王海峰:我国进出口政策性金融制度的改革

【摘要】作为规范WTO成员方补贴制度的专门协议，《补贴与反补贴协议》对进出口政策性金融制度作了概括性和列举性的规制。发达成员方高度重视构建完善的进出口政策性金融体系，视其为对外贸易支持体系的核心部分。我国的进出口政策性金融制度存在诸多问题，导致政策性金融机构的业务发展受限，且存在较大的被诉禁止性补贴的风险。因此，应在《补贴与反补贴协议》的规制下，加大对政策性金融机构财政资助的力度，同时，加强政策性金融的创新机制，构建政策性金融与商业性金融协调发展的合作与互补机制，进一步发挥我国进出口政策性金融制度在支持出口领域方面的作用。

【关键词】《SCM协议》；进出口政策性金融；出口信贷

2011年3月11日，世界贸易组织（WTO）上诉机构对中国起诉美国对中国标准钢管等四项产品发起的反倾销、反补贴案件（“双反”案）作出报告。虽然上诉机构裁决美国采取的“双反”措施违反了WTO《补贴与反补贴协议》（以下简称《SCM协议》）第19.3条的规定而构成双重救济，中国取得了决定性的胜利，但是，透过上诉机构的报告，我们可以发现上诉机构关于我国国有商业银行属于“公共机构”的认定、对我国国有商业银行贷款具有“专项性”的认定以及支持美国选择“替代国利率”作为可比基准的态度，对我国今后出口产品可能遭遇的反补贴措施埋下了重大的法律隐患。换言之，尽管我国在此次“双反”案中获得了胜诉，但美国以败诉的代价换取了上诉机构今后在类似案件中裁决美国可能胜诉的判例援引。2012年3月13日，美国总统奥巴马签署了经修改的《1930年海关关税法》，修改后的法律允许行政部门对来自非市场经济国家，如中国等国家的进口产品实施反补贴措施，中国出口产品或将面临更多来自美国的反补贴措施。在此背景之下，中国应该如何积极应对并尽可能减少来自美国等WTO成员方的反补贴措施已提上了研究日程。

一、《SCM协议》对进出口政策性金融制度的规制

一国的金融体系分为商业性金融和政策性金融两个部分。其中，进出口政策性金融是政策性金融体系的一个分支，它指的是各国为贯彻本国的经济政治意图，促进本国对外贸易、对外投资以及某种外交意图而专门设立的特殊金融形式，是各国对外经济政策和金融体系的重要组成部分。《SCM协议》对进出口政策性金融制度作了概括性和列举性的规制。

（一）进出口政策性金融措施具有“补贴”的属性

由于进出口政策性金融在对外经贸交往领域中的作用日益凸显，以致许多发达或发展中国家把发展本国的进出口政策性金融体系提到了重要的战略高度上来。一般来说，进出口政策性金融运行机制包括三个方面的内容：一是出口信贷运行机制。进出口政策性金融机构以国家财力为后盾，站在国家长远战略发展的角度，承担起那些风险大、周期长但符合国家长远战略规划的项目和行业的融资服务，以此来弥补商业性金融机构的市场缺口。二是出口信用保险运行机制。进出口政策性金融机构承担商业保险公司无力或不愿承担的对外经贸领域的政治风险和商业风险。三是对外担保运行机制。对外经贸领域易存在严重的信息不对称问题，故企业对担保业务有着极大的需求。进出口政策性金融机构承担了一般商业性金融机构不愿从事的风险较大的对外担保业务，以此来分散进出口企业的风险。

为了达到对补贴进行规范的目的，《SCM协议》明确了补贴的定义，指出补贴是“由一成员方境内的政府或任何公共机构提供并授予某种利益的财政资助或任何其他形式的收入或价格的支持措施”.根据该定义，构成补贴的要件包括以下几点：（1）补贴的主体是政府或公共机构。政府通过向特定机构付款，或者委托、指示从事补贴行为的私营机构也构成补贴的主体。（2）补贴的形式包括财政资助、收入支持和价格支持。[1]（3）补贴的对象是国内生产者或者销售者。对产品需求方（消费者）的补贴不构成国际贸易的障碍，不属于《SCM协议》调整的范畴。（4）补贴具有专向性，[2]即专门地、特定地给予那些施予补贴机关管辖范围内的企业、产业或一组企业、产业（《SCM协议》称为“某些企业”）。（5）受补贴方从补贴行为中得到某种“利益”，即受补贴方从某项政府资助计划中得到它从市场上不能取得的某些实惠。

由此可见，分析某种行为是否构成《SCM协议》项下规制的“补贴行为”主要从三个方面判断，一是补贴的主体，二是补贴是否具有专向性，三是受补贴方是否得到了某种利益。从此三个方面衡量可见，进出口政策性金融措施具有“补贴”的属性，属于一种财政资助类补贴。首先，进出口政策性金融措施是由“官方支持的出口信用机构”提供的，而作为“官方支持的出口信用机构”的进出口政策性金融机构，有强大的国家财力做后盾，受到本国政府直接或间接的财政支持。其次，进出口政策性金融机构站在国家长远战略发展的角度，配合执行国家产业规划政策和对外经贸政策，提供优惠贷款、对外担保、出口信用保险等政策性金融业务，具有政策导向性功能。最后，进出口政策性金融机构主动承担商业性金融机构不愿或无力涉足的金融业务，因此，进出口政策性金融机构的服务对象获得了从商业性金融市场无法获得的优惠贷款、保险或担保等金融服务。

（二）《SCM协议》对进出口政策性金融制度的规制

《SCM协议》的宗旨并非旨在剥夺成员方政府实施补贴的权利，而是禁止或不鼓励政府使用那些对正常国际贸易流转造成扭曲的补贴行为。《SCM协议》规定了两种类型的禁止性补贴—出口补贴和进口替代补贴。出口补贴是指法律上或事实上以出口实绩为条件而给予的补贴；进口替代补贴则是以使用国产货物为条件而给予的补贴。根据《SCM协议》的规定，各成员方必须全面取消禁止性补贴，而不论该补贴措施是否对其他成员方造成损害或损害威胁。因此，尽管《SCM协议》对“补贴”定义规定的较为宽泛，但并非所有符合定义的补贴行为都是被禁止使用的补贴措施，其中只有极少数的补贴行为才属于被禁止使用的补贴措施，换言之，成员方政府可以基于本国的利益使用补贴措施，但不能以违反《SCM协议》关于禁止性补贴的“红灯”规范为前提。

由于进出口政策性金融措施具有“补贴”的属性，故《SCM协议》将其纳入到了规范和调整的范畴，对成员方政府不合理地使用进出口政策性金融措施的行为予以严格禁止，同时对那些符合规范的进出口政策性金融措施则网开一面。《SCM协议》附件1“出口补贴例示清单”详细列举了12项禁止性出口补贴措施，其中第（J）项到第（k）项是关于出口信贷、出口信用保险及担保在何种情形下构成禁止性出口补贴的规范。

1.关于出口信贷的规范。根据《SCM协议》附件1“出口补贴例示清单”第（k）项第1款的规定，如果出口信贷方面的利率低于官方利率或其授权、委托的机构获得该项资金实际应对的利率，或在同等条件下从国际资本市场借入时应付的利率，或者低于获得该信贷所应产生的全部或部分费用，足以使他们获得出口信贷方面的实质性优势，那么，该出口信贷就构成禁止性出口补贴。

出口信贷构成出口补贴的充分必要条件是能获得实质性的优势，但“出口补贴例示清单”第（k）项第2款又规定了豁免条款，即如果某一成员方是一官方出口信贷国际协定的参加方，或某一成员方在实践中实施的出口信贷利率与该国际协定的规定相符，则符合该国际协定规定的出口信贷不被视为禁止性出口补贴。根据该款制订者的意图，符合条件的“国际协定”就是经济合作与发展组织（OECD）的“君子协定”。[3]“君子协定”规定了各参加国在为有关货物和/或服务销售合同或者为与此销售合同具有同等效力的租赁合同提供偿还期为2年或2年以上官方支持的出口信贷时，所能给予的最低商业参考利率（CIRRS），OECD成员的官方出口信贷利率只要高于CIRRS约定的利率，就不构成禁止性出口信贷补贴，反之，则构成禁止性出口信贷补贴。因此，各国提供的出口信贷只要符合OECD“君子协定”的条件，就不在WTO禁止性出口补贴之列。可见，《SCM协议》以默示的方式并入了OECD的利率条款。

2.关于出口信贷保险或担保的规范。根据《SCM协议》附件1“出口补贴例示清单”第（J）项的规定，如果政府或政府控制的特殊机构就出口信贷、外汇风险、出口产品成本增加而提供保险或担保，保险费率或担保费率不足以弥补长期营业成本和计划的亏损的，那么该出口信用保险或担保就构成禁止性出口补贴。《SCM协议》附件1“出口补贴例示清单”第（k）项第2款规定了有关最低保费率（MPR）的豁免待遇，即如果成员方政府提供的最低保费率条款符合“君子协定”的最低保费率规定，则不构成禁止性补贴。

综合上述分析，笔者认为，各成员方政府在实施进出口政策性金融措施时，应遵循“政策性业务，市场化运营”的基本原则。同时从如下几个方面对进出口政策性金融机构进行定位：第一，进出口政策性金融机构是基于国家利益而非机构自身利益进行业务运作，配合执行国家产业规划政策和对外经贸政策，提供出口信贷、对外担保、出口信用保险等政策性金融业务。第二，进出口政策性金融机构以国家信用为基础，由本国政府提供资金支持。第三，进出口政策性金融机构必须实行市场化运作的模式，既不能以盈利为目的，也不能以亏损为代价来支持产品出口。因此，对进出口政策性金融机构来说，其只有通过扩大资金规模、降低运营成本，才能提供更为优惠的贷款利率、保费率或担保费率，否则，就违反了《SCM协议》的“红灯”规范，构成禁止性出口补贴

二、我国进出口政策性金融制度存在的问题

WTO各成员方都高度重视构建完善的进出口政策性金融体系，视其为对外贸易支持体系的核心部分。在该制度发展较为成熟的国家，如美国、日本等，一方面通过专门立法的形式，保障进出口政策性金融机构的以财政融资为主的模式及稳定的财务补偿机制，加强对政策性金融机构的财政支持；另一方面政府则强调政策性金融机构与商业性金融机构的非竞争性业务合作，从而在国家财政资助有限的情况下，最大限度地发挥政策性金融机构的政策导向性功能。相较于这些国家的立法与实践，我国当前的进出口政策性金融制度存在的问题颇多，主要表现在以下几个方面。

（一）国家的财政支持力度不足，政策性金融机构业务发展受限

在我国，进出口政策性金融服务分别由中国进出口银行和中国出口信用保险公司提供。也就是说，我国是典型的出口信贷、保险相分离的进出口政策性金融模式，即由中国进出口银行办理信贷和担保业务，中国出口信用保险公司办理出口信贷保险业务。基于此，本文分别对中国进出口银行和中国出口信用保险公司业务加以论述。

1.中国进出口银行资金规模小、资本充足率较低。就进出口政策性金融机构的资本结构而言，其运营资金包括资本金和融入资本两部分，资本金规模决定了其业务开展规模和承担风险及弥补损失的能力。一般来说，充足、便利和稳定的资金来源，是进出口政策性金融发挥其职能作用的前提和基础。

为了保障进出口银行充足的资金来源，一些国家以专门立法的形式规定了其进出口银行的财政融资模式及财务补偿机制，即由国家财政提供充足的资本金及长期稳定的低成本资金来源、足额提取准备金、实施优惠税收政策、对进出口银行债务提供主权担保等。在美国，为了保障进出口银行充足的资金来源，其相继颁布实施了《1945年进出口银行法》、《1990年联邦信贷改革法》，授权进出口银行向美国财政部发行证券、债券或其他形式的债务；规定美国国会授权财政部向进出口银行提供财政拨款，以弥补其经营活动中的各项开支和损失（包括行政费用开支）。此外，自1981年始，美国国会每年以“战场法案”（War Chest Bill）的形式，直接向进出口银行提供拨款，[4]以便美国进出口银行在必要时以直接补助（direct grant）或利息减让（interest concession）的方式向出口商提供资助。[5]目前，财政借款和拨款已经成为美国进出口银行的主要资金来源，而业务收入所占的比例则微乎其微，仅具有理论意义。

相比之下，我国财政对进出口银行的支持力度明显不足，尤其是资本金相对不足。1994年中国进出口银行成立，从资本金实力来看，其当时的注册资本为33.8亿元人民币，到了1997年其所有者权益达到34.89亿元人民币，2000年达到50亿元人民币，至2008年则达到了566亿元人民币。虽然我国进出口银行的资本金在不断扩大，但同发达国家进出口银行的资本金规模及国内对进出口政策性金融业务的庞大需求相比，则显得规模较小。这与我国经济总量、经济地位和对外贸易总量是不相对称的。而且受到资金来源约束的影响，进出口银行的资本金充足率较低，2006年底进出口银行所有者权益与资产和贷款余额之比只有2%和2.4%，远低于国际同业机构的一般水平，而同年3月底的日本国际协力银行国际金融账户所有者权益与资产之比是18%，海外经济合作账户所有者权益与资产之比是64%；印度进出口银行资本充足率是18.4%；韩国进出口银行2006年底所有者权益占资产的27%，资本充足率为11.8%。[6]

2.出口信用保险补充风险基金缺乏财政预算制度的保障。出口信用保险公司承担的政策性业务缺乏盈利能力，因此，充足的风险准备金是发挥出口信用保险政策性功能的关键。国际上出口信用保险承保责任总额与风险准备金的合理比例一般在15:1左右，我国出口保险在风险准备金环节上还很薄弱，出口信用保险的现行比例仅为20:1。按照2010年出口信用保险承保金额约1964亿美元计算，则需要至少98亿美元的风险准备金，而目前中国出口信用保险公司备有的风险准备金远远无法满足这一需求。风险准备金的巨大缺口会严重限制对高风险国家和买家的承保能力，并使得出口信用保险机构在超风险的状态下承担保险责任。这既影响到对外贸易政策性出口信用保险体系作用的发挥，又影响到中国出口企业参保的积极性，从而严重制约了保险业务总体规模的进一步扩张，并导致保险业务的比例失衡。

出口信用保险机制较为成熟的国家通常将出口信用保险机构的补充风险金等纳入国家预算，进行年度审核和调整，并有专门的法律法规来加以规范。例如，在法国，每年国家预算编制时，都要列支用于政策出口信用保险的费用，费用支出根据执行机构（法国对外贸易保险公司）对1年内保费收入、理赔支付以及追索还款等项目的预测来确定。[7]虽然我国有《预算法》，但作为预算的主管部门，财政部在很多做法上还不透明，迄今仍未建立透明的预算机制。预算机制的不透明在一定程度上影响了政策性出口信用保险的财政保障，如年度保险限额预算数据的来源、数据、审核、批准程序等方面都缺乏公开透明的制度约束，这使得我国出口信用保险机制不能及时发挥其政策性功能的作用。

（二）缺乏低成本的运营资金来源，政策性金融机构被诉禁止性补贴的风险较大

低成本的运营资金来源，是保障进出口政策性金融机构实现保本微利经营的重要因素之一。除了少数几个发达国家以及大部分发展中国家外，大部分发达国家和经济转型国家一般都允许进出口政策性金融机构从事有限的商业性业务，而且大多要求实行分账户经营。[8]这就在减轻政府财政压力的同时，增加了政策性金融机构的资金来源，降低了运营成本。这种分账户经营模式是进出口政策性金融制度的一项重大金融创新，它在一定程度上可以实现政策性金融机构的商业性业务对其政策性业务的反哺。例如，加拿大《出口发展公司法案》最为核心的内容是对该公司的财务稳健性作出要求，加拿大出口发展公司被期望以一种“财务上稳健的方式”经营。加拿大出口发展公司设有加拿大账户和公司账户，其中前者的风险由加拿大政府承担，用来支持国家利益的出口贸易。2002年“巴西诉加拿大对支线飞机提供出口信贷和贷款担保的补贴案”则从另一个侧面向我们揭示了，虽然加拿大出口发展公司采取分账户经营的模式，但实际上其公司账户也承担了部分政策性业务。

为了不与商业性金融机构形成业务上的竞争关系，进出口政策性金融机构强调其分账户经营的相关和有限的商业性业务，是政策性业务的派生业务，而不是基于盈利目的与商业性金融机构形成竞争关系的业务领域。其中具有代表性的是法国对外贸易保险公司，其从政策性业务中派生出来的“网上信用评级业务”（@ rating）是该公司一项重要的金融创新产品。该公司将对服务对象进行的信用评级业务隔离出来，转变成一种商业性业务。按照商业性条件为客户提供评级业务不仅可以扩大公司的经营规模和知名度，而且由此产生的利润还能有效地支持保险业务的开展。

我国的进出口政策性金融机构主要从事进出口政策性业务，尚未实行政策性业务与商业性业务的分账户经营。由于缺乏稳定的商业性业务的盈利来源、市场融资成本较高，加之财政支持力度的不足，使得我国进出口政策性金融机构的运营成本高，赢利性较差，利差相对较小，在这种情形下，进出口政策性金融机构被诉禁止性补贴的风险较大。以进出口银行为例，进出口银行的资金来源渠道单一且不稳定，难以满足众多进出口企业融资以及业务正常开展的需要。按照相关规定，我国进出口银行业务开展所需的资金来源于政府财政的拨付、在境内外发行金融债券或其他有价证券、向人民银行申请的再贷款、从国内外金融机构筹资等。然而，在实践中，进出口银行信贷业务所需的资金主要来源于境内银行间市场发行中长期金融债券，且融资对象主要是国有商业银行。例如，2007年至2010年，进出口银行在境内银行间市场发行的人民币金融债券分别是1630亿元、1793.7亿元、1963.7亿元和1892. 7亿元。[9]由于进出口银行缺乏在政府信誉担保下的在国际金融市场上低成本融资的能力，所以自成立以来仅在香港发行过三期人民币债券，累计金额达100亿元。由于债券是市场化发行，商业银行只有在收益大于成本时才会购买，因此从理论上说，进出口银行的资金成本高于商业银行，从而在客观上降低了进出口政策性金融机构的抗风险能力和自身的盈利空间。可以说，我国进出口银行能够提供给进出口企业的优惠贷款的空间范围较小，在这种情形下，进出口银行提供给企业的出口贷款被诉禁止性出口补贴的风险也随之相应增加。

（三）专门立法缺失，与商业性金融机构尤其是国有商业性金融机构没有建立起协调发展的关系

我国进出口政策性金融机构与商业性金融机构，特别是与国有商业性金融机构的协调与合作关系尚未建立。从世界范围看，进出口政策性金融制度发展较为成熟的国家一般都通过立法的形式，规定本国进出口银行应遵循不与商业性金融机构竞争的业务原则，并强调二者业务间的互补与合作关系。例如，《日本国际协力银行法》第一章就明确规定日本国际协力银行应“遵循的基本原则是不与普通的金融机构竞争”。再如，《美国进出口银行法》规定，美国进出口银行的经营活动应坚持补充私人资本而不与之竞争的原则，只对私人资本的市场缺口进行弥补，并承担私人出口商和商业银行所不愿或无力承担的风险，保持进出口银行的政策性功能。

1.进出口银行与商业银行没有建立协调合作的关系。以出口信贷为例，一方面进出口银行没有完全和真正形成对商业银行的市场补缺作用；另一方面，国有商业银行从事的往往是政策性出口信贷业务，在产业政策指导下开展贷款业务，因而，国有商业银行贷款常常被诉具有“专项性”而成为我国出口产品被诉存在出口补贴的焦点之一。[10]对此笔者认为，从某种程度上说，进出口银行和国有商业银行模糊的业务界限不仅造成政策性金融的功能得不到充分发挥，而且也导致出口产品被诉补贴的风险增加。

笔者认为，进出口银行和国有商业银行之所以定位模糊，究其原因，是因为我国对政策性金融独立运行机制的不重视而造成的政策性金融立法的缺位。我国《人民银行法》与《银行业监督管理法》并不区分政策性银行、商业银行还是其他银行业金融机构，从金融监督的角度看，只有对银行业金融机构有关监管制度的规范，没有针对政策性银行固有特点进行有针对性的监管，更没有涉及到进出口银行的相关规定。目前，我国进出口银行运行和发展的主要依据是《中国进出口银行章程》以及进出口银行颁布的业务规章制度等，如《中国进出口银行出口买方信贷实施细则》、《中国进出口银行出口卖方信贷中短期额度贷款管理办法》、《信贷业务稽核规程》等，这些章程和业务规章制度仅针对银行内部运作而言，从性质上说只能是银行内部的规范性文件，并不属于行政法规。

法律制度的不完善使得进出口银行政策性目标弱化及功能定位模糊。申言之，一方面没有相关法律法规的约束，难以从法律上规范业务活动，进出口政策性金融机构的市场定位由于没有健全的法律作为保障，导致进出口政策性金融机构在一些业务上与商业性金融机构相互竞争的局面。另一方面，由于政策性金融立法的缺位，有关政策性贷款的规定在商业银行法中得以显现，从而成为中国国有商业银行被诉为“公共机构”及其贷款具有“专项性”的肯定性证据。例如，2003年修订的我国《商业银行法》是中国银行业的基本法，其在第4条规定“商业银行实行自主经营，自担风险，自负盈亏，自我约束，不受任何单位和个人的干涉”。该法第34条又规定“商业银行根据国民经济和社会发展的需要，在国家产业政策指导下开展贷款业务”。如此前后矛盾的表述使得国有商业银行的法律地位受到多方的质疑。

2.出口信用保险的政策性功能发挥受限。出口信用保险的支持使得商业银行贷款的风险降低，从而增加了商业银行参与出口信贷业务的信心。这种政策性保险支持与商业化信贷运作相结合的模式，是一种“多赢”的合作，能够以少量财政支出撬动巨大的社会资金，既可节约政府资源，也符合市场经济条件下政策性金融充分发挥对商业性金融诱导性核心功能的理论要求。由于WTO和OECD“君子协定”对优惠出口信贷的限制以及财政负担的压力，出口信贷业务的发展受到了制约，因此，在进出口政策性金融支持领域，出口信贷的服务对象应仅定位在即使有出口信用保险的支持、但商业银行仍不愿意或无法提供贷款的资本类产品的中长期出口信贷和出口买方信贷业务，也就是说，出口信贷业务规模应逐步减少而让位于出口信贷保险业务。这种以出口信贷保险为主，出口信贷为辅的业务运行机制已成为各国进出口政策性金融运行机制发展的必然趋势。

目前，我国在规范出口信用保险机构的业务经营方面还没有独立的法律。作为专门规范国际贸易的《对外贸易法》，仅在其第53条中确认了出口信用保险的外贸促进方式的属性，对出口担保政策、保险政策、保险费率基准、国家风险及限额控制，以及出口信用保险的具体投保事项，如承保范围、委托追偿、保费率、损失界定等内容并没有作出全面统一的规定，更没能将出口信用保险的产业政策调控功能发挥出来。这就使得出口信用保险机构的性质、权限、职责承担之间的界定不清；作为专门规范保险业务的《保险法》，是以商业保险权利义务法律关系为调整对象的法律，出口信用保险并不能纳入其调整范畴。由此可见，出口信用保险专门立法的缺失影响了出口信用保险业务的良性发展以及出口信用保险的政策性功能。

三、进出口政策性金融制度的改革方向

综上分析可见，我国进出口政策性金融制度存在诸多问题，从而导致政策性金融机构业务的发展受限，而且存在较大的被诉禁止性补贴的风险。因此，我们有必要在《SCM协议》的框架下，充分发挥我国进出口政策性金融制度在支持出口领域方面的作用，加大对我国政策性金融机构财政资助的力度，同时，加强政策性金融的创新机制，构建政策性金融与商业性金融协调发展的合作与互补机制，力争从制度层面上避免或减少我国出口产品被诉补贴案件的发生。

（一）加大财政资助力度，充分发挥进出口政策性金融机构的功能

目前，进出口银行资金规模较小的状况已严重制约了我国出口信贷业务规模和服务范围的进一步扩大。为了进一步发挥进出口银行的政策性功能，我们一方面应该增加对进出口银行的贷款利率优惠度，扩大业务范围和服务对象，增加对进出口银行的资金投入规模，提高其资本充足率。换言之，在国家财力可承受的范围内，对进出口银行进行适度增资，同时借鉴其他国家的经验，将对进出口银行的财政拨款形成为一项财政预算中经常且稳定的支出项目；另一方面，政府应更加注重为进出口银行提供一个自我积累、自我发展的机制，使其资本金的增加与业务的增长保持良性循环。

与此同时，我们还要加大政府财政支持出口信用保险的力度，建立出口信用风险基金的补充机制。一方面，财政部建立具体的资本金注入制度，根据出口规模、国家财政预算、经济发展形势和出口信用保险公司的经营能力，适时向出口信用保险公司注入资金以增补风险基金，并按照国际上的通行做法对出口信用保险实行税收优惠，以提高出口信用保险公司自我积累的能力；另一方面，以法律的形式明确和完善基金补充机制。进一步加大财政支持力度，建立有效的风险资本金补充和透明的预算管理机制。同时，可借鉴他国的成功经验，为出口信用保险基金建立合理的增补机制。

（二）加强政策性金融的创新机制，降低政策性金融机构的运营成本

我国进出口政策性金融机构可以审时度势引入商业化经营机制，从事相关或有限的商业性业务。在从事商业性金融业务的同时，进出口银行应采取分别设立国家账户和银行账户的分账户经营模式，其中，国家账户涵盖政策性业务，体现国家的政策导向和政府意图，采用优惠的利率或费率，风险最终由国家财政承担；银行账户包括各类自营业务，采用市场利率或费率，由进出口银行自主决策、自担风险、自负盈亏。分账户经营管理模式不仅有利于国家实现特定的政策导向和政府意图，而且能够培养进出口政策性金融机构在市场领域自主决策、自担风险、自负盈亏的能力，使其通过树立成本—效益观念，达到可持续发展的目的。

出口信用保险也应适时引人商业化经营机制。根据出口信用保险本身的风险特征，可以将出口信用保险在性质上分为商业性保险和政策性保险。一般来说，政策性保险业务的险种时间较长且风险较大，主要包括中长期信用保险、投资保险、外汇汇率保险等业务。对于风险较大的且商业保险公司不愿承保的政策性出口信用风险应由出口信用保险公司单独经营；对于时间较短、风险较小的商业性出口信用保险，可以允许出口信用保险公司和商业保险公司同时经营。

出口信用保险公司要同时经营政策性和商业性两种性质不同的出口信用保险业务，因此出口信用保险公司应当设立两个经营账户—政策性业务账户和商业性业务账户。商业性业务账户上的业务要自负盈亏，所得盈利为该公司所有和支配，亏损也要由公司自行承担，不能动用国家财政拨付的风险准备基金来弥补亏损。对于列人政策性保险范围的出口信用保险业务的费率，应以官定费率的形式由保险监督管理委员会颁布实施；对于列人商业性保险范围的出口信用保险业务的费率，可在一定时期内先实行浮动费率，基准费率和浮动范围由保险监督管理委员会确定，待条件成熟后再完全放开，由各承保公司自行确定。

（三）制定专门性立法，加强政策性导向功能，建立与商业性金融的协调发展关系

笔者认为，对进出口政策性金融制度进行专门立法的条件已经成熟。这可以从两个角度来考察：第一，从时机上看，持续增长的贸易信用保险需求和后危机时代经济复苏的强烈诉求，对进出口银行和出口信用保险制度进行立法已是刻不容缓。第二，从出口信贷制度及出口信用保险制度的实施和经验积累的角度看，经过十余年的业务开展，我国出口信贷规模及出口信用保险业务的覆盖面有了大幅度的提升，我国对以出口信贷及出口信用保险作为一项重要经济杠杆和政策使用已经进入相对成熟期。[11]

进出口政策性金融制度的专门立法应着重强调进出口银行和出口信用保险公司的政策性导向功能，构建政策性金融机构与商业性金融机构的协调发展机制。我们应顺应国际趋势和市场经济的发展规律，结合本国国情，逐步建立和完善我国的出口信用体系，并发展成为以出口信用保险和担保为主、出口信贷为辅的业务运作机制。另外，应充分发挥政策性金融对商业性金融的诱导性功能，鼓励和诱导中外商业银行积极提供出口信贷，出口信用保险公司对商业银行提供的出口信贷进行保险，进出口银行则发挥其风险管理职能，充当“最后贷款人”的角色。同时，鼓励和诱导商业保险公司参与出口信用保险业务，特别是那些风险较小、期限较短、保险金额较少的出口信贷保险业务。[12]

王海峰，单位为上海社会科学院法学研究所。

【注释】

[1]《SCM协议》第1.1条（a）款进一步用穷尽列举的方法明确了补贴的具体形式，包括：（1）资金直接转移，如政府赠与、贷款或者股本投入。（2）资金或者债务潜在的直接转移，如贷款担保。（3）政府应征收收入的豁免或者不予征收，如税收减免之类的财政鼓励。（4）政府提供一般基础设施之外的商品或者服务，或者购买货物。（5）政府委托或者指示基金或者私人机构进行上述行为，其效果与政府亲自从事上述行为意义相同。（6）政府提供的任何其他形式的收入或价格支持。其中（1）至（5）属于财政资助类补贴，（6）属于收入支持类和价格支持类补贴。

[2]《SCM协议》规定授予机关或其运作所依据的立法将补贴的获得明确限于某些企业，则此种“补贴”应属于专向性补贴；若补贴的获得是基于相关机关或作为其运作的法律所规定的关于补贴资格和补贴数量的客观标准或条件，则不属于专向性补贴。

[3]1978年2月，为避免出口信贷过度竞争的负面效果，OECD成员国达成了《关于官方支持的出口信贷准则的约定》（Arrangement on Guidelines for Officially Supported Export Credits），它是OECD成员国在出口信贷领域竞争与协调的结果，其效力来源于各参加国在道义上的承诺，故不具有强制性，所以该约定通常被称为“君子协定”（Gentlemen's Agreement）。目前，我国尚不是OECD的成员国，所以并不直接受“君子协定”的约束。

[4]See David P. Baron，The Export-Import Bank : An Economic Analysis， Academic Press， 1983， p. 25.

[5]See Export - Import Bank of the U. S : Annual Report 1993， p. 45.

[6]参见成泽宇：《借鉴国际经验，构建中国国际合作银行》，《生产力研究》2009年第2期。

[7]参见王素玲：《中国出口信用保险的现状及对策》，《经济研究导刊》2010年第10期。

[8]参见李岩：《澄清有关政策性金融的几点认识—访辽宁大学国际金融研究所所长白钦先教授》，《中国金融》2004年第3期。

[9]参见2007年至2010年的中国进出口银行年报，http://www. eximbank. gov. cn，2012年2月23日访问。

[10]在中国诉美国对中国标准钢管等四项产品发起的“双反”案件中，上诉机构支持美国认定中国国有银行为“公共机构”，认定其贷款具有“专项性”，在反补贴调查中使用“替代国利率”基准等观点。

[11]参见李本：《出口信用保险制度立法的技术性考量》，《法学》2011年第1期。

[12]参见王伟：《中国政策性金融与商业性金融协调发展研究》，中国金融出版社2006年版，第134 ~136页。