当前基层人大直接选举存在的问题及其对策研究──以深圳"独立竞选"现象为例

当前基层人大直接选举存在的问题及其对策研究

──以深圳“独立竞选”现象为例

引言

首次县乡两级人大同步换届已于2006年7月拉开序幕，选举的话题又呈现在人们的面前。近代开始的自由选举是民主政治的重要前提，亦是政权合法性的来源。“十六大”将民主视为党的生命，提出要“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与”，以“保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由[注1]”。

长期以来，我国的人大直接选举实质上是一种确认式选举，选举的竞争性内涵表现得很不充分。随着我国市场经济的发展和政治改革的深入进行，这种确认式选举制度正在发生变化，正在向真正的竞争性选举制度过渡。从基层人大代表选举的角度看，这一过渡的标志是：出现了选民缘于利益需求而自主参与、竞选人大代表的现象，被称为“独立竞选”现象。2003年深圳市区级人大代表换届选举中选民竞选人大代表的集中性、群体性和多发性，便可以看作是最近中国公民因利益而进行政治参与的体现之一。

深圳出现选民群体性地竞选人大代表的现象，应该不是偶然的，而是由一系列内外因素所促成的。利益驱动是公民参与竞选的最深刻的动因；1990年代以来中国农村村委会选举和城市社区居委会选举发展过程中的制度建设，是深圳群体性竞选现象出现的宏观政治背景；20多年的市场经济发展催生了一个新的社会群体——中产阶级，他们不但有民主理念更有实施民主行动的能力，这在微观行动层面上为深圳竞选现象的出现培育了主客观条件；有较强自主性的新闻媒体发挥了重要的宣传、启迪、纽带、桥梁的作用，它们在传递信息的同时也传递了行动。

深圳区级人大直选中出现的独立竞选现象，折射出我国现阶段公民利益表达的政治化倾向和公民参政意识的日益增强。上海复旦大学法学院国际政治系浦兴祖教授说：“选举之所以受到媒体的高度关注，主要是因为党的十六大以后，在政治领域内，人们对于推进社会主义政治文明建设、民主政治建设、政治体制改革、选举制度改革等问题更为重视，更为期待。[注2]”

一、我国基层人大直接选举的基本概况

（一）人大直接选举的基本内容

“选举是由选民依照法律规定的程序和办法推举民意机关代表或国家公职人员的政治活动。”我国实行人民代表大会制度，《宪法》第二条规定，中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民通过选举产生自己的代表组成各级人民代表大会来行使管理国家和社会事务的权力。选举制度是人民代表大会制度的重要组成部分，也是人民代表大会制度的基础和逻辑起点。

“直接选举，就是由选民直接投票选出民意机关代表或国家公职人员的选举方式。”我[注1] 江泽民. 全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面──在中国共产党第十六次全国代表大会

上的报告[M].北京:人民出版社.2002：31

国《选举法》第一章第二条规定：“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的人民代表大会的代表，由选民直接选举。”同时《选举法》还对选区划分、选民登记、代表候选人的提名与介绍、投票选举和确定选举结果、代表的补助和辞职，代表受选民监督和罢免等方面都作了规定。

（二）基层人大直接选举中的新探索

1、公民自主参政的新尝试

中国乡镇一级人大代表和有下辖区的一些城市的区级人大代表的直接选举制度已经运

行了50多年，县级人大代表直接选举制度也运行了20多年，但选举的竞争性内涵一直体现得很不充分。长期以来，人大代表选举制度在其实质上是一种确认式选举制度。所谓“确认型选举”，就是在“党管干部”原则和统筹安排人大代表名额配置的模式下，由上至下的确定正式候选人。然后组织选民的投票，通过每个公民手中神圣的选票使政党的人事意志得到确认，在“民主”的价值理念下获得发执照的权力。在这一游戏规则中，如果说候选人之间存在着竞争的话，他们要竞争的主要是上级领导而非普通选民的信任，所以候选人与选民之间的关系是疏离的，选民主要扮演着被动的投票工具的角色，而且选民的投票行为不能担负着传达其利益偏好的功能。在这样的“确认型选举”中即便每个选民都能够不受强制的自由投票，投票和画押也没有本质区别。全体选民不是选举制度的主体，而仅仅是投票（画押）制度的客体。这一点在根本上造成了目前公众普遍的“厌选”情绪。

随着中国市场经济发展和政治改革的深入进行，这种确认式选举制度正在向竞争性选

举制度过渡。推动这一制度变迁的深层动力，是伴随着中国社会利益结构的多元化而兴起的公民社会及其维权行动，这种维权行动发展到今天开始体现为公民自觉、自主地在制度框架内进行自下而上的政治参与。这种参与的强烈反映即是“独立竞选”。所谓独立竞选, 是指由没有官方背景或政党背景的“民荐候选人[注1]”或“自荐竞选者[注2]”所实施的竞选行为。我国选举法第二十九条第二款规定:“各政党、各人民团体, 可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表, 十人以上联名, 也可以推荐代表候选人。”第三十七条规定:“选举人对于代表候选人可以投赞成票, 可以投反对票, 可以另选其他任何选民, 也可以弃权。”

早在23年前，我国实行区县人大代表首次直选时，在一些高校就曾掀起过学生竞选的

高潮，仅北京就有17所高校近百名在校学生参加竞选，最终有8名通过全体选民投票预选产生的学生候选人当选了海淀区人大代表。1992 年, 四川泸州市的曾建余在区人大代表选举中, 就曾在选区内散发了4200 份印有“请投我一票”的竞选传单, 并四处游走演讲, 结果以“另选他人”的方式获7000多张选票而当选。最后此事还惊动了全国人大, 直接发传真确认了其人大代表的身份 。2003年更是被称为“公民权利年”或“新民权行动年”。在2003 年10 月湖北潜江市第五届人大代表换届选举期间, 也出现了41 人集体竞选的情况, 包括在职和退休教师11 人、村委会主任5 人、法律工作者4 人、工人9人、农民12 人 。2003年12月份落下帷幕的北京市区县人大代表换届选举，有数十名高校学生、房产维权业主和学[注1] 民荐候选人：不是由各政党、人民团体联合或者单独推荐的候选人, 而是由选民10 人以

上联名推荐的代表候选人。

[注2] 自荐竞选者：选民自荐, 与正式候选人竞选, 直接诉诸选民, 希望他们能在投票时在选票上不投正式候选

人, 而在“另选他人”一栏中选举他。

者、律师等专业人士寻求选民提名，参与人大代表角逐，其中为媒体所披露的共有20余人。此外, 像被誉为人大代表“三剑客”的姚立法、吴青和冯有为此前也以同样的方式分别在湖北潜江、北京和辽宁沈阳当选为省、市人大代表。

2、深圳区级人大“独立竞选”的情况

（1）2003 年深圳区级人大代表竞选过程简述

“独立竞选”现象引起最大反响的是2003年深圳区级人大代表换届选举。2003年4——5

月，深圳市各区人民代表大会代表换届选举涌现了一批所谓“民荐候选人”和“自荐竞选者”。据媒体报道和不完全统计，共有12人参加竞选，最终有2人当选。全国人大及广东省人大还专门就此组织了多次实地调研，并在一定程度上推动了2004年《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》相关条款的修改。已经公开见诸报端的有肖幼美、吴海宁、邹家健、叶原百、徐波、王亮，此外，还有一位未经媒体披露的失业女性谢潇英。其间发生了多起争议事件, 如“麻岭直选延期风波”、“状告区人大常委会”、“33 位选民联名罢免新当选的人大代表”、“非选民当选人大代表”等。此次竞选风云中的当事人的基本情况如在下面几份图表中所列：

表1[注1] 深圳市竞选现象7位当事人基本情况

[注1] 资料来源：http://cpac.zsu.edu.cn/detail.asp?id=293唐 娟. 邹树彬. 黄卫平2003年深圳市区级人大代表竞选现象:过程、动因、问题、意义与启示，2004.11.8

表2[注1] 竞选 竞选者的社会资源、推介方法及相关主管部门态度

从上述7 位候选人参加竞选的过程看, 其中有2 位是自己主动联系选民签名推荐并最

终成为正式候选人, 有2 位联系选民推荐、1 位由党派提名成为初步提名候选人却在确定正式候选人过程中被淘汰, 但仍然坚持以“另选他人”方式参选, 有2 位毛遂自荐也采取了“另选他人”的参选途径。他们在竞选过程中大多数人都不顺利, 社区居委会也即选区选举工作领导小组或者阻挠这些人参选, 或者反对、禁止、甚至撕毁他们张贴的竞选海报, 或者在确定正式代表候选人时把他们“酝酿”出局。从参选人的总体情况和竞选结果看: ①所有的参选者都受过高等教育; ②年龄在35 岁至50 岁之间; ③除了谢潇英外都有较强的经济能力, 估计年薪应该在10 万元左右; ④就其政治面貌而言, 其中有3 位属于民主党派, 有3 位属于无党派, 有1 位是中共党员; ⑤除了共产党员王亮获胜外, 其余全部落选。

（2）“独立竞选”产生的背景

深圳出现选民群体性地竞选人大代表的现象，应该说不是偶然的，而是由一系列内外因素所促成的，最重要的因素有如下五个：

①利益驱动的深刻动因

[注1] 资料来源：http://cpac.zsu.edu.cn/detail.asp?id=293唐 娟. 邹树彬. 黄卫平2003年深圳市区级人大代表竞选现象:过程、动因、问题、意义与启示，2004.11.8

利益驱动是公民参与竞选的最深刻的动因。公民是不是参与选举或者参与其他公共事

务，在很大程度上取决于他对参与的预期的成本和收益的估量，或者实现他的目标的可能性和自身力量的评估。对于大多数人来说，如果他的政治参与行动不可能解决他面临的问题或不可能给他带来利益，通常就会采取比较淡漠的态度或者干脆放弃。深圳竞选现象在一定意义上说明了这个问题。深圳经济特区到目前为止是中国大陆市场经济发育程度相对较高的地区，传统的单位制影响相对较小，而社会利益多元化、社会需求多样化程度相对较高。随着深圳房产制度的改革和民营企业的发展，人们的产权意识高涨，居民社区逐渐成为一个个利益共同体，社区居民为了维护和促进自己的利益，纷纷成立业主委员会，这标志着一个以经济利益为纽带而联结起来的公民社会正在崛起。

表3[注1] 竞选者的竞选动机

事实上，从参加竞选的当事人看，大多数是为经济上的维权而自然而然地走上政治参

与的道路，希望借助更高级的话语系统、借助更高级的政治平台来继续维护和促进自己所代表的群体的经济利益。

吴海宁、邹家健、叶原百等均是作为住宅小区的业主代表在与房地产开发商或物业管

理公司发生经济纠纷中，试图通过竞选人大代表来提升自己的政治地位和社会影响力，以利于更有效地维护自己所代表的特定群体的经济利益，因此，他们拥有一定的民众基础，他们的竞选行为生长于一定的社会土壤里，他们都有一批坚定的支持者。

②制度建设的宏观政治背景

1990年代以来中国农村村委会选举和城市社区居委会选举发展过程中的制度建设，是

深圳群体性竞选现象出现的宏观政治背景。从1998年以来，中国社会选举制度出现了一系[注1] 资料来源：http://cpac.zsu.edu.cn/detail.asp?id=293唐 娟. 邹树彬. 黄卫平2003年深圳市区级人大代表竞选现象:过程、动因、问题、意义与启示，2004.11.8

列创新和突破。在农村选举中，农民积极竞选并高票当选村委员会主任已经不是偶然的，而是大范围出现的事情；在城市社区选举中，许多城市的居委会主任已经采取由社区居民直接选举的办法产生出来。2002年深圳市曾经进行了大面积的社区选举，大约260多个由城市周边农村村委会转成的社区居民委员会直接选举产生居委会主任，这种社区选举对政治选举所产生的影响是不容忽视的，可以说，社会选举的发展必然推动政治选举的发展。在农村基层政权一级，出现了乡镇长、乡镇党委书记公选或直接竞选的事例，早在1998年，深圳大鹏镇就进行了镇长公选，这为2003年深圳人大代表竞选现象的出现以及在可能的条件下进行较大范围的民主改革奠定下了基础。

③中产阶级培育了主客观条件

20多年的市场经济发展催生了一个新的社会群体——中产阶级，他们不但有民主理念

更有实施民主行动的能力，这在微观行动层面上为深圳竞选现象的出现培育了主客观条件。

深圳市区级人大代表选举中出现的“异常”现象的都是社会选区，或社区与单位的混

合选区，传统计划经济体制下“单位”领导对“单位人”的约束力大大下降，而参与竞选的当事人要么是民营企业主，要么是各种专业人士，即使如王亮这样的深圳高级技工学校的党委书记兼校长，也是一位有留学背景的人士，他们都受过高等教育，有较强的适应市场经济社会的生存能力，有较高的经济收入，他们的利益源泉主要来自于社会与市场，在经济上与党政机关、国有企事业单位的利益关联度较低，因而较少受传统计划经济体制内的党政机关和国有企事业单位的利益分配机制束缚，在政治上更具有独立表达意愿的自由度。值得注意的还有，这批人大都经历过1980年代中国高校的学生民主运动，如果说当年他们所怀有的仅仅是一种政治理想并仅仅为这种理想而行动的话，那么，这次竞选行动的出发点却是十分现实的，因为它和具体的利益联系在了一起，因而他们目标清晰，作风比较稳妥，以一种合作的态度努力在现有制度框架内寻求最佳的利益实现渠道，在竞选过程中十分重视用法律来约束和保护自己，这说明这一新出现的中产阶级在本质上不仅不是社会稳定的破坏者，而恰恰是秩序与法律的维护者。

④新闻媒体的桥梁作用

有较强自主性的新闻媒体发挥了重要的宣传、启迪、纽带、桥梁的作用，它们在传递

信息的同时也传递了行动。起初，这些竞选者本来都只是个别的、孤立的偶发现象，彼此间没有联系，也根本互不相识，但各类媒体的介入和及时的新闻报道，使他们彼此引为同道，在心理上倍受鼓舞，不再孤独地承受某些无形的压力，而且也在竞选的实践中相互交流学习，取长补短，逐步地提高法治意识和竞选技巧。媒体持续不断地对深圳市区级人大代表竞选新闻的跟踪报道，充分显示了大众传媒在推动民主政治方面的重要作用。

深圳这种在同一届选举中, 如此密集、高发地出现独立竞选现象且发生了多起风波, 则

是我国民主政治发展过程中绝无仅有的新现象, 具有特殊的意义。北京大学政府管理学院教授李强说：“可以设想，随着中国民主制度的完善，社会的进步，舆论的开放，文化水平的提高，类似的事会越来越多，甚至以后贴出来竞选会变成很正常的事情，到那个时候，大家关心的也不再是他站出来本身，而是候选人的纲领，主张和目标。[注1]”

[注1] 吴佩霜. 唐益：《自荐竞选风动北京高校》，载《新闻周刊》2003年第43期

二、基层人大直选中存在的问题及其原因分析

(一) 基层人大直接选举存在的问题

作为公民参政议政一种新的尝试, 深圳的独立竞选实践也存在一些疑问和失当之处, 值

得我们重新审视现行的选举运作方式及选举法规的缺陷与不足, 进一步规范人大代表选举。

1、选区划分失衡

选区是开展选举活动的基本单位, 选区划分是否科学、合理, 直接影响选举公平与否。

此次选举出现多起选区划分失衡的情况:首先, 选区大小与分配的代表名额不相适应。选举法第二十五条规定:“城镇各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。农村各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。”然而, 陈彩琼所在龙岗区第24 选区600 多名选民分配了2 个名额, 而吴海宁所在的南山区麻岭选区849名选民只有1 个名额, 王亮所在的福田区第29 选区3000 多选民更为失衡, 才有1 个名额。其次, 选区内部力量对比失衡。肖幼美所在的罗湖区第12 选区90 %以上都是单位选民, 另外两名正式候选人就是其中两个大单位的领导, 而她只是选区30 多名退休及下岗赋闲人员联名推荐的候选人, 这种格局对她显然不利。至于王亮的当选, 其实就是单位的胜利, 他也很清楚这一点, “选举中最怕的是两大对手, 一个是军队, 一个是学校。”“如果一开始我就成为了正式候选人, 第一轮选举中我就可以取胜了。”因此, 选区划分如何保持平衡, 尤其是注意社区选区和单位选区、大单位和小单位的关系, 值得我们进一步研究。

2、选民登记过于随意

选民登记是选举机构依法对公民行使选举权利的法律确认, 是公民在法律上享有的选

举权转化为实际上能够行使的选举权利的必经程序和环节。选民登记关系到选民对选举的参与度以及选举的民主程度。2003年深圳区级人大选举在这个环节上出现了一些问题:

（1）选民漏登。由于选举机构工作失误, 致使王亮所在的深圳高级技工学校在选民登

记时被漏登, 经福田区选举委员会批准后, 才进行了补充登记。

（2）非选民当选为人大代表。按照选举法的规定, 没有进行过选民登记的公民是不能

行使选举权的, 更不能行使被选举权。陈彩琼没有在龙岗区进行过选民登记却当选为区人大代表, 这显然与选举法相冲突, 其当选不具有合法性。

（3）迟延公布选民名单。麻岭选区先后公布了两份选民名单, 选民数从660 人增至849 人, 并且第二份选民名单的公布日期是在选举日的前一天。这种做法显然违反了选举法第二十七条“选民名单应在选举日的二十日以前公布”的规定, 而选民名单的迟延公布也变相剥夺了选民的申诉权和起诉权, 因为选举法第二十八条规定:“对于公布的选民名单有不同意见的, 可以向选举委员会提出申诉。选举委员会对申诉意见, 应在三日内作出处理决定。申诉人如果对处理决定不服, 可以在选举日的五日以前向人民法院起诉, 人民法院应在选举日以前作出判决。人民法院的判决为最后决定。”我国现行的选民登记程序过于简单，模糊，整部选举法中关于选民登记的第6章只有3条4款，给我国的人大代表直接选举留下巨大的立法空隙。

3、确定候选人的程序不透明

因为没有规定细致的程序性规定，实践中正式代表候选人的确定过程在许多选区便成

为黑箱操作，具体又有如下几种情况：

（1）政党组织提名的人选，尤其是执政党组织的提名的人选，重于普通选民提名的人选。当然，从根本利益上说，执政党代表了最大多数人民的利益，因此，党组织在代表人选方面的意图与普通选民的意图是一致的。但是，在具体的利益问题上，组织意图有时候会和选民意图发生矛盾。此时，党组织可以借助公共权力的力量在确定正式代表候选人的“酝酿、讨论、协商”过程中一锤定音，而普通选民却没有具体可行的方式参与这个决策过程。

（2）在单位选区中，单位领导班子往往充分展示“父爱主义”，替选民包办确定正式候选人，而人选往往就是单位领导，然后让选民划圈确认。这是一种非常普遍的现象，单位内极少数人担负着内定正式候选人的责任，不需要让选民“讨论、协商”。在这种情况下，无论是选区选举工作人员，还是普通选民，都会把选举当成了政治任务、行政任务来完成，只要实现领导意图，保证其意中的代表候选人被确认为代表，就万事大吉。

（3）在允许选民参加“讨论、协商”的情况下，这一活动由选举工作领导小组基本上是居委会的原班人马来组织进行的，参加者基本上是各个选民小组的代表，而且人数不一，有的十几人，有的几十人。这又出现了问题：选民小组的代表是怎么产生的？从实际情况看，一般是由选举工作小组召集的，广大的普通选民对选民小组代表的产生也是无从知道的。这样，一般选民既不可能参加“讨论、协商”，也不知道“讨论、协商”是怎么进行的，十几或几十个选民小组代表的讨论，怎么样能够体现出“较多数选民的意见”？

（4）在有选举工作小组主要成员被提名为代表候选人的情况下，“讨论、协商”就凸显出不公正性：组织“讨论、协商”以确定正式代表候选人的人，正是被“讨论、协商”的对象，如麻岭社区居委会选区的选举工作领导小组组长、居委会主任同时又是初步候选人的陈慧斌女士，如花果山社区居委会选区选举工作领导小组组长、居委会主任同时又是初步候选人的麦燕玉女士。而其他的初步候选人却须回避。这在客观上形成了非常不规范的游戏规则，对于其他初步候选人来说，不公正性是显而易见的。

4、缺乏竞选机制

竞选者在选举中能否采取张贴竞选海报、散发宣传单等方式来助选, 法律没有明确规定。选举法只规定了候选人介绍制度, 即选举法第三十三条:“选举委员会或者人民代表大会主席团应当向选民或者代表介绍代表候选人的情况。推荐代表候选人的政党、人民团体或选民、代表可以在选民小组或者代表小组会议上介绍所推荐的候选人情况。”。2004年选举法的修改增加了一个“见面”, 也就是在第33 条中增加, “选举委员会可以组织代表候选人与选民见面, 回答选民的问题”。尽管只是“可以”不是“必须”, 但也是我国选举法在竞选问题上难得的一个进步了。面对选举实践中出现的“拉票”、有组织的竞选、发放宣传材料、筹措选举经费等, 现行选举法修改视而不见, 不能不说是一个遗憾。2004年的选举法修改虽然对实践中逐步普及的代表候选人与选民见面的制度给予了追认，但见面制度仍然有很大的局限性：在形式上，选民和候选人直接接触范围太小，未达到完全公开；在内容上，受到选举委员会规定范围的限制，这种见面还不是完全平等而自由的竞争；最关键的是，选举日当天必须停止对代表候选人的介绍的规定使得候选人丧失了直接向选民推荐自我的最佳时机。此外, 选举规则的话语权基本上都掌握在选举的组织者手中, 在选举过程中, 哪些行为可以做、不可以做, 是合法还是违法, 选举的组织者拥有非常大的自由裁量权, 这对于那些没有组织资源可以依托的 “民荐候选人”或“自荐竞选者”尤其不利, 使得他们每走一步都如履薄冰, 惟恐“犯禁”, 被扣上“拉票”、“贿选”、“非法集会”的帽

子。竞选机制缺失的后果是, 选民的知情权和选择权受到侵犯, 当选代表的素质也无法保障, 发生的广州市海洋渔业公司总经理梁锋在“双规”期间当选为广州市人大代表的奇闻凸显了这一问题 。

5、选举监督机制不健全

结合深圳区级人大直接选举中出现的问题，再认真研究我国现行选举监督的有关规定，可以看出我国选举监督存在的主要问题有：

（1）选举机构职能混同, 公信力不高。各级选举机构在选举中本属于被监督对象, 但在目前制度框架下又具有监督选举是否公正的责任, 运动员与裁判员合二为一, 这种角色定位显然有违公正, 违反了“自己不能做自己的法官”的正当程序原则。此外, 从选举机构人员组成来看, 没有实行严格的回避制度, 既是选举工作人员、同时又是候选人的现象比较普遍, 因此很难保证选举机构在各候选人之间保持中立。

（2）监督对象不全面。在立法及实践层面，强调对代表候选人的监督，忽视对选民和选举主持机构的监督。在人大选举过程中，现行宪法和法律多规定对代表候选人和选举产生的人大代表的监督，而缺乏对选举过程中相关行动者的全方位的监督，尤其是缺乏对选举主持机构的监督。选举主持机构权力过大，剩余权力过多，指派、派选甚至“陪选”现象时有发生。

6、法律不完善

选举中出现的许多问题都是由于法规滞后所引起的，特别突出的矛盾体现在：

（1）候选人提名

《选举法》第三十一条“由选民直接选举的人民代表大会代表候选人，由各选区选民和各政党、各人民团体提名推荐。选举委员会汇总后，在选举日的十五日日以前公布，并交各该选区的选民小级讨论、协商，确定正式代表候选人名单。如果所提候选人的人数超过本法第三十条规定的最高差额比例，由选举委员人交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单；对正式候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单应当在选举日的五日以前公布。”这条规定过于简单、笼统，在实践中难以操作，极易引发争议。和谁讨论，如何协商，较多数选民是全体选民的多数还是参加讨论、协商的多数，且较多数选民的意见如何得到反映和确认，均含糊不清，导致确定正式代表候选人的过程透明度不高，为选举机构留下了很大的操作空间。

（2）预选

2004年的选举法修改重新引入预选，以客观的量化民意来替代主观倾向的模糊性规则，饱受讥议的“安排型选举”有所改进。但候选人确定依然存在问题：第一，预选程序启动前怎样“讨论、协商”，怎么保证选民参与并确保参与的有效性？第二，怎么保证正式候选人是根据选民的意见确定的？预选前的“讨论、协商”仍为暗箱操作留下活动空间，“配软差”、“举选”等现象还十分普遍，以“组织手段”将十人联名候选人“协商”下去的事并不鲜见。

（3）计票程序

选举法第39条关于计票程序有原则性规定，“投票结束后，由选民或者代表推选的监票、计票人员和选举委员会或者人民代表大会主席团的人员将投票人数和票数加以核对，作出

记录，并由监票人签字。”此规定同样缺少程序安排。监、计票人员究竟是如何产生的，选民常常不得而知。对于以什么形式核对，在哪里核对，是大声唱票还是默默数票，每张选票应不应该向选民展示，核对出现了错误怎么解决、核对结果的公布方式是否具有统一性等，都没有说明。

（二）基层人大直接选举存在问题的原因分析

1、传统“单位制”的影响

现行《选举法》第二十四条规定：“选区可以按居住状况划分，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。选区的大小，按照每一选区选一名至三名代表划分。”在选举实践中，许多选区既包括居民社区，也包括工作、生产和事业单位，在实际工作中，单位是选区划分的重要依据。这种选区划分暴露出了许多问题。一般情况下，同一选区里的生产、工作和事业单位至少有两个以上，当同一选区的代表候选人来自不同的单位时，候选人之间的竞争就变成了单位规模和整合力度之间的竞争。肖幼美、王亮的故事证明了这一点。同时，以单位划分选区并以单位人登记选民资格的做法，是对选民在何处参加选举的变相限制，也使得单位选区的选民根本没有参加选举的热情。选举与单位一旦挂钩，就掺杂了许多复杂的因素，如上下级关系、人际关系等，无法使选民表达自己的真实意愿，而且以单位为选区选举出来的代表，往往与单位利益联系密切，不太会为单位选区内选民的利益而履行代表的职责。还有就是，照顾县级直属机关而把人口少的单位也划分为一个选区。下面是深圳市福田区一街道办事处2003年3月所做的选区划分和代表名额分配表，及各选区选民人数表，从中可略见选区中的单位力量之比及代表分配方面存在的问题，见表4：

表4[注1] 香蜜湖街道办事处选区划分、选民登记汇总及代表名额分配表

[注1] 资料来源：http://cpac.zsu.edu.cn/detail.asp?id=293唐 娟. 邹树彬. 黄卫平2003年深圳市区级人大代表竞选现象:过程、动因、问题、意义与启示，2004.11.8

上表清楚地显示了57选区共有54名选民，却有3个代表名额，平均一个代表与其所代表的选民数之比为1：18，而64选区则为1：4414。除了由政府机关所组成的57选区外，其他选区，无论选民人数多少，都只有一个代表名额。

2、选民登记管理不善

从所收集的深圳各选区选民登记的资料看，产生选民登记随意的原因主要有以下几方面：

（1）社区选区与单位选区的重叠

发生选民漏登错误的原因在于：在确定选民所属选区登记问题上，一般采取的是以有工作单位的在工作单位登记为主，无工作单位的以户口所在地登记为辅的原则。而坐落于社区里的单位往往被归于单位人登记，社区选区可能会以为这些单位员工以单位为整体在所属系统里进行选民登记。而单位则认为它应在所属的选区进行登记，当主管登记事项的是社区选区的居委会时，发生疏忽和遗漏的可能性就增大了。

（2）不重视选民登记

龙岗区布吉镇未经选民登记就当上人大代表的陈彩琼案例，正说明了这一问题。只有通过登记的公民才能成为选民，才享有选举与被选举的权利，才能参加人大代表直接选举与被选举活动。对此，作为来深圳10余年从未参加过选举而不知道选民登记的陈彩琼，应该说还可以理解，但她所在的选区、镇人大、区人大在她参选的整个过程都没有意识到这件事情，直到她以非选民资格当选人大代表后，经媒体披露，三级选举事务管理机构才去补办手续。

（3）选民登记的时间公布问题

对于选民登记的公布时间，选举法有明确规定，即在选举日前的20日以前公布。法律同时规定对选民名单有不同意见的选民有权提出申诉。但由于不断有漏登、错登、误登的选民要求补登、重登，选民榜也不断地修改，许多选区都不是公布一榜了事，而是公布了二榜、三榜。最后一榜公布时已经大大超过了“选举日前的20日以前公布”的法律规定，甚至超过了有关选民登记申诉的法定时限，如麻岭选区的选民榜直到选举日的前夕即5月8

日才公布。有些官员和学者认为此举无碍大局，但选民登记时间是否合法的确存在着是否剥夺选民进行申诉的权利问题。

3、确定正式代表候选人的体制惯性

关于直接选举有一个误区，即直接选举会妨碍党管干部原则的贯彻，并因难以控制而会引发政治不稳定，尤其可能激化中国的民族和宗教等矛盾和冲突。人们习惯于过去任命式的党管干部模式，所以就认为让普通选民参与抉择干部的直接选举制会妨碍党管干部原则的贯彻，不利于党的组织领导的实现，从而影响共产党执政地位的稳定；也担心直接选举会受宗教和民族矛盾等因素的冲击，并进而可能引发这些方面的严重冲突，导致社会不稳定。

有许多领导干部他们的代表身份已被事先‘内定’, 这些人往往是通过 ‘戴帽下达’的方式, 被分配到各选区。保证这些人顺利当选, 就是贯彻上级领导的意图, 很显然, 确定他们的正式代表候选人身份, 不需要经过严格的民主程序。其次, 各政党、各人民团体联合或单独推荐候选人, 也完全在党的组织部门或统战部门直接干预或间接控制下进行。推荐谁, 怎么推荐, 完全由这些部门的领导内部掌握, 所适用的规则也没有透明度。再次, 当选民10 人联名推荐的候选人和政党, 与人民团体推荐的候选人 ‘撞车’时, 一般都被采取非程序化手段‘酝酿’下去, 以维护组织提名的权威性。

实践中限制或变相限制选民联合提名也很常见。有的地方负责人, 怕选民提名的候选人过多会把选举搞乱, 以单位部门党政领导研究替代选民提名; 以群众团体提名替代选民提名; 以选民代表替代选民提名; 提名名单上报选区前“领导把关”, 将领导认为“不行”的人去掉不报; “戴帽选举”; “有时, 为了能保证贯彻上级的意图, 选举的组织者们往往对选民推荐的候选人采取劝说的办法, 让他们主动拒绝选民们的提名”。

4、选举潜规则的影响

在2003年自发的“竞选”实践，其直接触及的是我国长期以来实际推行的“确认型选举”或“安排式选举”的制度性“软肋”。长期以来我国政治选举的具体运作, 大多数情况下遵循的一条潜规则或惯例, 就是单一的执政党推荐候选人的等额选举或者准等额选举, 呈现一种确认性选举的特征 ,即执政党通过政治选举的方式把其推荐的政治候选人选举为既定的政治职位, 选举只是一种形式, 是确认执政党的意愿。这种情况的出现, 与多种复杂因素有关, 同时也与我国政治选举的实践有关。这种政治选举潜规则或惯例的存在导致了选举的竞争性不足, 候选人的竞选意识不强。一旦出现对这种潜规则的逆动, 作为一直遵循这种潜规则的执政党和其推荐的政治候选人, 将会面临严重的挑战。

中国缺乏竞争的环境，选民虽然也有挑选候选人的权利，但这条中挑选不再与自己的利益相亲，而变相为对候选人职务，社会地位，社会影响等等的选择。候选人一旦当选，也没有为选民据理力争，主持正义的义务，仅仅只享受一个社会荣誉。长期以来，选民与候选人之间形成了利益断链，也就是选举和选民的利益关系不紧密。

我国选举法还不鼓励竞争选举, 介绍代表候选人的方式还非常有限, 没有回应基层民主选举中出现的代表候选人、自荐人自我宣传的新情况。如果今后的选举中继续出现贴海报、发传单、筹经费、组建助选机构导致选举秩序失控怎么办? 竞争选举才是选举法的第一原则。综观我国选举法的立法和修改, 显然对竞争选举原则还缺乏认识, 竞争选举还没有成为我国选举法的基本原则。我国选举制度从选举原则和选举方式，到选民登记、选区划分、

代表名额分配及选票统计的选举组织工作，再到候选人到代表产生的整个选举程序，还带有浓厚的计划和设计色彩。

5、党政分工不明

从形式上看, 选举主持机构与选举监督机构各成体系, 分工明确, 但由于现有政治体制党政一体化的特点, 各地方的党政领导班子是该区域所有事务的总负责人, 因此, 选举主持与选举监督职能实质上也是由该区域的党政领导部门兼有。如此, 选举监督机构的目标极易让位于选举主持机构的目标, 也变成了尽可能少地发现问题, 而问题的揭发、查办、惩处相对于问题的规避而言, 永远居第二位。在实际工作中, 选举的组织领导都是在各级党委领导下进行的, 同级党委要成立换届工作领导小组, 选举委员会的成员都是由党委、人大、政府的领导干部所组成。所以, 各级党委和政府的部门(尤其是组织人事等部门) 均对选举的各环节有实质性的影响渠道和手段”。不具中立色彩的选举组织, 对候选人的提名和确定具有很大影响。因此, 提名和确定候选人过程中存在的问题与这种不具中立色彩的选举组织具有密切关系。如“戴帽选举”和预留代表名额是选举委员会根据组织的意图操作的结果。而像这样的选举组织身兼“裁判员”和“运动员”的角色, 难免会使选民、代表、参选人等质疑选举过程的公正性。

6、选举法理论和实践不足

1954年中央人民政府通过了《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》，这是新中国历史上第一部选举法。1979年颁布第二部选举法，对选举制度进行了较大程度的改革。1982年，1986年，1995年，2004年先后四次通过了选举法修正案，对选举制度进行了局部调整，由此形成了现行的选举制度。我国对选举法的修改十分谨慎，每次对选举法只是小修小改。1979年将直接选举扩大到县级，到今年还只有28年，所以实践不足。2006年开始的县乡两级人大换届选举是新选举法实践的第一次，而理论界，学者们虽对选举法中的许多规定提出质疑，但却没有统一的认识，没有提出确实可行的方案。

三、我国基层人大直接选举进一步发展的对策

十六大报告指出, 发展社会主义民主政治, 建设社会主义政治文明, “要着重加强制度建设, 实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。[注1]”通过对2003 年深圳独立竞选实践的观察与思考, 解决对策从以下几个方面着手：

（一） 按照社区划分选区

废除按照生产单位、事业单位、工作单位划分选区的规定, 一律按照社区划分选区。在我国经济体制不健全的情况下确立了以上的选区划分, 在实践中, 一个生产单位和事业单位或工作单位是不可能实行完全的社会民主的, 不管是工厂还是学校, 都不是按照完全的民主原则来规范其内部制度的, 在这里主要强调的是服从纪律, 因此不可能产生真正民主性的代表。而我国现在已经是市场经济体制国家, 选举应充分体现民主这一特点。按社区划分既可以使代表和选区进行密切地联系, 让选民更加了解代表, 也可以杜绝指选、派选等不民主的做法, 有利于选民对代表的监督。每一选区选一名至三名代表划分选区的规定也应变为按照每选区只能产生一名代表的原则来划分选区。这样每个选区选出的代表就更加有责任感, 不[注1] 江泽民. 全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面──在中国共产党第十六次全国代表大

会上的报告[M].北京:人民出版社.2002：31

易产生代表责任不明的现象。

（二）选民登记改为自愿登记

改变选民登记办法, 由上门登记改为自愿登记, 既可节省大量人力、物力和财力, 又可避免漏登、错登和重登, 同时也有助于培养选民的公民意识, 如采取设立登记站的方式，促使选民从“要我登记”转向“我要登记”，进而珍惜自己的选举权。

（三）理顺政治体制关系

党在行使其领导权时，需要处理好与人民选举的关系。在人大代表选举方面，党通过以下四种方式行使领导权：1、判断形势而确定或改革选举制度。2、确定各次选举的指导、方针和政策。3、批准选举的组织班子。4、推荐候选人。我国人大代表选举是在以共产党为领导党的宪法前提下进行的，选举的目的不是肯定或否定共产党的领导党地位。我国的人大代表选举是性质单纯的选举，它就是选举人民的代表。所以，“我国的选举所挑选的是人而不是政党。选举使得党行使的国家权力源于人民的授予，体现了人民的意志，这样就会使人民的意志得到根本的表达，从而使共产党的执政地位更加牢固[注2]”。

过去以任命式为主的党管干部模式曾有过历史合理性，但随着社会主义民主政治建设的发展，它必须转变为以民主选举式为主，即执政党主要通过法定的选举方式向国家机关选派主要领导干部和人民代表。在这种条件下，只要执政党真正代表各族各界人民的利益，制定的政策为各族各界人民所拥护，并掌握直接选举影响政治稳定的一些规律，利用好直接选举工具，就既可以用民主的办法更主动地化解各种矛盾和冲突，同时也能选出党和各族各界人民都比较满意的合格人选，增强执政党的代表性，更好地实现党管干部原则，更持久地保持共产党执政地位的稳定和整个社会秩序的稳定。其实，多年以来中国县乡人大代表和基层自治组织的直接选举在总体上的成功动作应能打消这方面的担忧和疑虑。

同时，在候选人提名中，注意扩大选民的提名权限，对团体的提名加以一定限制，平等对待选民和团体提出的候选人。

（四）引入竞争机制

选举的要义在于政治参与和选贤与能，是人民通过投票的方式来选择他们的代表和领导人的活动，只有存在竞争才能保证选举的使命得以实现，竞争是选举的本质特征，没有竞争就没有选举。所以，竞争选举才是选举的第一原则。在任何一个成熟的选举制度中，竞选都是选举的高潮和最重要组成部分。候选人通地竞选宣传自己，努力把自己的政治主张告知选民，向选民作出一定的承诺，在取得选民信任的同时，也等于是宣布自愿承担相应的社会政治和个人道德责任，选民则通过竞选寻找，挑选自己利益的忠实代言人。

所以，选举中引入竞选机制，实行优胜劣汰。可以将法律条文中关于候选人和选民见面的规定扩大为开展选举辩论和选举活动，允许竞选者公开发表演说，公开拉票以及张贴海报介绍自己等。这样选民对候选人的情况就会有充分的了解，而后可以对候选人作出正确的判断。提名人介绍候选人为主的原则也应改为由候选人自我宣传介绍为主。这样，候选人的主观能动性就充分发挥了出来，其能力也得到了较大的锻炼。

此外，选举还必须规范竞选经费的收支，公平分配竞选资源，保证竞选能公平，友好， 徐育苗. 中外政治制度比较[M].北京：中国社会科学出版社，2004：151

[注2]

节俭并合法有序地进行，彻底解决选民“无可选择”和“无从选择”的问题，也彻底解决代表“无可代表”和“无从代表”的困扰。

（五）健全选举监督机制

随着我国社会主义民主政治的不断发展，选举监督机制应从以下几个方面加以改进与完善：

1、设立中立的选举机构

选举机构可考虑由中共党员、民主党派成员和无党派人士三部分人按一定比例组成, 选举机构成员不得与候选人身份混同, 否则应退出。选举机构应在各候选人之间保持中立, 在不影响选举事务的前提下, 运作过程应向社会公开。

2、建立选举观察员制度

允许社会团体、研究机构派出观察员, 对各级人大代表选举和国家机关领导人员选举进行观察。观察员有权对选举的全过程进行跟踪观察, 包括可以旁听选民小组酝酿讨论候选人会议, 查阅选举资料, 观看投票过程等。但观察员在选举举行过程中, 不能发表有利于或不利于某一候选人的意见, 不能对选举活动随意发表意见。如发现违法行为, 可以向受理投诉机关反映, 并在选举结束后, 观察员可以发表观察报告, 对选举活动是否公正作出评价。

（六）完善选举法规

首先应当检视我们的立法理念，竞争才是选举的第一原则，选举制度的设计应当充分释放人民群众的政治热情，而不是管、卡、压。

1、细化选举法

（1）随着各种条件的成熟，可采用量化的方式来反映选民的意见。对“讨论、协商”下定义，规定“讨论、协商”的人数以及“讨论、协商”可以进行的次数，参与“讨论、协商”的选民的资格。（2）对于提起预选的条件、预选的过程、预选的计票规则等宜予以详细、具体的规定，避免出现如以前选举法中的“较多数选民”、“反复酝酿”等含义模糊的概念。（3）恢复1979年选举法第30条关于“各党派、团体和选民可用各种形式宣传代表候选人的规定，实行竞选制度。”（4）规定计票人员的产生程序以及资格，明确必须公开唱票，且须在选民的监督下进行。

2、出台《竞选法》

规定如下内容: (1) 竞选方式:可明确规定哪些行为禁止实施, 凡是法律未禁止的, 皆可实施; (2) 竞选时间:在选举时间安排上, 必须为候选人开展竞选活动留出必要的时间, 投票日应停止竞选活动; (3) 竞选组织:允许候选人建立后援团, 但后援人员必须是志愿者, 后援团及其志愿者应到选举机构进行登记并公布, 否则不得开展活动; (4) 公平分配竞选资源:例如广播、电视、互联网站等, 选举机构组织的见面会, 机会应当均等; (5) 竞选经费:可从国库划拨一定额度的竞选经费, 根据一定的原则分配给候选人, 候选人也可自资和募捐, 但应当有最高限额, 并且全部用于选举开支, 选举结束后就收支情况向选举机构报告; (6) 竞选活动应当在选举机构主持下有秩序地进行, 竞选中严禁任何人身攻击和诽谤, 候选人本人或通过其支持者, 使用贿赂、欺骗、作假、暴力威胁或其他不正当手段从事竞选活动的, 一经发现, 立即取消候选人资格, 情节严重造成不良后果者, 依法追究责任。

四、结 语

我国区级人大直接选举中问题的出现主要是体制惯性和法规滞后所造成的。目前的选举基本上还是一种执政党主导型的“确认性”选举, 而非建立在充分尊重民意基础之上的“竞争性”选举, 选举中普遍存在重结果、轻程序, 重动员、轻参与, 重结构、轻功能, 重控制、轻竞争的倾向, 选举组织者程序意识淡漠, 选举形式化, 缺乏竞争。受这种“确认性”选举方式的影响, 现行选举法规内容过于粗疏, 存在大量的法律盲点, 已有的法律规定也因缺少操作细则而难以实施, 无法应对来自民间的竞选诉求。2003年的深圳独立竞选实践表明, 在日益丰富的民主实践面前, 民主政治的制度建设已严重滞后, 亟待跟进。

目前我国基层人大换届选举中已经出现了象深圳这样的竞争性选举，它虽然还不普遍，也比较稚弱，但却充满着无限的生命力，它的发展，成熟和壮大是不可逆转的，相信随着建设法治国家的进程的加快，人民行使政治权利的方式和途径更加多样化，人民行使民主的程度将会大幅度提高，人大代表的应有作用将会全产显现出来，人民代表大会制度必将日趋完善。

从去年开始我就一直在关注人大代表选举这一课题，现在我终于完成了此次毕业论文设计。从开始选题到收集整理分析资料，再到论文文章的完成，每走一步对我来说都是新的尝试与挑战，这也是我在大学期间独立完成的最大的项目。这次做论文的经历也会使我终身受益，我感受到做论文是要真真正正用心去做的一件事，是真正的自己学习的过程和研究的过程，没有学习就不可能有研究的能力，没有自己的研究，就不会有所突破，那也就不叫论文了。

本设计在刘丽杭老师的悉心指导和严格要求下已完成，从课题选择、提纲修改到论文结构、逻辑层次、再到最后的定稿，无不凝聚着刘丽杭老师的心血和汗水。在三年多的学习和生活期间，也始终感受着老师的精心指导和无私关怀，她严肃的科学态度，严谨的治学精神，精益求精的工作作风，深深地感染和激励着我，我受益匪浅。在此向刘丽杭老师表示深深的感谢和崇高的敬意。

另外，本设计能够顺利的完成，也归功于各位任课老师的认真负责，使人能够很好的掌握和运用专业知识，并在设计中得以体现。正是有了他们的悉心帮助和支持，才使我的毕业论文工作顺利完成，在此向中南大学政治学与行政管理学院行政管理系的全体老师表示由衷的谢意。感谢他们四年来的辛勤栽培。

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