论充分发展社会组织在维护社会稳定中的作用

论中国当今社会条件下充分发展社会组织

对于维护社会稳定所起到的作用

唐勍

摘要：本文通过发现近年来群体性事件的发生规律，引出了充分发展社会组织对于维护社会稳定所起到的积极作用。同时，利用公共选择理论、政治文化、政治生态、法治思维以及公共组织中的组织文化与伦理等知识，研究如何通过政府和法律的培育和约束，充分发挥社会组织在维护社会稳定中所起到的积极作用，避免其消极作用的发挥，让社会组织参与到社会管理中来，构建协同共治的良好局面，从依法行政、科学行政的统一走向依法行政、科学行政和绩效行政的统一。

关键词： 充分、发展、社会组织、 维护稳定、作用

从瓮安到孟连，从陇南到吉首，从巴东到石首，在对近年来各地发生的群体性事件进行分析研究时，我们会发现，县市级社会矛盾和冲突似乎表现得更为激烈。县市级群体性治安事件此起彼伏，不仅密度大，而且烈度高。相比之下，大城市里的社会冲突不仅频率低，表现形式也温和的多，当我们对二者的社会生态作对比时，发现其中最根本的区别是大城市有比较完整的社会组织形式，整个城市社会结构也因此而具有弹性和柔性，社会矛盾和社会冲突也就有了更大的回旋和缓冲空间，而那几个县级市的社会属于二元结构，官与民、贫与富壁垒森严，由于缺乏市民社会和社会组织这个缓冲带，就导致了利益

冲突过于直接。这种刚性社会结构，也就降低了对社会矛盾和冲突的承受能力。

一、社会组织的定义和基本特性。

社会组织，国外称为NGO （Non-Governmental Organization）即非政府组织，在社会科学的定义中，它有广义、狭义之分。广义的社会组织是指人们从事共同活动的所有群体形式，包括氏族、家庭、秘密团体、政府、军队和学校等。狭义的社会组织是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体，如企业、政府、学校、医院、社会团体和一种新型的社会组织形式（如个人媒体群等等）。它只是指人类的组织形式中的一部分，是人们为了特定目的而组建的稳定的合作形式。本论文中的社会组织主要指狭义的组织。

我们都知道，社会组织具有组织性、民间性、非营利性、自治性、志愿性和公益性这六大基本特征1。所谓组织性，是指其具有正式注册登记的合法身份；所谓民间性，指的是社会组织在组织机构上应与政府分离；而非营利性指的是它的设立是以提供社会服务为基本目的，而非创造利润；自治性指的是能独立控制自己的活动，有着不受外部控制的内部管理程序；志愿性和公益性分别指这些组织在活动及管理中具有明显的志愿参与成分以及为公众奉献的目的。目前公民按照社会组织对社会管理的参与度由低到高可以分为告知、咨询、协商、协作和授权五种模式。2 1公共管理学（public management）张志刚主编大连理工大学出版社 2013年2版

2引自宋世明教授的讲义

二、对于“维稳”及“社会稳定”的理解。

随着近年来各类社会群体性事件的不断发生，“维稳”这个词汇更多地出现在了公众的视野中。维稳，即维持稳定，温家宝同志在2010年全国人大会议上曾经讲到过，其宗旨是：“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”近些年来，随着中国国际地位的不断提升，一些别有用心的国外政治势力勾结境内非法组织做出了一些阻碍社会发展、阻挠人民幸福的行为，国家为了实现发展和进步，不得不做出相应的反应。同时，我们也看到，近几年来，随着官员腐败丑闻频频曝光，社会贫富差距日益扩大，人民基本权利诉求提升等原因，同时在基层的一些地方，信访等法律规定的申诉渠道难以发挥其应有的作用，以至于个别地区的民众做出了一些超出法律规定的反抗行为，部分地方政府为了“维护社会稳定”，对这些活动持不支持甚至强硬打压的态度。这两种行为都可以称之为“维稳。

“社会稳定”从字面理解，是指“社会稳固安定，没有波澜”，由此可见，这是一个静态的概念，更多地体现了事物外表的特征。但是“秩序”可以理解为“社会有条理，不混乱。”它强调一种动态的平衡，更关注事物内在的条理性。风平浪静的“稳定”下面往往波涛汹涌，暗藏着各种突发因素; 而“秩序”虽然看似表面纷繁复杂，实则各种力量在法治的轨道上相互对冲，井井有条，既自由又普遍地遵守规则。如何构建“既生机勃勃，又井然有序的社会类型”呢？研究表明，这需要社会组织在社会治理中发挥作用。

三、充分发展社会组织在维护社会稳定方面所发挥的积极作用。 党的十八大对新形势下加强社会组织建设做出了全面部署，强调“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”。尤其在十八届三中全会强调，“要改进社会治理方式，激发社会组织活力，创新有效预防和化解社会矛盾体制，健全公共安全体系”。深入贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神，加强社会组织建设，不断提高社会组织工作的科学化水平，充分发挥社会组织在创新社会中所起到的作用，实现协同共治，可以增进社会容忍、维护社会稳定，从而促进社会和谐发展。

1、社会组织在社会管理中的积极作用。

社会组织在社会管理中可以发挥减压阀、缓冲器、连接纽带的作用。当前我国正处于日益广泛的社会变革之中，随着经济体制的深刻变革，社会结构也随之产生深刻变动，从而带来了思想观念深刻变化、利益格局深刻调整等一系列变化，使得大量的“单位人”变成了“社会人”，游离于过去传统的管理体系之外，成为了社会治理的“空档”和“盲点”。因此也造成了新的社会不稳定因素大量增加，社会稳定领域呈现出人民内部矛盾日益凸显、刑事犯罪持续高发、对敌斗争趋于复杂的基本态势。具体表现为各种社会矛盾的关联性、复杂性、敏感性明显增强，各类违法犯罪的社会治安问题大量增多。如何妥善处臵各种社会冲突，加强社会治理，维护社会和谐稳定面临新挑战。实践证明，和谐的社会结构是“橄榄型”的，两头是政府与公众，中间是缓冲地带，而缓冲地带的主体应该是社会组织。社会组织来自于

民众，代表不同的利益群体，具有民间性、社会性、独立性和非营利性等特征，具有润滑剂、稀释剂的作用，能够引导各方利益群体以理性合法的形式表达利益诉求，通过有益的、而且受到政府和民众双方高度信任的信息传导，将矛盾化解在萌芽状态和初始阶段，从而有力避免局部性矛盾演变成全局性冲突，避免本可以解决的问题演化成不可调和的矛盾，增强社会抗震荡能力，起到社会稳定器，“安全阀”的作用，以微观活力支撑宏观稳定。与此同时，社会组织还具有对政府职能转变的承接作用，有利于促进社会治理模式的完善。从当前发达国家中社会组织发挥的作用上看，它是承接政府职能、增强社会自治的重要载体。目前，随着经济发展和国力的提升，我国也正在立足于建设有限政府、服务型政府的目标，着手推动社会管理格局由“一元化”的自上而下的直线管理向多元化、多维度的治理转变。随着行政管理体制改革的进一步加快，政府将不再包揽一切事务，而是寻求政企、政事、政社的不断分开，将众多群众性、社会性、公益性、服务性的社会职能向社会分离和转移。“小政府，大社会”格局日益明显。社会组织植根于公众，是人民群众实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的重要形式，为人民群众开展社会自治和互助服务、实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动提供了组织平台。同时，社会组织可以协助政府对于拟施行的重大决策和政策以多种形式向社会广泛征求意见。

对于一些二元结构较为明显的偏远县级市，充分发展社会组织，使其在社会管理中发挥积极作用更显得尤为重要。新中国成立后，由

于社会和经济发展的需要，我国采取了一些不均衡的发展政策，这些政策的实施，使得一些经济比较落后的地区在城镇化过程中出现了种种制度隐患，不公平的户籍管理制度、扭曲的土地管理制度、分割的教育制度、歧视的劳动就业制度、配臵不公的医疗制度、不平等的分配制度、不合理的资源配臵制度等。在消除这些制度隐患的过程中，社会组织可以大显身手，如通过商会、行业协会促进经济水平的提高；通过劳务型的社会组织增加就业机会和增强社会流动性；通过服务型的社会组织提高公共服务水平和提升社会教育层次和力度，保护弱势群体；通过专业型和学者型的社会组织让民众对于区域协调发展和绿色发展具有科学和客观的认识。社会组织的这些职能和作用对于缓解二元结构的弊端，促进社会的和谐、健康发展都具有积极的作用。在分析瓮安、吉首等地区发生的群体性事件时，我们发现很多事件的发生和发酵是因为对于民众而言，当地的诉求体制中，缺乏有效的诉求渠道，或者说当地的诉求机制流于形式，无法起到调节社会矛盾的作用。通过合法渠道无法维护自身利益，而政府又要维护和谐稳定，从而助长了“不闹不解决，小闹小解决，大闹大解决”的风气。我们看到，2008年重庆出租车事件、2011年9月鸟坎事件、2007年6月的厦门PX 项目事件等公众利益受损的事件中，利益受损群体并非一开始就选择了“闹事”这样一种渠道，他们一开始都是向自己认为可以解决问题的部门进行了反映、表达了自己利益诉求的，在诉求无果的情况下才采取了激烈的抗争方式。而在其发酵过程中，缺乏社会组织的缓冲和减压，缺少事件发生前社会组织对于权力寻租的阻断。由此

不难看出，充分发展社会组织有助于形成行政管理与社会自治互联、政府工作与社会工作互补、政府力量与社会资源互动的良性局面。

2、社会组织在应对突发自然灾害中的积极作用。

社会组织在重大自然灾害发生后的社会救助中也可以发挥积极作用。目前，不论是西方国家灾害的救助经验，还是中国近些年发生自然灾害后的救助过程都告诉我们，社会组织在应对不断爆发的各种自然灾害事件的过程中，发挥了日益重要的作用。众所周知，2008年对于中国来说是重要的一年，那一年的8月，在北京成功举办了夏季奥林匹克运动会。但是年初南方地区先后出现四次大范围低温雨雪冰冻过程和当年5月的汶川地震都给随后即将到来的奥运会罩上了阴影。而在此危难时刻，无论是中国煤炭工业协会、运销协会等行业协会还是中国红十字会以及各地民间团体等大量社会组织都积极协助政府参与了救灾、保生产和灾后重建工作，完成了大量政府难以完成的工作。从这两个典型的案例中，我们可以看出，社会组织作为以社会公益服务为目的的独立部门或社会团体，其相较于政府机构更贴近民众。这种亲和力优势和贴近感有助于动员公众关注并提高减灾意识，学习灾害逃生与灾害救援的知识与方法以及渗透并增强公益服务理念。此外社会组织参与灾后救助在很大程度上弥补了政府救助的不足，在救助过程中发挥着重要作用。社会组织不仅贴近受灾群众，而且善于沟通，具有紧密联系民众的热情和能力。因而社会组织可以通过深入灾区、号召捐款捐物等方式，能够及时有效地对受灾群众进行救助。同时，由于一些非政府组织常年追求公益，在社会中有着良好的社会

形象，容易使人产生信任感，因而，比起政府和企业来更容易获得社会的捐赠。如李连杰壹基金、中国扶贫基金会、香港乐施会等非政府组织都在今年的灾后募捐以及保障灾民基本生存权利方面发挥了重要作用。有效地弥补了政府和市场的“临时失灵”。

3、社会组织可以成为公共产品的提供者。

社会组织还可以为社会服务提供公共产品，政府通过购买公共服务产品的形式提供公共服务既有利于瘦身，又有利于节约增效。从而促进政府职能转变、改善公共服务质量、提高资金使用绩效以及创新多元参与机制，并以此推动社会治理模式的创新，实现绩效管理。目前，我国多地已在医疗卫生、养老服务、环境治理等领域展开了类似探索，且取得初步成效。这也印证了我们研究公共管理学的价值定位，即：相对于政治行政规则，市场优先；相对于过程而言，绩效优先。

4、社会组织是社会经济领域里的一支重要力量。

随着社会产业结构的调整，社会组织也逐渐成为社会经济领域里的一支重要力量。尤其是在国民就业和国家支出中，社会组织占据了相当大的比例，创造了可观的经济价值。据著名非政府组织研究专家，霍普金斯大学教授莱斯特〃萨拉蒙对西方非政府组织的调查研究显示，在1990年，这些国家的非政府组织雇佣的人数相当于1900万个全职工作人员，比如美国，有大约800万人在社区从事各类服务工作，占全国就业人数的10%。除此之外，每年还有9000万人次的志愿者。在美国，平均每12个人中就有1人是为非政府组织工作的。这些非政府组织财产总额达2万亿美元，年收入约为1万亿美元。在促进就

业方面，这些非政府组织也做出了突出的贡献，这些国家在上世纪八十年代期间创造的新工作的1/8是由非政府组织中提供的。如果将这些国家的非政府组织比作一个单独的国家，那么它是仅次于美、日、德、法、英、意和中国的第八大经济力量，单就这些国家的非政府组织营利支出而言，平均达到国内生产总值的4.6 %。3另外，据2010年香港义务工作发展局公布的《香港义务工作研究》显示， 2009年，香港义工的总服务时数是8700万小时，相当于4.15万份全职工作，相比2001年增长超过一倍。个人服务平均时数为87.4小时，超过50%的受访者全年从事了超过30小时的义工服务。据香港义工局称，按照经济价值进行计算，这些义工服务的价值高达55亿港元，是香港地铁西港岛线建造成本的六成。4由此可以看出，在当前在世界经济整体萎缩、就业率偏低的情况下，社会组织对经济复苏以及社会稳定都起到了重要作用。在社会经济处于飞速转型期的我国，上述国家和地区的经验都是值得借鉴的。

四、如何充分发展社会组织。

1、怎样理解“充分”。

所谓“充分”，我们可以理解为“扬长避短”，即发挥优势、抑制劣势。社会组织充分发展，不等于任其发展，那些阻碍社会发展、阻挠人民幸福的社会组织，我们可以通过政府日常的监督和管理以及法律和制度约束限制其发展壮大，但是我们绝不能因噎废食，将所有的社会组织全部扼杀于萌芽。大禹治水被人们世代传颂的原因就是他在疏导，而不是一味地防和堵。因此，我们在规则制定过程中，与政治3

4莱斯特·M ·萨拉蒙. 全球公民社会「M].北京:社会科学文献出版社 龙科. “红马甲”践行之路http://epaper.oeeee.com/F/html/2010一11/28/content_1237520.htm

规则相比，应该优先选择经济规则，与较低层次规则相比，一定要优先选择元规则，寻找出体现利害相关者利益最大公约数，从而实现全社会的共利、共赢和共识。

2、对于充分社会组织的负面认识及应对策略。

目前，社会上存在一种思潮，认为充分发展社会组织不利于维稳，持这种观点的人认为，充分发展社会组织，会纵容一些非法组织的产生及壮大（如邪教团体、恐怖组织），从而不利于社会的整体稳定。而且即使是合法组织，也可能有着与民众截然不同的利益诉求，这样的社会组织越强势，组织内部抱团就越紧，在产生了不可调和的矛盾后，有能力与政府形成对立之势（如拆迁区域的业主联合会、反对PX 项目的民间团体），从而做出破坏社会和谐稳定的行为。对于这种观点，我们要说，这不是充分发展社会组织后造成的不良影响，而恰恰是社会组织没有得到充分发展的恶果。

如果在一个国家里，社会组织得到了充分的发展，能够充当让政府和民众都信任的第三方，向政府转达民众的诉求，同时通过大数据的中的相关信息以及专业的科学论断让民众消除种种因为缺乏知识和相关信息所带来的误会，那么，极端的社会群体性事件必将大大减少甚至消失。良好的社会组织可以在政府与民众的沟通过程中架起桥梁，寻找出利益共同点，讲出政府和百姓都能听得懂的语言。许多研究会、研讨会甚至行业协会都是专家学者型的社会组织，组织成员熟练掌握相关的科学知识，而且鉴于其独立的第三方身份，往往能够得到来自于政府和民众双方的信任，加之大数据时代的很多便利优势，通过他们的解释和协调，更有利于政府与利益相关群众间彼此减少误

解、消除误会。因此，我们应该本着“要沟通、先认同、先认同人、后认同事”的原则，充分调动社会组织的主观能动性，让政府与社会组织之间建立如下关系：一、拾遗补缺关系, 即社会组织填补市场和政府双失灵造成的公共产品中的空缺。二、伙伴关系, 即社会组织是政府伙伴，主要承担政府支持的公共服务工作。三、协同关系，即公民社会组织属于“社会性基础性设施”，可以帮助政府治理社会。四、相互监督关系，即政府监督社会组织是否在正常的轨道内运行，社会组织监督政府治理过程中的科学性、守法行、公平性以及政府绩效等问题。

目前，社会上还有这样一种看法，认为强势而开明的中央集权政府最稳定，而社会组织一旦足够强大，有可能威胁到政权稳定，从而造成社会的动荡，并以伊拉克和科威特等国的现状举例。但是，我们需要认识到的是，埃及以及伊拉克的乱局，正是长期中央集权，压制民众所造成的恶果。而且国外政治势力的介入，也是造成这一乱象的原因之一。而且，国外政治势力介入两个国家的社会管理中时，两国的民众仿佛看到希望一般，纷纷对这些国家的军队及其扶植的国内势力给与支持。试想，如果这两个国家此前不那么集权暴政，人民的意愿能够有所表达，从而形成社会和谐，同仇敌忾的局面，这两个政权怎么可能那么轻易地被打倒，被推翻呢？因此，政府应当学会适当妥协，因为妥协，既是一种文化，也是一种文明。它是市场经济观念、文化、道德的重要内容，当然，也成为现代民主的精神。政府在行政体制改革上更多地做出规则间选择，在适当妥协的基础上通过法律和

制度管理社会，给社会组织腾出更大的空间，让他们参与到社会管理中来，成为国家权力与公民权利的连接纽带，用民众喜欢被对待的方式对待民众，从而促进全社会的协同共治。

在这个世界上，我们无法避免野心家，但可以避免大多数人被野心家蛊惑。当一个个经济理性人感觉自己生活工作的社会幸福感很强时，尤其是通过社会组织的传达和参与，社会民众的合理意见能够进入法律修正案中时，他们会感受到民主的价值，因而更愿意做一个睡犬，享受这份和谐和安逸。而不可能因为被几个野心家鼓动、煽动几句就揭竿而起去闹革命了。因此通过法律和制度以及社会组织的传导处理好合理性，可以让社会更融洽，从而实现稳定。我国浙江温岭的民主恳谈实践也恰恰说明了这一点，尤其是摇号确定参与家庭这一创新，对于很多民间利益型社会组织，是值得广泛借鉴的。

3、如何充分发展社会组织在社会管理和维护稳定中的作用 如何使社会组织充当好这个第三方呢？我们需要注意以下几个问题。首先要知道社会组织不是什么。首先，社会组织不是政治组织，虽然社会组织发挥着一定的社会管理只能，但是必须做到不要主动靠近政治，而且要尽量远离政治，同时其组织行为原则要遵循不破坏社会稳定，多维护社会稳定。其次，社会组织不是宗教组织，社会组织的建立要以互益为基础，不应以信仰为前提，其在开展活动过程中必须与各种宗教组织保持明确的界限。再次，社会组织不是企业，这是由社会组织的非营利性决定的。如果公民社会组织像企业一样追求利润，那么，公民社会组织特有功能必将丧失殆尽，将同时失去政府和

民众双方的信任。最后，社会组织不是特殊利益集团，它只能是以互益为基础的公益组织，其公益的本性是广大民众信任的基石。

在以上基础上，我们还需要注意对社会组织加强引导，使其形成正面的组织文化，并严格遵守公共伦理。政府的引导主要体现在影响社会组织目标的确立；通过法规和规范指导公共组织的模式和建构；通过提供咨询和宣传，引导社会组织内部的领导方式以及组织行为的选择。在这一方面，我国具有得天独厚的条件，中国共产党的八千七百万名党员广布于人民群众和社会团体之中，已经形成了引导社会主义精神文明建设的中坚力量，也必将成为建立社会服务型社会组织的坚强基石。在这些党员的带动和传导下，可以为社会组织注入伦理准则和价值判断，为他们提供行为选择的价值尺度和标准，从而使社会组织可以在全社会中引领公众确立健康向上的行为，起到沟通民心、民意、民情的桥梁和纽带作用。这也正是体现了我党用智慧解决人民内部矛盾的方针。

公共管理学发展到今天，通过前人不断的研究和探索，我们已经可以清晰地看到，从控制走向治理是一个伟大的社会变革趋势，而在这个伟大的社会变革过程中，需要社会组织的参与，让他们给政府帮上忙。充分发展社会组织，不仅有利于促进社会有序管理，实现多元利益的及时表达，同时还能起到完善公共服务职能，促进精神文明建设，提供文化交流平台的作用。而且通过这些平台，也能为个人的需求提供成长和发展的机会。从而发挥出一系列的疏导职能，维护社会的稳定。

参考文献：

1、 2015年MPA 公共管理教学纲要（金色秋天）作者：宋世明

2、公共管理学（public management）张志刚主编大连理工大学出版社 2013年2版

3、肯尼亚宪法改革模式与埃及革命模式--非洲两国模式比较及启示 李勇 2012年8月 中国宪法学研究会年会 发言

4、“社会稳定”与“法治秩序”——国家治理策略的抉择 作者：李勇

5、关于发挥基层社会组织在推动社会矛盾化解、维护社会稳定、促进社会和谐中优势作用的调研报告 作者：凌清富 王三根、胡存彬、罗军

6、发挥社会组织在维护社会稳定中的积极作用 《社团管理研究》作者：宿玥

7、国家行政学院宪法与行政法课程讲义 李勇

8、国家行政学院政治学讲义 舒绍福

9、公共管理导论(第3版) 欧文·E·休斯 中国人民大学出版社

10、走向公民社会—我国社会组织发展的历史及趋势 《吉林大学社会科学学报》作者：王名

11、公民社会组织与社会和谐发展 作者：李永杰

12、全球公民社会「M].北京:社会科学文献出版社 作者：莱斯特·M ·萨拉蒙.

13、“红马甲”践行之路南方都市报作者：龙科.