化解农村金融风险,有效地防止金融风险的不断累积,促进农村金融机构自身的发展与农村金融的稳定。

充分发挥证券市场对农村金融的风险分担功能。(1)政府应一方面通过立法推进农业的产业化和市场化,创造与证券市场相衔接的条件;另一方面,通过产业政策为农业营造良好的外部投资环境,从多角度为农村证券市场的发展做好铺垫。还可以通过优先让从事农业产业化经营的龙头企业上市,减少对农业企业债券融资的限制等措施,给予其一定自由成长的空间,促进其快速发展。(2)加强农村地区的宣传教育,提高农村居民的证券投资意识,使他们更广泛地认识和利用证券市场的投融资功能。(3)做好发展农村证券市场的基础建设工作,不仅包括硬件设施建设,也要积极培养农村证券市场的人才。(4)制定和完善证券监管审批制度,规范各方主体的行为,减少投机行为与道德风险的发生。充分发挥农产品期货的风险分担功能。(1)加快农产品期货市场立法步伐。应以明确的法律法规加以规范,遏制市场操纵行为,确保农产品期货市场建设有法可依,健康持续发展。(2)开发农产品期货新品种,完善农产品期货品种结构。在规范完善原有交易品种的基础上,建立高效的市场化品种创新机制。此外,还应培育规范的农产品现货市场。只有现货市场与期货市场协调一致的发展,才能保证期货市场作用的发挥。(3)提高机构投资者的比例,优化期货市场投资者结构。可以在家庭联产承包责任制的基础上,实现农民新的合作和联合,提高农业组织化程度,引导农民参与期货交易。(4)重视农产品期货的研究和试点,改善市场结构,提高市场运作效率。总之,通过大力发展农产品期货市场,实现对农业生产的市场风险分担的目标。

(三)大力发展农业保险

发展农村保险市场,将保险公司的业务延伸至农村地区。农业保险可以帮助农民减少自然灾害和市场风险造成的经济损失,有效增强农民抵御和防范风险的能力,也起到了对风险补偿的作用,对稳定农村金融意义重大。

1.加快专门的农业保险立法的进程,提出具体的实施细则,增加农业保险的覆盖面。参照美国农作物保险的成功经验,中国也应对关系国计民生的作物、牲畜实行强制保险,并将保费补贴、农户信贷、生产调整和价格补贴等与是否参加保险相联系,以增强农民的投保积极性。

2.扩大政府对于农业保险的补贴范围以及补贴幅度。一方面,政府应对经营农业保险的商业保险公司补贴。由于农业保险的高风险、高赔付率,经营农业保险的保险公司在此项业务上损失较大,需要政府的适度补贴来增强保险公司的经营意愿,促进农业保险的规模的扩大;另一方面,政府还应对投保人进行保费补贴。高额的农业保险保费抑制了农民的投保意愿,由政府对保费实行一定比例的补贴可以有效缓解这一困境,增加投保率。

3.增大农业保险的宣传力度。通过教育宣传改变农民的传统经济观念,使更多农民认识到农业保险的重要性,逐渐让农业保险深入人心,增加农民参保的积极性,获得社会上对农业保险更广泛的关注和支持,筹集到更多的支农资金。

4.建立对农业保险的再保险和巨灾风险的分担机制。可在国内设置多层次的再保险体系,也可进行国际再保险,减少国内政府支出和损失的程度,最大范围分散风险,保证农业的可持续发展。创立巨灾风险分担基金,以降低商业保险公司面临巨灾风险时的风险,避免损失扩大甚至破产情况的发生。5.促进农业保险品种的创新。要因地制宜地开发不同种类的农业保险品种,以满足农业发展日益多样化的需要。根据实际需要,可以引进国际上其他国家的险种,同时加强险种的创新与营销。6.提高农民的组织化程度,走规模化的经营之路。这样不仅有利于宣传推广农业保险,还可以加深农民对农业保险的依赖程度,降低保险成本,充分发挥农业保险的保障作用。

(四)试点农村存、贷款保险制度

存贷款一直以来都是我国农村金融机构资产负债业务的主体。可以预见,在短期内,这种情况不会改变。所以保证存贷款业务安全运营,有效防范信贷风险是农村金融机构必须解决的问题。应结合我国实际情况,建立适合我国国情的存贷款保险制度,设立农村存贷款保险机构,保障农村金融的稳健运行。

建立存款保险制度需要着重解决以下几个问题:一是实行强制型存款保险;二是针对不同风险级别的银行或金融机构实行差别性存款保险费率;三是实行限额赔付;四是建立存款保险机构与银监会信息共享机制。

积极探索贷款保险业务,其保险对象可以是贷款方———各类农村金融机构。此外,可以成立担保公司或担保合作社,由借款人(农户或农业企业)出

资组建,确定各自分担比例,以农村金融机构涉农贷款为担保对象,补偿不良贷款的损失,有效分担补偿农村金融风险。

(五)发挥贷款利率风险补偿的作用

逐步放开利率管制,实行利率市场化。建立风险与收益对称的市场利率定价机制,充分发挥利率在优化信贷资源配置中的作用,实现市场资金的供求平衡。通过风险溢价覆盖高风险的损失,在更大程度上分担和化解金融风险。针对我国农村金融机构风险大的实际,要进一步扩大农村金融机构贷款利率浮动区间,充分考虑涉农贷款中的风险因素,综合贷款成本、利润目标等其他因素,并考虑到农户、农业企业的承受能力,确定各农村市场主体能够接受的利率水平。农村金融机构可在贷款上实行差别利率,对信用担保方式的贷款实行高利率,抵押、质押方式的贷款实行低利率等。

(六)加大政府支持力度

1.完善财政补贴机制。(1)财政贴息补偿。政府应对一些由于自然灾害等不可抗力造成的农贷损失进行补贴,充分发挥资金的杠杆作用。例如,至2007年底,我国金融机构总涉农贷款共计22542亿元,按3%的贴息水平测算,总贴息额为676.26亿元,大约占2007年财政收入51321.78亿元的1.32%,但却可撬动33倍的社会资金用于涉农领域。

(2)财政增补资本金。为了增强农村金融机构的经营规模和实力,保证农村金融机构的稳健运行,国家可以通过财政增补农村金融机构的资本金,主要途径有:第一,通过减免税金来转增资本金;第二,根据农村金融机构政策性支农贷款份额,每年列支一块财政资金,直接补充资本金;第三,通过中央财政转移支付,划拨资本金。

(3)税收减免补偿。农村经济基础薄弱,信息闭塞,涉农贷款等业务手续繁琐,致使农村金融机构在运营过程中需支付更多的成本。而严格的利率管制,使贷款利息收入无法充分对农村金融机构的高成本进行补偿。所以,政府应适当减免农村金融机构的营业税、所得税,以及地税等,这不仅能降低农村金融机构运营成本,减轻财务负担,也可以为农村吸引到更多的投资资金,促进农村经济更快发展。

2.建立财政支农风险补偿基金。发挥政府主导作用,由中央、地方政府与金融机构共同出资建立财政支农风险补偿基金,对支农贷款的损失进行补偿。在组建风险补偿基金的过程中,应先保证基金的资金来源充足。在每年的财政预算中专门划拨一部分资金,并结合我国经济发展状况,以一定的速度递增此部分资金。构建合理的基金管理框架。设定

专门部门对基金进行管理,确保资金的专款专用,并采取“上级监督、地方管理、商业运作”的模式进行管理。规范基金的运作程序。资金的结算和划转都应经基金管理部门严格的程序审批,核对无误后方能执行。

3.充分发挥中央银行的作用。可以降低中央银行的支农再贷款利率,降低农村金融机构的存款准备金率,允许农村金融提高呆坏账准备金比率,增强抵御风险的能力,适度安排免息专项借款。加强金融监管当局的监管力度,发现问题及早纠正。综上所述,只有构建和完善农村金融的风险分担及补偿机制,才能走出农村金融的融资困境,吸引更多的资金流向农村,才能从根本上改变农村金融长期落后的格局,从而为农村经济的健康和可持续发展提供有效、充足的金融支持。

注:

①数据根据中国银行业监督管理委员会统计数据“2009年商业银行不良贷款情况表”公布数据整理。

②数据根据中国银行业监督管理委员会2008年年报整理。③数据根据中国农业发展银行2008年年度报告信贷业务公布数据整理。

④申维娜孟彦军:《我国农村金融现状与改革思路浅析》,《当代经济》,2009年第2期。

⑤数据来源:《中国金融年鉴2008》,中国金融年鉴编辑部2008年版。

⑥王兰:《我国农村金融市场的现存问题及现代农村金融体系的构建》,《生产力研究》,2008年第3期。

参考文献:

蒋难,2009:《国外农村金融体系的制度安排及中国的路径选择》,《中国金融》第7期。

陈财瑜,2009:《农户及中小企业“贷款难”与金融机构“难贷款”问题的思考》,《经济师》第2期。

张元红等,2002:《当代农村金融发展的理论与实践》,江西人民出版社。

王仁生郑希元,2006:《抓紧建立金融风险补偿机制》,《发展研究》第11期。

刘晓波,2008:《农村金融风险分担与补偿机制设置》,《广东金融学院学报》第6期。

余文渊,2006:《建立财政支农风险补偿基金下的相关利益主体风险分担机制》,《理论与当代》第3期。

(作者单位:东北师范大学经济学院)

(责任编辑:吴语)