扩大我国公民有序政治参与的路径探析

叶战备 惠娟

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摘要:扩大我国公民有序政治参与是发展社会主义民主政治的一项基本内容，也是建设社会主义政治文明的重要途径。但从现阶段来看，我国公民的政治参与还存在着参与主体非均衡、参与制度不完备、参与途径有限、参与信息非对称性和参与目的不一致等诸多不足。究其根源，是由于体制、参与机制和传统文化环境等多方面制约因素的存在。为此，我们必须遵循以下路径不断完善我国公民有序政治参与的机制：转变思想观念，营造有利于政治参与的文化氛围；推进公民政治参与的制度化进程；改革公民政治参与方式，以实现参与形式的多样化；增强政府决策的透明度，加大对社会的信息开放程度；健全基层群众自治的机制，促进公民政治参与团体和组织的发展。

关键词：公民；政治参与；民主政治

作者简介：叶战备（1970-），男，安徽桐城人，安徽财经大学政治学院副院长、副教授、硕士生导师，博士；惠娟（1984-），安徽财经大学政治学院2007级硕士研究生。

发展社会主义民主政治是我们党的奋斗目标，也是一项复杂系统的浩大工程。作为民主价值的体现和重要手段之一，公民的政治参与不仅是保证人民当家作主的有力手段，更是我国实现政治民主化、建设社会主义政治文明的重要途径。为此，党的十六大报告首次提出“扩大公民有序的政治参与”，十七大报告则进一步明确要“从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业”［1］。

一、“政治参与”的界定

关于政治参与的内涵，学者们的理解有一定的差异。比如：美国的戴维?米勒认为是“参与制定、通过或贯彻公共政策的行动”，并指出这一定义“适用于从事这类活动的任何人”［2］，包括政府官员与普通的公民。我国学者王浦劬将其定义为“普通公民通过各种合法方式参加政治生活，并影响政治体系的构成、运行方式、运行规则和政策过程的行为”［3］，规定了参与主体的平民性以及参与方式的合法性。学者王维国则认为政治参与“是指公民、公民群体或公民团体运用自己的政治权利，通过影响政治权力或政治系统以满足自己的利益要求和实现自我的行为”，强调了参与的目的性在于“满足自己的利益和实现自我的行为”［4］。通过分析可以看出，各种比较具有代表性的定义之间的差异，主要体现在政治参与的主体、客体、目标以及政治参与是否应具有合法性这四个方面。

我们认为，所谓政治参与，就是指公民凭借个人、群体和团体的身份，通过各种方式参与社会事务、经济和文化事业等国家各项政治生活的行为。这是一个广义上的定义，从目前我国政治生活的实际情况和民主政治建设的进程来看可以发现，我国公民的政治参与可以从以下四个方面进一步界定：

首先，在我国，公民政治参与的主体是十分广泛的，包括任何公民个人、各种公民群体和公民团体，不应该只局限在任何一个范围的利益群体之中。其实质应该是各个层次、各个领域的公民个人、公民群体和公民团体所共享的并最终能实现维护他们自身利益的一项权利。

其次，我国公民政治参与的客体应当是国家的政治生活。这里所提的政治生活，是与物质生活、精神生活并生的概念。具体到我国公民的政治活动而言，主要包括各项国家事务和社会事务、经济和文化事业等。也就是说，我国公民政治参与的客体也是相当广泛的，而不仅限于政府政策的制定、政治权力体系的运行等方面。

再次，政治参与这一概念本身并不能区分政治行为的合法性与否。但从当前我国政治生活的要求来看，更强调“扩大公民有序政治参与”。这即指明我国公民的政治参与要保证在国家制度和社会认可的程序与规范下、通过恰当合理的方式及途径进行。政治参与的“有序性”是对历史经验教训的深刻总结。在政治参与的活动中，程序和规则既是社会稳定的缓冲剂，有助于克服无序参与所容易造成的社会动乱；同时也是发展民主政治的护卫舰，促进政治过程朝着合理、有度的方向前进。

最后，公民政治参与并不以获取个体利益为唯一目的。改革开放以来，中国的社会结构发生变化，不同的利益主体开始产生不同的利益诉求，一般而言，对涉及自身利益的政治生活事件，大多数的公民会自然而然地萌发主动参与其中的想法，并通过各种政治参与的途径，表达自身的利益诉求，维护和实现自身的利益。但与此同时，大量新兴社会阶层政治参与意识逐渐增强，越来越多地对自身利益之外的国家政治生活表现出关注的热情，并希望借此实现自身的政治价值。加之信息技术的高速发展，一方面，普通公民获知政治信息的途径较之从前更加便捷、全面，获取信息的真实度和准确性也随之提高，这些在客观上大大降低了公民政治参与的成本；另一方面，政治参与的反馈也变得及时，效果更加显著，这又相应的增加了政治参与的效益，从而极大地提升了公民政治参与利益性之外的热情。

二、现阶段我国公民政治参与不足的样态描述

（一）公民政治参与主体的非均衡性

现阶段，我国公民政治参与主体的非均衡性主要表现在：

其一，公民主动参与意识有待提高。近些年来，由于社会、经济、生活方式的急剧变化和利益认同的明显差异，使得作为表达不同利益诉求的一种手段——政治参与，越来越被广大民众所倚重，越来越多的公民表现出了极大的参政热情。但从总体来看，当前我国公民的参与意识仍然比较淡薄，尤其是对与自身利益没有直接关系的政治生活的参与热情更是不高，也有相当数量的公民即使参与了某些政治生活，但也抱有被动参与和消极参与的心态，走过场、流于形式的占有很大比重。

其二，政治参与主体的参与能力有待提高。参与政治生活的公民应该具备一定的公共事务知识，实际情况却是，我国公民政治参与很大程度上受自身这方面能力的限制，相当一部分公民对政治参与的权利和义务所知甚少，甚至不知道如何获取政治参与所需要的相关信息，更不了解应该通过何种渠道、采用何种方式实现参与。

其三，政治参与主体的层次差异明显。这种层次性横向上表现在地域性差异，纵向上则表现为阶层性差异。其中前者主要是我国的经济文化发展不平衡造成的，而后者更多受个人经济条件和人文修养的影响。从地域上看，公民政治参与活动在大中城市发展比较好，政治参与的组织工作相对完善、参与者的积极性较高、参与方式也比较丰富；而广大山区、部分乡镇中，从参与人数、参与者的热情、参与方式、组织工作到公民的参与期望、参与效果都无法与大中城市相提并论。从阶层分布来看，占有更多经济资源、文化资源与组织资源的处于社会中上层和新兴社会阶层的社会群体，如国家社会管理者阶层、企业中的高层管理人员、办事人员阶层、从事专业性工作和科学技术工作的人员等等，他们成为积极从事政治参与活动的主力军；但与此同时，占有绝对比重的工农阶层中，公民的政治参与活动没有得到很好的鼓励与支持，参与强度还有待提高。

（二）公民政治参与制度的不完备性

首先，主流的公民政治参与制度有待完善。人大代表选举制、政治协商制度、基层群众自治制度、职工代表大会制度等传统的政治参与制度，在人民依法行使民主权利、有效参与国家经济政治和文化事业上发挥了重大作用，但这些政治制度也存在一些问题，仍然需要自我发展和完善。比如选举代表过程中买卖选票、形式主义和随大流的现象时有发生，有的选民对候选人完全不了解，对代表是否能反映选民意图持怀疑态度。再如政协制度仍然缺少完备的制度化、规范化程序，一些民主党派人士出于种种原因未能充分行使参政议政的权利。

其次，政治参与制度的效果和影响有限。近几年来，更多的公民可以通过信访制度、岗前公示制度、听证会制度实现政治参与的愿望，但他们同时也反映，这些参与制度虽然在一定程度上补充了传统参与制度的缺陷，却有执行力度不足、执行不到位和走形式等诸多问题。许多公民根本没有机会借此享受到应有的政治权利，从而限制了这些制度所应发挥的绩效和影响力。

最后，政治参与制度从整体上说缺少法制保障。无论是人代会、政协，还是公示制、听证会等都需要进一步制度化，规范化。同时这也是造成公民无序参与、非法参与、暴力参与等不良政治参与的一个最主要原因。

（三）公民政治参与途径的有限性

公民既可以通过国家的各项参与制度实现参与活动，也可以通过其他途径表达自己的政治诉求。始于20世纪末的信息高速公路的飞速发展拉开网络时代的序幕，并把普通的公民之间、个人和政府之间、企业和政府之间都用互联网连接起来，从而也随之诞生了网络这种新的政治参与途径。这种途径超越了传统的地域和时空限制，架起了一座政策与民意互动的桥梁，有效提升了公民参与政治活动的灵活度。另外，收发信息的功能一定程度上使手机也成为一种新的政治参与的途径。

虽然如此，现阶段我国公民政治参与的途径仍然有限。这主要表现在现有的政治参与渠道并不能完全满足公民的政治参与需求、对于新参与途径也缺少推广和创新。部分新的参与方式不仅数量有限，而且要受诸多条件的制约。比如网络和手机这两种参与方式，本身就要受各种客观条件的限制，对于参与者的经济基础和知识素养均有不同程度的要求，所以在短期内难以成为普及范围很广的参与方式。

（四）公民政治参与信息的非对称性

公民有效政治参与必须建立在掌握一定信息量的基础之上。目前我国政治生活的大部分信息，还只能依托政府的单向传递才能获知。所以，公民政治参与水平的高低在一定程度上受制于政府的信息发布、接受和反馈情况。从信息发布状况来看，我国仍然存在重要信息发布不及时、不全面，部分信息不真实、不准确等问题；从信息接收的情况来看，政府提供的信息获知渠道本身有限，加上有的公民对于这些信息渠道的了解和利用不足，导致了他们无法获得政治参与所需的足够信息，最终由于政府和公民信息不对称进而影响着公民政治参与的水平。

（五）公民政治参与目的的不一致性

政治参与意识从根本上说是公民民主意识的折射。从目前情况来看，一方面，大部分公民政治参与的最主要目的是出于自身利益诉求，他们通过各种途径参与或影响国家政策的制定，以期新的政策可以及时维护自己的利益；另一方面，一部分处于社会中上层和新兴社会阶层的公民已经不仅仅囿于自身的利益而开始关注社会的公平、正义以及民主政治的种种问题。

三、制约我国公民政治参与的因素分析

（一）体制制约

1．政治体制的制约。我国正处于社会转型期，与计划经济体制相适应的政治体制的影响还没有完全消除。首先，政治参与的传统模式还未从根本上发生改变，传统的参与模式、参与观念难以在短期内消除，被动参与、形式化参与仍然在旧有政治体制的影响下占有很大的比重，加之政治体制改革与经济体制改革的一定程度的脱节，从而制约了我国公民的政治参与程度。其次，社会主义民主政治建设亟待加强，相当一部分公民还缺乏民主意识和民主观念，不愿意参与到一些政治活动中去，也不愿意发表对特定政治事件的意见和看法。最后，关于公民政治参与的有关政治制度的设置还不够完善，大部分的参与制度只有原则性规定，而缺乏关于公民政治参与方式、参与程序、参与途径等方面的具体规定。

2．经济体制的制约。由于我国生产力发展还相对落后，市场经济体制还不完善，一方面，国家不得不把绝大部分的财力投入到经济建设中去，用于政治、文化建设方面的资金相对不足，从而使公民从事政治参与的基础设施建设跟不上；另一方面，绝对多数公民还在终日为生计奔波，对于他们而言，难有政治参与的闲暇。

（二）参与机制的制约

首先是国家和政府所提供的传统的参与机制单一，选举、政治协商会议、职代会、村民自治等更多是单向的参与机制，缺乏一种互动的参与系统。其次，虽然在新的时期，发达的现代化通信技术的应用使得每个能接触到网络的人都能随时随地搜集和传输信息，信息网络也成为影响国家政治生活和社会舆论，实现公民广泛政治参与的一条便捷途径，但是互联网的参与还是受到诸多条件的限制，难以成为普遍的参与方式。从目前情况来看，互联网参与的机制还存在自发性、无序性、分散性的缺点。最后，公民政治参与的协调沟通机制尚未建立起来，公民的正当利益诉求难以通过合法有效的途径表达，参与效果也未能及时反馈，容易造成公民的无序参与。

（三）传统文化的制约

村落家族文化的血缘性、聚居性、等级性、礼俗性、封闭性、稳定性特征构成了中国传统文化的人文基质，也造就了权威崇拜、宗法观念、等级观念、清官思想、安于现状、与世无争等复杂的以小农意识为主体的政治意识和政治思想，这些至今仍影响着人们的政治心理和政治行为，在一定程度上降低了公民政治参与的热情。此外，长期以来，传统文化的一元价值取向，严重扼杀了中国人的创造精神，使得依赖盲从的政治心态成为中国人的心理痼疾，导致公民政治参与的盲目性突显。

四、不断完善我国公民有序政治参与的机制

要做到既扩大我国公民政治参与的广度和强度以缓解当前我国日益增长的政治诉求压力，同时又实现参与有序以维护社会稳定，促进社会的和谐发展，就必须不断完善我国公民有序政治参与的机制。

（一）转变思想观念，营造有利于政治参与的文化氛围

转变思想观念必须从两个方面出发。首先，破除行政管理者的不合时宜的思想观念。就参与政府的行政过程而言，一般行政管理者容易存在三种观念误区：一是传统计划经济体制遗留的统治思想，将行政作为政府控制的手段，认为公民与决策过程无关，只应接受决策的结果，而忽视公民应有的参与权利；二是在经济社会转型的背景下，虽然意识到公民对行政决策的参与权，却对公民参与行政决策的能力和效果持怀疑态度，即认为普通公民在时间精力、素质能力上都远不及专业人士；三是担心随着参与的进程将增加行政决策成本，从而使行政决策的效率降低。这三种观念误区在实践中直接导致了我国公民政治参与的制度化程度不高，易流于形式。其次，消除“政治冷漠”情绪，加强公民政治参与意识教育。公民冷漠现象是现今世界范围内普遍存在的问题，集中表现为政府信任危机加深和“民主赤字”的逐步攀升。我国的“公民冷漠”程度大大高于西方工业化民主国家，由此也增加了公民参与公共政治活动的心理“攻关”难度。因此，我们更应该营造有利于政治参与的政治文化氛围，逐步培养和加强公民的主体意识、权利意识、平等意识和参与意识，培养他们的政治责任感，鼓励他们积极地向政府建言献策。

（二）推进公民政治参与的制度化进程

从总体上看，我国的基本社会制度为我国公民的政治参与提供了根本保证，但是，在具体的关于规划参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施方面的制度却不够健全，致使许多公民政治参与以非制度化的形式出现，这在一定程度上使参与变形、走样。这就需要推进公民政治参与朝着制度化的方向发展，以是否有利于建设中国特色社会主义为标准，在对中国经济、政治、文化、社会状况深入研究的基础上，积极而审慎地借鉴西方发达国家较为成熟、完善的参与制度的经验，构建符合中国国情的公民政治参与制度体系。加强公民政治参与的制度化建设，要在充分保证宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对其内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按一定的程序实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依，依法参与，使公民政治参与经常化、制度化、规范化。比如在今后一段时期内，可以进一步朝优化人大代表的知识结构，着力提高政协参政议政的实效等方向努力。

（三）改革公民政治参与方式，以实现参与形式的多样化

我国现存的政治参与方式比较单一，形式也简单。随着公民政治参与意识的提高和变化，参与的内容和形式，都会走向多样化，逐渐过渡到越来越复杂阶段。要实现参与形式的多样化，我们必须拓宽公民参与的方法和渠道，改变以往公民参与的被动局面。首先，充分运用现代化的高科技手段，运用发达的网络资源(如电脑网络、电话、手机、电视等)，实现公民的多渠道参与。其次，在参与时序上，应注重事前参与、事中参与、事后参与相结合。比如在政府制定某项政策的过程中，制定政策之前，应广泛征求社会各方面的意见以保证政策的科学、合理，这就是事前参与。事中参与是指在落实政策时，充分调动公民的关注度，使之能积极参与到各项工作的活动中，以确保政策不变形、不走样。事后参与是一种政策反馈机制，通过全民的事后参与来反映政府政策的实效。第三，在参与手段上，适宜直接参与和间接参与同时并举，而且应倾向于加强直接参与。政府此时应为所有人创造最好的参与环境，体现他们的参与本性和不同的能力。

（四）增强政府决策的透明度，加大对社会的信息开放程度

随着我国市场经济的深入发展，政府要逐步向服务型政府转变，实现从“善政”走向“善治”。而善治的过程就是一个还政于民的过程，表示政府与社会之间的友好合作，它有赖于公民自愿的合作和对权威的自觉认同，要求公民的积极参与［5］。这表明，首先政府必须要通过推行电子政务等方式来主动加大与社会民众的交流，增强决策的科学化与民主化。因为这将是政府稳步推进自身的治理变革运动的客观要求。与此同时，公民在政治参与的过程中，如果能掌握足够多的信息，也将对政策的制定和执行有着莫大的帮助：一方面社会公众直接面对各种社会问题，最了解情况，传达的信息最全面、最真实；另一方面，社会公众参与决策过程直接与决策者交流，从而为政府或决策者接受、反馈和提取信息提供了一条捷径。但在实际操作过程中，公民个人相对于政府而言在信息量和信息处理能力方面不可避免地仍处于劣势。这样，一方面，政府在一定时期内处理信息的能力有限，当信息量和复杂程度超过一定限度时，可能会歪曲、滞留信息，从而影响公民接受信息的及时性与真实性；另一方面，由于受传统等级结构的影响，公共服务理念得不到完全落实，公民特别是弱势群体对权威的屈从会导致信息被扭曲。这些都将制约公民政治参与的能力与信心。所以说，政策信息对公众开放的程度，在某种意义上决定了公众政治参与的程度，决定了决策是否符合社会的需要。

（五）健全基层群众自治的机制，促进公民政治参与团体和组织的发展

地方基层自治是公民参与社会事务、表达利益的起点，也是促进公民有序政治参与的重要手段。20世纪80年代后成长起来的众多的民间组织已经成为影响公民政治参与活动的重要因素和推动基层民主政治建设的强大动力源，更是沟通政府与公民的一座重要桥梁。一方面，各种民间组织及时把民众对政治改革的要求、愿望、建议、批评集中起来，转达给政府；另一方面，又把政府的政策意图和对相关问题的处理意见转达给民众。民间组织在这一利益表达和利益协调过程中，不仅拓宽了民主的渠道，也加强了对公民政治参与的引导。今后，我们要继续大力发展基层自治组织，支持群众自治组织依照法律和各自规章制度开展工作，参与社会管理与公共服务，鼓励公民依托这些自治组织有序地参与国家的各项政治活动。

参考文献：

[1］胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党十七次全国代表大会上的报告[Z］．北京：人民出版社，2007．28-29．

[2］[美］戴维?米勒．布莱克维尔政治学百科全书[M］．北京：中国政法大学出版社，1992．563．

[3］王浦劬．政治学原理[M］．北京：北京大学出版社，1996．207．

[4］王维国．公民有序政治参与的途径[M］．北京：人民出版社，2007．89．

[5］俞可平.社会公平和善治是建设和谐社会的基石[J］．中国特色社会主义研究，2005，（1）．

来源：《探索》2008年第5期      来源日期：       本站发布时间：2009-1-21