中央与地方事权划分"三原则"详解

中央与地方事权划分“三原则”详解

“十八大”落幕，几乎留在所有财政人心里的一件事，就是“我们要对新政策有一个交代”。 那么如何“交代”？用一句比较官方的话来说，我们需要“发现? 十八大 ?之后版本的财政政策”。用一句在“宫斗”剧中常见的话来说，我们需要“揣测圣意”。实际上就是要让我们的财政政策与主政者的政治主张相匹配，让财与政拧成一股绳。其实很多前辈已经在工作中为我们推测了接下来财政该向哪些方向去走。应该说，在最近的几年里，财政的工作是由“如何管钱”这一纯基础技术性研究，开始向财政工作的价值观和效率等一系列“高端”思维方式的转变。 下一步改革的方向是什么？楼继伟部长在2012年“中国财政体制改革研讨会”上曾表示，他认为应当向现代国家的方向走，根据外部性原则、信息处理的复杂性和激励相容三个标准，合理进行中央地方间的职能和财力分配，像常规的大国那样，把国家应该管理的事务管起来，从而大量减少相应的专项转移支付。在过去专项转移支付所对应的事务中，有一部分是国家应该管理的，却通过专项补助让地方去管理。中央把应当管理的事务管起来，把履行职能的公务员、机构及其财政支出全部承担起来，相应的转移支付就没有必要了。

我们就以这三个标准为基础，从地方财政实际运行的角度对我们的财政政策进行一些“展望”。我们将每一部分都分为“经济学解释”和“地方财政解释”两方面。

外部性原则

经济学解释：外部性是指某个经济实体的行为使他人受益（正外部性）或受损（负外部效应），却不会因之得到补偿或付出代价。由于外部性的存在，社会收益或成本大大高于行为者的个体收益或成本。单靠市场中的自愿交易，经济的外部性无法被内在化。只有站在单个人之上国家出面干预时，经济的外部性才可能被内在化。

地方财政声音：假如一项活动的外部性只是一个地方得益，或者一个地方受损，这个事情就交给这个地方来管理，如果其外部性是跨区域的，应该在更高的区域级别上管理。这是楼部长的分析。

如果这项政策能够落地，我们认为，首要解决的可能就是我们常说的“流域分歧”。比如三江源综合治理项目，这是一个跨流域的项目，但水是流动的，我们常会发现下游水质低于上游，那么越往下游，地方财政就要掏越多的钱来治理

水利。好在我们现在的财政也都是东富西贫，正好和我国地势西高东低相匹配，地方财政只能说是颇有微词，但还没有怨言。还有《新理财》杂志曾经做过的一期关于环首都经济圈的报道里就提到，河北省其实为了保证首都的水源和不至于被风沙淹没，是做出了经济上的许多牺牲的，却似乎没有得到受益方足够多的补偿。

如果把话说全，楼部长所说的外部性原则应该叫“内化外部性原则”。即削弱这种跨区域项目中各地方政府互相争利而最终使得项目沦为次要条件的怪现象。方向是正确的，但我们要说的是，从某些地方财政的现状来说是存在困难的。譬如西部的一些地区的财政收入主要来源就是这些专项资金。之前来了10块钱要求做10块钱的专项，但现实情况可能只做了8块钱专项，倘若以后不让做事了，那剩下的2块钱也就自然消失了，他们是否愿意？

我们现在有一种潜规则，就是很多地方财政不是靠着一般性转移支付活着的，而是靠着专项资金，和专项转移支付活着。跨区域项目由中央财政直接负担，干活的还是当地人，所以它的寻租空间就变小了。那么如何避免资金滥用？不要说做好预算再按照预算严格执行，我们的预算从来就没有严格执行过。比起“谁掏钱”，我们还是比较关注“怎么管钱”。

信息处理的复杂性原则

经济学解释：信息经济学认为，信息不对称造成了市场交易双方的利益失衡，影响社会的公平、公正的原则以及市场配置资源的效率。常常会导致经济学上的道德风险问题，譬如人们“偷懒”，“搭便车”和机会主义行为；还可能导致逆向选择（Adverse Selection），譬如“柠檬现象”。不同种类的信息在经济系统中的地位和作用是不同的。经济理论作为信息是经济现象中规律性的总结，是一种普遍的趋势或状态，多用于对宏观经济和微观经济的抽象化描述。特定时间和地点的知识是有每个人所掌握的可以利用的独一无二的信息，是信息不对称的根源，基于这种信息的决策只有由每个个体作出，或由他积极参与作出，这种信息才能被利用

地方财政声音：楼继伟指出信息处理越复杂，越可能造成信息不对称的事项，越应让地方管理，因为地方政府熟悉基层事务，比中央政府容易识别信息不对称。比如社会保险中养老保险信息相对简单，只需知道人们的年龄、生死、就业状况。

相比之下，医疗保险还要知道身体情况、药品、医院等等，而且信息高度不对称。所以，相较而言，养老保险国家有条件全面管理，而医疗保险可能需要国家和地方政府合作管理。

在地方财政的实际工作过程中，其实存在着许多这种信息不对称的现象。所以有些人也提出了异议，比如行政意义上的省管县等等。我们在实际开会的时候就有这种感觉，一些比较小的省份还好一点，像河北一百多个县，全省财政工作会议一开，省管县财政人员都聚集到一个地方，就以省财政厅的能力，我们认为是无法事无巨细的安排每一个县的每一项工作。顶层设计层面当然看的是理论研究层面的东西，我们从实操的角度考虑，就不能一再的扁平化，会给一层财政造成巨大的压力。说远了。我们想说的是，行政层级越扁平，就越容易出现政策“一刀切”的现象。所以越细节的东西越应该留给地方去自主平衡，这是一个科学的判断。

激励相容原则

经济学解释：美国的维克里教授和英国的米尔利斯教授在不对称信息的前提下，延伸出了委托-代理理论。他们把掌握信息多的一方称为代理方，另一方程为委托方，通过引入“激励相容”等概念，把不对称信息问题转化制度安排和机制设计问题。所谓“激励相容”是指：如果能有一种制度安排，使行为人追求个人利益的行为，正好与企业实现集体价值最大化的目标相吻合，这就是“激励相容”。

地方财政声音：楼继伟说，要设计一种体制，让所有的参与人即使按照自己的利益去运作，也能导致整体利益最大化，这种体制就是激励相容的。而我国食品、药品安全的管理体制是激励相容的反面例子。

楼部长说的还是比较宏观的例子。从地方财政角度来看，理论上现在是没有太大的激励不相容。目前很多地方都是各干各的，有一个很奇怪的现象叫“会哭的孩子有奶吃”。一些地方财政本来发展的很好，他们非要说不好，以此向上级财政要钱，向中央财政要扶持。所以很多时候我们的财政工作会议就变成了集体诉苦大会，所有人都在说我穷啊，没钱啊，发展不起来啊，领导给钱啊。完全不顾客观评价上的排名。排名前三的比我排名倒数的哭的都惨，你让我怎么要钱。那好，就一个比一个惨。这就是现状。说到增长，大家都心照不宣，统一设定一

个差不多的数字。这种做法从广域上来说是损害上级财政利益的。我们也期望有更加科学化、更加激励相容的职责划分制度。但是从现在来说没有办法，这是一种“惯例损害”。我们有个笑话：其实三公消费应该是“公平，公正，公开”的消费。定义多好，但如何能在实际操作中不变味呢？