公共安全_公共管理不可忽视的社会问题_吴爱明

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公共安全：公共管理不可忽视的社会问题

吴爱明

"天津商学院管理学院，天津!##$!%&

摘

要：公共安全是公共部门必须重视的公共管理中的一个社会问题。现代社会存在多种威胁公共安全的因素。公共部门要和社会公众共同合作，制定保障公共安全的法律和制度，有效地处理危机，更好地实现社会公共利益。关键词：公共安全；公共管理；基本特征；保障；危机处理中图分类号：’#!(

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公共安全是指社会公众享有安全和谐的生活和工作环境以

及良好的社会秩序，公众的生命财产、身心健康、民主权利和自我发展有安全的保障，最大限度的避免各种灾难的伤害。公共管理组织能够有效地防范和治理各种公共安全危机，保障社会公众的安全和社会秩序的稳定，促进社会整体协调发展，实现社会公共利益。人类进入-$世纪以来，公共安全成为世界各国越来越关注的突出的社会问题，也是对当代公共管理的一个严峻的考验。

一、公共安全的基本特征

"一&公共安全是公共管理最基本的职能，是社会发展和公共利益实现的根本前提

公共管理是指社会公共组织推进社会整体协调发展、增进社会共同利益实现，对社会问题、社会公共事务进行调节和控制的活动。公共管理的根本使命就是服务公众，就是要关心和解决与社会公众利益直接相关的问题。公共安全得不到保证，社会公众的根本利益就得不到保证，社会发展和社会公共利益的实现就会受到严重影响。当前各国的公共安全都受到严重的威胁，民众渴望有一个安全和谐的生活工作环境，公共组织应当高度重视当前的形势，居安思危，积极主动地承担起保障公共安全的重要职责。

"二&公共安全体现公共管理以人为本的原则

公共管理以人为本的原则就是一切工作以广大人民群众的根本利益为出发点，权为民所用，情为民所系，利为民所谋。世界上人的生命是最宝贵的，一切公共组织时时刻刻要关心人民群众的疾苦，创造安全、稳定、和谐的社会环境，保障人民群众生命和健康安全，最大限度地满足人民群众物质和精神上的公共需求，实现人的全面发展和对社会的最大贡献。这应该是公共管理第一工作原则。

"三&公共安全的广泛性和复杂性

公共安全问题是当前全世界所关注的共同问题，公共安全危机几乎威胁到每一个国家和地区。公共安全涉及的领域非常广泛，危机形成的原因非常复杂，有政治的、民族的、宗教的原因，也有经济的、生产的、经营的原因，还有大自然对人类行为的报复。既有历史遗留下来的问题，又有当前出现的新问题。各种原因错综复杂地交织在一起，有些问题涉及到多方面的利益冲

突，很难一次性地彻底解决。

"四&公共安全危机的隐蔽性和破坏性

公共安全潜在的危机常常不易被察觉，在人们毫无思想准备的情况下突然爆发。在现代文明社会条件下，公共安全危机事件的破坏性越来越大，人类的损失也越来越难以弥补，每年全球都有成千上万的人死于各类灾难事件，一个城市、一个地区、甚至一个国家都有可能在一次灾难中陷于全面瘫痪。最为可悲的是，当人类取得了现代科学技术和物质文明的辉煌成就的时候，这些成就正在威胁着人类的安全，但是人类疯狂的欲望追求、盲目的掠夺和竞争、狂热和浮躁的心态，不仅继续在形成新的灾难，而且阻碍着人类在灾难中接受教训，反而重蹈覆辙，继续犯着新的错误。

"五&公共安全问题的长期性和可变性

由于形成公共安全危机的根源相当复杂和顽固，不可能在短期内彻底消除，所以公共安全问题将会长期存在。一次危机解决了，新的危机又可能发生；某一领域的问题消失了，其他领域的问题又会出现。公共安全工作不是临时性的应急，它是具有战略意义的一项长期性的工作，各级公共部门要始终保持高度的警惕性和责任感，居安思危，一刻也不能松懈。我们还要用发展变化的眼光观察和分析公共安全形势，要加强对新时期、新问题、新观念的研究，不断更新观念，创新制度，建立有效的应急系统，开拓公共安全管理的新局面。

二、威胁公共安全的因素

"一&世界性的恐怖活动

当前，世界性的政治、经济、军事、文化竞争非常激烈，民族冲突、地区冲突、宗教冲突、文化价值观冲突呈现尖锐态势，局部战争始终不断，世界并不安宁。—些恐怖组织采取恐怖手段，实施爆炸、暗杀、煽动暴乱、扰乱社会治安、伤害无辜百姓，使社会公众的生命财产受到严重威胁，内心充满恐惧，社会秩序遭到严重破坏。我国一些地区也出现了民族分裂主义恐怖组织和恐怖活动。社会体制改革会触动一些人的利益，封建迷信活动也在抬头，我们要警惕个别分子为发泄对社会的不满，实施报复性的恐怖活动。恐怖主义是当前世界性的威胁公共安全的因素之一。

"二&大范围的疾病传染

近些年来世界发生了多起大范围的疾病传染，如爱滋病、疯

收稿日期：-##%*#+*--作者简介：吴爱明"$.%/*&，男，天津商学院管理学院教授，主要研究方向为公共管理学。

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行政学理论

牛病、登革热、非典型性肺炎和禽流感等等。这些疾病传染性极强，死亡率很高，人类目前还不能有效地防范和治疗这些疾病，造成大批的人被感染而夺去生命。大范围疾病的流传严重地扰乱了人们的生活和社会正常秩序，使人类的建设和发展遭受到极大的破坏。所以，公共卫生防疫成为世界各国都极为重视的公共安全问题。

"三#频频发生的大型自然灾害

人类目前面临着严重的生态环境问题，由于大气污染，生态环境遭到破坏，出现温室效应，厄尔尼诺现象，气候恶劣，自然灾害频频发生。灾害毁灭了居民的家园，夺走了成千上万人的生命。自然环境的恶化将会越来越严重地威胁人类的生命和财产安全。中国也是一个自然灾害频频发生的国家，如洪水、地震、台风、沙尘暴和泥石流等。抵御自然灾害的任务十分艰巨，但是它关系到广大人民群众的切身利益，公共部门必须高度重视这方面的工作。

"四#突发性的重大人身伤亡事件

严重的多人伤亡事件在世界各地经常不断地发生，其原因是多种多样的，但是归结一点，都是忽视公共安全而造成的恶果。突发性人身伤亡事件有些是交通事故，如飞机爆炸、坠落，火车、汽车相撞和沉船事件等等；有些是在人员密集的场所发生火灾、房屋坍塌事故，如发生在俄罗斯的水上乐园屋顶坍塌事件、发生在中国的新疆克拉玛依市学生会演礼堂火灾事件、吉林市中百商厦火灾事件；更令人痛心的是在大型的公众聚会的场所，发生人员拥挤、踩踏而造成大量人员伤亡事故，如麦加朝圣地的人员伤亡事件、北京市密云县灯展发生的人员伤亡事件等等。这些事件的发生使数十个、数百个人在极度恐惧和痛苦中失去了宝贵的生命。公共部门要加大力度狠抓突发性人身伤亡事件，因为这类事件不断地发生，而人们不能从事件中吸取教训，麻痹思想和侥幸心理成为威胁公共安全的主观因素。

"五#恶劣的违章生产和伪劣产品造成的危害

一些企业和部门盲目追求不正当利益，违反安全生产规章制度，造成接连不断的煤矿瓦斯爆炸、冒水塌方，汽车超载翻下悬崖，天然气井发生井喷，夺去许多人的生命；一些部门和单位不顾施工质量要求，粗制滥造，建造了一些存在着严重的安全隐患的豆腐渣工程，先后发生了彩虹大桥拦腰折断、湖南衡阳失火大楼轰然倒塌的恶性人员伤亡事故。可以肯定地讲，在中国大地上还有许多存在着严重安全隐患的工程建筑，目前问题还没有暴露出来，但是它们像一颗颗定时炸弹一样时时刻刻在威胁着人民群众的生命安全，这并不是耸人听闻。一些生产和经营单位，为了获取暴利，不顾消费者的生命和健康安全，生产经营不符合卫生标准的甚至对人身体有害的产品，有些地方行政部门由于不可告人的原因，却让这些产品流入市场。我国一些地方先后发生消费者饮用有毒白酒中毒死亡事件、小学生饮用变质豆奶集体中毒事件、劣质电器电死人事件，还有重庆火锅配料掺有对人健康有害的石蜡，菜农在供人食用的韭菜上喷洒能毒死人的农药等等，类似事例层出不穷。斩不尽杀不绝的假冒伪劣产品包围着广大的消费者，时时处处威胁着他们的安全。

建立一个国际公共安全共同利益联盟，负责对威胁各国公共安全的世界性问题进行预测、监控、规划、协调和统一行动，各国应当共同承担保障国际公共安全的责任和义务，摈弃某些政治偏见和狭隘的民族主义，携起手来共同合作，为全人类创造一个和平、安全、进步、文明的世界大环境。

"二#建立国家公共安全保障体系

由于公共安全问题涉及社会各个领域，情况纷纭复杂，影响面极大，所以单靠某几个政府部门，或者依靠临时组织起来的事故处理小组来解决公共安全问题是远远不够的。要建立以中央政府为最高指挥部，各专业部门为骨干力量，全社会共同参与的国家公共安全保障体系。这个体系应该包括公共安全信息监测预警体系、公共安全紧急状态指挥体系、公共安全基金体系和公共安全物资储备体系、公共安全专家顾问体系、公共安全信息传播体系等等。公共安全保障工作所涉及的部门除了国家安全部门、公安部门之外，还要涉及到环境保护部门、公共卫生部门、安全生产部门、质量监督部门和交通部门等等。各地方政府也要建立相应的公共安全保障体系，在预防和处理公共安全危机的工作中，要坚决服从中央政府的统一部署和指挥，同时要深入基层深入群众，调查研究，消灭隐患。要依靠广大的人民群众共同治理公共安全问题，他们是社会公共安全保障体系中最广泛最坚实的基础。

"三#长期坚持全面的公共安全教育

公共安全教育要常抓不懈。目前存在一些不好的现象，即发生了严重的灾害事件之后，各方面高度重视安全教育，开展全国性的安全大检查，一段时间安全形势有了迅速改观。但是时间一长，安全检查松懈下来，各部门又恢复到原来的落后状况，安全问题又放到了脑后。而且这种应急式的安全检查是头疼医头，脚疼医脚，结果是某方面的问题解决了，其他方面的问题又出来了。更有害的是，有些部门的安全设施和安全制度形同虚设，只是为了应付临时检查，灾害发生时根本不起任何作用。所以公共安全教育必须坚持长期性、全面性、自觉性。要使各级公共部门的领导者从思想上真正认识到公共安全问题是绝对不可忽视的问题，没有公共安全的社会环境一切公共管理的目标都很难达到；要让各类生产和经营活动、文化娱乐活动、群众集会活动首先经受公共安全的检查，违反公共安全的一律禁止实施，实行公共安全一票否决；要向广大公众进行长期的公共安全教育，要深入家庭，深入学校，深入各个公共场所，进行自觉遵守公共秩序教育和维护公共卫生教育、预防安全事故教育、良好生活方式教育、抗灾自救教育等等，使社会公众人人增强公共安全意识，遵守公共秩序，维护公共安全，监督和制止危害公共安全的行为，敢于和破坏公共安全的坏人坏事作斗争。

"四#建立和完善公共安全的法律和制度

为了维护长期稳定的公共安全局面，防止重大灾难事故的发生，建立和完善公共安全的法律体系，制定各项规章制度势在必行。除了进一步完善安全生产法规、交通法规、食品卫生法、卫生防疫法、环境保护法和产品质量法等法规制度之外，还要建立公共秩序法、反恐怖主义法和社会紧急状态法等法规。在这些法规之上要建立公共安全法，以法律总则的形式规范和统辖各项分类法规。公共安全法是国家重要的法规，具有极高的权威性，各级部门、各类组织和全体公民必须学法、懂法、守法、护法，对于违反公共安全法，对社会造成严重危害的部门和人员必须严肃处理，绳之以法。只有这样，才能改变过去那种灾难事件频频发生，遇到灾难事件爆发慌忙应对，处理事故缺乏相应的法律依据和制度约束的被动局面。

三、保障公共安全的对策研究

"一#开展国际合作，实施全球化治理

许多公共安全危机来自于国际环境，威胁着每一个国家。例如恐怖主义、自然灾害、疾病传播和跨国犯罪等等，外部威胁未除，单靠某一个国家是很难保障公共安全的。世界各国应该

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行政学理论

"五#提高公共安全预警分析能力

公共安全的危机事件往往突然爆发，损失巨大，影响极坏，所以如何防止公共安全危机事件的发生，提高公共部门公共安全预警分析能力，是公共安全管理的重要课题。预警分析是对公共安全危机的迹象进行监测、识别、诊断与评价，并由此做出警示的管理活动。

公共部门和相关的专业机构就$%公共安全危机迹象监测：

已经或可能出现的危机迹象进行监视和预测，收集各种反映危机迹象的信息。这是危机预防管理的首要工作环节。

根据危机迹象监测收集的有关&%公共安全危机迹象识别：

信息，在比较分析的基础上，判断危机迹象实际存在状态。危机迹象识别必须具有确定的识别指标，进行综合的比较分析，达到准确有效的描述。

’%公共安全危机迹象诊断：根据危机迹象识别的结果，利用与危机迹象相关的各种信息，对已被识别的危机迹象进行基本成因分析和发展趋势预测，为危机预控提供根据。这是危机预防十分重要的环节。

对已被确认的主要公共安全危(%公共安全危机迹象评价：

机迹象进行损失评价，以明确社会公众在这些危机迹象冲击下会遭受到什么打击，带来什么损失。评价结论是进行危机预控的决策依据。

!%公共安全危机预控对策：根据预警分析的结果，对可能出现的公共安全危机事态进行早期矫正与控制的管理活动。如果能迅速采取措施，对危机事态进行早期矫正与控制，就有可能避免重大的伤亡和损失，避免引起较大的社会震动和恐慌。

相，填补公众的信息空白，让新闻界传播客观真实的信息，让社

会公众接受客观真实的信息。

由于新闻记者和社会公众对危&%有效控制新闻传播走向。

机事件看问题的角度不同，所持的态度也不一样，因而有可能使信息传播朝着不利于危机处理要求的方向发展。所以，在开放了信息传播通道之后，还必须有效地控制信息传播的走向。信息传播走向控制包括在新闻媒介发布有关信息之前进行最为主动最为有效的事前控制；在新闻媒介即将发布有关信息之时进行适当的即时控制；在新闻媒介发布了偏离事实真相的信息之后，设法进行事后控制，及时将不符合事实真相的报道加以纠正，以确保信息传播的真实准确性。

’%消除散布在社会上的各种谣言。谣言会歪曲事实真相，扰乱视听，涣散人心，危害极大，必须坚决消除。危机事件发生后产生谣言的因素很多：公众缺乏可靠的来自正常渠道的消息，就会向非正常渠道获取，就难免谣传纷起；危机形势紧迫，公众的担忧恐惧、悲观失望，也会产生各种谣言；从公共部门传出的信息有出入，不是统一口径，公众听到不同的声音，产生思想疑虑，也会听信谣言；别有用心的人恶意散布谣言，扰乱民心，如散布封建迷信的谣言，使公众不相信科学，去求仙拜佛，歪风邪气四起，影响极坏；还有一些敌对势力，散布损害政府形象的谣言，使公众不信任政府，严重干扰了政府的工作。公共部门要坚决揭穿谣言，尽快消除谣言的恶劣影响。首先，要分析谣言传播的范围、造谣者的背景和意图、谣言的起因和影响，在分析的基础上寻求阻止谣言流传的最佳方案；其次要选择权威性的媒介及时提供全面准确的事实真相，让事实说话，让行动证明，谣言不攻自破；再次，对别有用心的组织和人员恶意造谣中伤，扰乱社会秩序的犯罪行为，必须进行彻底揭穿，并绳之以法，因为这种犯罪行为本身就在破坏公共安全。

"四#深挖根源，严肃追究相关部门或领导的责任

有些公共安全危机事件的发生与某些部门或领导人玩忽职守甚至贪污腐败有直接关系，也可以说玩忽职守、贪污腐败是造成严重危机事件的重要原因之一。在危机处理中必须认真调查，严肃追究相关部门或领导人的责任，以危机事件为突破口深挖贪污腐败的恶根。对于与危机事件有直接责任的领导和相关人员，必须公开给予党纪处分、行政处分乃至法律制裁。为了更有效防止某些部门或领导人无视公众利益，玩忽职守，贪污腐败的现象滋生蔓延，要以法律和制度的形式规范和监督其行为，做到有法可依，执法必严，违法必究，严惩不怠。这样才能使公共安全管理有一个长期、可靠的保证。

"五#进一步开展公共安全教育，消除负面影响，开创工作新局面

危机事件可能发生在个别地区或部门，但是危机所产生的负面影响会波及到整个社会，影响到政治局势、经济发展、生活秩序、社会心理状态和思想观念等各个方面。这些影响不会由于危机结束而立刻消失，很可能继续干扰着正常的社会秩序。所以危机过后还有大量的工作要做。首先要向社会公布危机事件的事实真相、损失程度、发生根源、相关责任的认定和处罚结果；其次要以事故作为警示，深入开展全社会的公共安全教育，吸取经验教训，检查公共安全工作中的薄弱环节，改进工作作风，破除陈旧观念，建立完善的公共安全管理制度，避免危机事件再次发生；最后要尽快地恢复正常的生产和生活秩序，以更加振奋的精神更大的信心投入到新的生产和工作中去，把危机事件所造成的损失弥补回来，为建设一个安全稳定、和平民主、持

"责任编辑朱永良#续发展的美好社会而贡献力量。

四、公共安全危机处理要略

"一#公共部门要迅速反应，采取积极主动的行为

公共部门在处理公共安全危机时，无论面对的是多么严重多么复杂的危机事件，都应该迅速反应并立即采取行动，尽快地消除危机事件所造成的直接危害，有效地防止危机损失继续扩大。要以积极的态度去赢得时间，以正确的措施去赢得公众的支持和配合，创造妥善处理危机的良好氛围。决不可以采取消极被动的态度，拖延推委，行动迟缓，从而错过危机处理的最佳时机，造成被动局面，引发更大的危机。

"二#在危机处理的全过程中，时刻想到将公众利益放在首位公共部门要坚决贯彻公众利益第一的原则，在危机处理过程中要使自己的行为与公众的期望保持一致，通过采取一系列对社会负责对公众负责的行为来赢得公众的信任和支持。如果公众的生命受到威胁，必须尽最大的努力抢救人的生命，这是危机处理的第一要务，其他工作必须给抢救生命的工作让路。公共部门的领导人真诚地关怀、看望、慰问遭受危机伤害的公众，施加情感影响，消除一些人心理上的恐慌和怨怒，满足公众的情感需要。要如实统计有关公众所受到的损失，进行相应的赔偿和补贴。要创造条件使遭受灾难的公众重新安居乐业，尽快从危机的阴影中摆脱出来，满怀信心地投入新的生活和工作。

"三#科学有效地进行信息传播

公共安全危机事件的出现会引$%迅速开放信息传播渠道。

起广大社会公众和新闻媒介的极大关注。公共部门必须迅速开放信息渠道，把必要的信息公布于众，让公众及时地了解危机事态和公共部门正在尽职尽责地进行处理的情况。如果公共部门在这时隐瞒事实，封锁消息，会引起公众和新闻界的猜疑和反感，误传或轻信失实的报道，这样会给公共部门造成非常不利的社会影响。因此，明智的做法是开放信息传播渠道，公布事实真

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