农地制度安排与交易成本

土地制度的不同安排，取决于各地交易成本的高低。我们讨论土地制度问题，就必然涉及这个制度怎么才能够形成，这个制度形成以后对谁有利。一方面应该重视制度的合理性：只要在这个制度框架内获得利益的群体是多数，那么这个制度就是稳固的。而如果这个制度还能够协调和平衡不同利益群体之间的关系，那么这个制度就是长期的、有效的、稳固的。另一方面应该考虑交易费用。因为，土地制度的供给者是政府，所以土地制度无论怎么变，其实很大程度上是政府在一定的利益要求之下，来对这个制度进行完善或修订。

为什么现在土地制度会有很大的变化呢，我觉得很大程度上取决于政府与农民之间在土地问题上的交易成本。当政府要从农民那里拿走土地，叫垄断征占也好，叫买也好，交易成本太高了。农民虽然没有正常的利益表达渠道，但他可以上访，包围政府。原来制度框架下的交易成本太高，高到了政治化的程度。所以，尽管这个制度曾经给政府带来收益，但如果制度成本增加到影响稳定，当然就必须要改变。

形成制度改变的条件不同，制度改变的方式就会有不同。比如，集体建设用地进入土地一级市场，各地这一制度改变当然会有不同的做法。安徽人说，得根据地方经济发展的程度；上海人说，由当地一定的客观条件决定；浙江统一规划，把家庭作坊式的工业都集中到园区，农民要建居民楼；河南安阳采取倒算账的办法，把国家在垄断征占集体土地之下所有的收益，全部计算出来，然后倒着推算出一个收益分配比例，让农民执行。

各地经验各不相同，首先决定于各地土地资源的稀缺程度。资源的稀缺性或叫要素的稀缺性是决定价格的第一个关键条件。越是土地资源稀缺，交易双方在交易过程中间的摩擦就越大。不同的资源条件，对交易双方形成什么样的制度有重要影响。土地资源相对宽松的地方，如河南相对江南的人均耕地面积要多一些，工业不够发达。只要你出的价格，比农民原来种地、种经济作物的收成要高，那农民可能就接受这个价格。而到那些土地资源已经严重短缺的地方，你用一般的价格去跟农民交易，或者比他进行农业生产的收益要高的价格去跟他交易，可能要困难得多。所以，土地的稀缺程度决定交易的困难程度，交易的困难程度又决定了政府用什么样的制度来解决交易成本过高的问题，决定了政府的制度供给。

农村非农就业水平的高低，在很大程度上决定了土地交易成本的高低。因为，如果农民非农就业的比重比较大，那么他从非农就业中得到的收益多了，他的收入对土地的依赖性就下降了，这样也会降低交易成本。

不同地方的土地行政主管部门在考虑集体土地制度改变的形式时，就得考虑那个地方非农就业的水平到底高不高。而非农就业水平高低，又与地方的工业特别是乡镇企业的发展高度相关。

苏南土地高度稀缺，但过去乡镇企业发展得很好，老百姓大部分在乡镇企业就业，只有很少一部分人从事农业，所以苏南发展乡镇企业，政府征占土地用来盖大楼、建广场，似乎土地非常便宜就能拿得到，这取决于这些农民对土地的依赖小了。所以，非农就业水平的高低很大程度上决定了交易成本的高低。后来矛盾之所以变得突出，是因为苏南乡镇企业遇到了比较严重的问题。

苏南的乡镇企业基本上是政府经济，地方政府在主导经济。修大楼、广场、马路、敬老院以及办学校等，所有这些政府的公益性开支和行政性开支，往往直接来自乡镇企业。当经济出现危机国家实行宏观紧缩，或在萧条阶段市场销售困难、乡镇企业收益下降的时候，政府的这些开支就直接从乡镇企业的借债中支出。因此，二十世纪九十年代中期以后，苏南乡镇企业的负债开始大幅提高，而负债中又有相当一部分是政府公益开支。我们做过调查，在苏南乡镇企业高达百分之八十几的负债率中，借债用于政府开支的大概占百分之三十几。这意味着，乡镇企业借债给政府消费。政府经济确实交易成本很低，但它导致了高负债的政府消费，于是企业在高负债压力下就等于为银行打工，地方政府和企业家就都无利可图，没法再经营了。接着就在九十年代末期引起普遍的企业私有化改制。

企业一私有化，它的第一个动作就是不再解决农村就业。企业的行为就是利润最大化，而原来作为政府经济的时候，是就业最大化，改制后企业不解决就业了，原来在乡镇企业就业的农民就要回家。还得回到土地上去，于是在土地问题上的争议就又增加了。这个时候，更多的集体，实际上是靠地租在维持他们的基本生存。因为集体手里没有别的，就剩下那些原来属于第一产业的土地，在苏南工业化的过程中，部分土地转为第二或第三产业用地，集体凭借自己所有者的身份收取地租，来维持乡、村两级政府或准政府开支。

再看西南的贵州、重庆一带，农村人口一般都占80％以上，非农就业非常低，农民在土里“刨食”，那些地方普遍推行农地承包三十年不变，其实从一九八一年分了地以后就一直没有变。这一制度安排产生的客观效果呢?是计划生育。在贵州，当一个家庭人均占有的耕地低于0.5亩时，这个家庭往往主动节育。因为没有地，养不活。就是人均0.5亩耕地，才能勉强维持一家三四口人的生活。如果人均耕地面积降了下来，这时候就得买粮食，买粮食的人家绝对不愿多生孩子，他们得靠男劳力外出打工挣点钱买粮食养活一家人。贵州全省都是山区，人均只有几分耕地，农村调地的难度极大，调地的成本奇高，进而决定了农地承包制度三十年不变。

所以，制度的安排及其形成，与各地的条件相关。这次会议特别有意义，它没有给大家一个统一的模式，而是让各地的土地部门从自身的实际出发进行制度设计。在这里进行经验汇总和交流，回去后调整在农地制度上的安排。

土地是农民的社会保障，历史上凡属于无地农民增加的时期，社会控制、社会安定的成本就非常之高。因为如果农民能稳定地在原来的社区生活，他基本不犯罪。我们现在的集体土地之所以必须以社区成员权作为基本权利依据，就是要稳定农民。农民一旦离开社区，离开了那个可以获得财产的身份，还有什么可以约束他呢?因此，现在城市犯罪70％以上是流动人口犯罪。

在计划经济时代，中国以比较低的成本，完成了对农民的剥夺，建立了工业化。若想在工业化之后继续采取这种方式就难了。在计划经济时代，政府能够几乎无摩擦地拿到农民的土地，因为政府每拿一份土地，就对应的解决所有依赖这份土地生存的人口就业。那时，农民愿意政府征地，一征地就要吃皇粮了，生老病死就有依靠了，农民当然愿意。那个时代，土地收益根本就没有市场化，农民拿不到土地收益。

但是，因为仅城市就有六千万人下岗，即使农民转换身份有什么用呢?农民知道政府既没法给他解决就业，也不可能有社会保障，当然不愿意“农转非”了。当城市户口对农民没有吸引力的时候，农民的生存惟一只能依存于土地，外部制度环境的巨大变化，进一步使土地对于农民的保障功能远远大于其生产功能。

一些发展中国家为什么出现大规模武装斗争。一位英国人的研究很清楚地表明，印尼出现经济危机的时候，企业倒闭，回乡农民中有27％没有土地。没有土地的农民回乡，就成了基层造反、动乱的最主要力量。菲律宾不断爆发武装斗争，因为这个国家50％以上的土地在大土地所有者手中。可见我们现在的土地制度安排非常要紧，要剥夺人家农民安身立命的土地，却不给人家补偿，或补偿不够，或者补偿到位却被农民买酒喝了，这些情况都是制造社会不安定的因素。

大包干，是以土地为中心的制度变迁。过去政府控制全部资源，现在把土地让给农民，但同时把对农民的社会保障一并让给农民，也就是说，政府把农民的生老病死全压到土地上了。所以农民在土地“刨食”，靠土地安身立命。

有人会说，为什么不能在农村建立现代社会保障制度?无论是谁，都解决不了八亿多农民的社会保障，现在为三亿多城市人口建立社会保障就已经捉襟见肘，现收现付都难以维持了，养老账户已经亏空了两千多亿元，因此要靠国有股减持来建立社会保障基金!事实上谁也管不了八亿多农民的社会保障。没有哪一个发展中国家，特别是发展中的人口大国，能够在工业化过程中，为那些处于边缘化的农业群体、农村人口，提供现代意义上的社会保障。有鉴于此，假如我们的社会制度安排中没有考虑到这个问题，将来大家都不安全。

基本制度不能轻易言动，流转收益应定向安排一部分用于农村社会保障的现行农村土地制度，和集体建设用地入市流转是高度相关的。著名农村问题专家陈锡文同志提出，切不可因为现在各方面矛盾比较复杂，就要去改变家庭承包这样一个土地制度。这一农村基本经济制度强调的是三方面：明确集体所有权，稳定家庭承包使用权，通过搞活经营权来促进土地流转。这三方面内容是高度相关的一个整体。所以，无论讲集体土地国有，还是讲农村土地私有，都意味着要动摇家庭承包这项基本制度的根本。

以最近的贵州调查为例，那里不是以行政村或自然村，而是以作业组为分地单位。因为山区居住分散，一个山沟里的小小村落，一个作业组，七八户农民，就这么两三个山沟，才能构成一个自然村；七八个山沟才能构成一个行政村。让他以行政村为单位分地，是不可能做到的。那里甚至不可能以自然村为单位分地，事实上只能以作业组为单位分地。北方为什么以行政村为单位分地?在河北，自然村这一级没有土地调整权。北方是大村，不是自然村落，大村里面分成生产队，这条街是一个队，那条街是一个队，就这么分地以后，原来的生产队就没什么作用了。以后再调整土地就是大队的事了。

可见，在大包干过程中，农村土地权属关系这项基本制度，本来已经根据农民和农村的实际情况形成了，而且在过去二十多年中间无论是不调整还是经过数次调整已经基本稳定了，所以现在不能轻易言动，不能轻易提出私有化或国有化。

在农村调查时发现，大多数地方娶来的媳妇没有分地。妇联的同志说这样不对，一定要把土地权利落实到人，这人出嫁了，地也要随人走，这样才能保证妇女到婆家不受欺负。这个要求是对的，也是合理的，但得问问农民答应不答应。她嫁到外村了，地怎么向外村走啊?所以，集体土地的产权边界叫社区所有。制度经济学的创始人科斯讲得很清楚，产权重要不重要，取决于交易。当没有交易发生的时候，它就不重要。当有交易发生并有交易费用的时候，这个产权问题才突出，才要求制度安排。

其实，土地现在就能够大量流转，农民谁去打工，地包给别人，地租完全由市场决定。如果他去打工，所承包的土地收益为负，就拿打工挣的钱来交“三提五统”，地只要不荒就行。在那些地租为正的地方，比如在河北偏远一点的地方，每亩地二百公斤玉米，交通沿线离城市近的地方，每亩地三百五十公斤玉米。地租已经显化，交易大量发生，只要有人愿意投资农业，愿意成规模地经营土地，他并没有不方便。

不过，假如能通过国有化或私有化法案，把所有农民的社会保障包下来，农民也会同意改变土地制度。可如果不是这样，农村以土地为核心的基本经济制度切莫轻易言动，既不可国有也不可私有。

如果地方有条件以政府文件或条例的形式来规定集体土地入市的收益分配，那么，入市以后的收益不可用于当年分配，也就是不可用于一般性的分配来补足农民收入。这个收益只能用于农村的社会保障，建立医保、社保基金。

集体土地的保障功能大于生产功能，各项补偿得给农民。除此之外，要做一定的制度安排，专项用于医保、社保开支。这部分收益也不能由政府拿着，因为它是集体的，根本意义上是由成员权决定的。

集体建设用地入市流转的时候，政府应适当做一些制度安排，以保证社会长治久安。土地制度既然是农村一项基本制度，土地流转特别是农村集体建设用地的流转又是最能产生收益的一块。那么，在产生的增值收益中，如果政府能定向地安排一块用作农村社会保障基金，将有利于维持国家的长期稳定。