中国近代人力资源开发与管理简史

作者：刘铁明

湖南财政经济学院学报 2015年12期

　　[中图分类号]F249.23；K25 [文献标识码]A [文章编号]2095-1361(2015)04-0119-17

　　DOI：10.16546/j.cnki.cn43-1510/f.2015.04.14

　　根据史学界的观点，中国“近代”是指从1840年鸦片战争到1949年新中国成立的这段历史，其社会性质属于半殖民地半封建社会，简称“两半社会”。有关中国近代史的研究成果很多，但很少从人力资源开发与管理的角度进行研究。目前所见最系统的研究成果是中国人民大学林新奇教授的《中国人事管理史》，其下篇讨论的就是“近现代人事管理”，主要内容有“清末人事管理的变革”、“太平天国的人事管理”、“南京临时政府与北洋政府时期的人事管理”、“南京国民政府的人事管理”等四大板块。笔者拟在此基础上对中国近代人力资源开发与管理的历史进行系统梳理与讨论。

　　一、晚清政府的人力资源开发与管理

　　这里所讲的“晚清”，指的是“晚期清朝帝国”，即从1840年鸦片战争到1911年辛亥革命这段历史时期。其人力资源总体状况如表1所示，大致经历了一个“V”字形的发展过程，即从1840年的4.1亿人口降低到1866年的1.9亿，减少2.2亿，再逐步回升到1911年第一次人口普查的3.4亿，增长1.5亿。前者在26年内人力资源减少了一半以上(53.66%)，后者用了45年的时间才回升了44.12%。造成人力资源这种变化的原因与西方列强的入侵和晚清政府的“自救”运动有关，其中，晚清政府的“自救”运动主要表现为三次变革，即洋务运动、维新变法与清末新政。这三次改革都是由清朝最高统治者主持的，三次改革的性质都是带有资本主义倾向的地主阶级改革。下面从人力资源开发与管理的角度来分析晚清政府的这三次“自救”运动。

　　表1 1840-1911年中国人力资源总体状况

　　

　　(本表根据扬子慧的《中国历代人口统计资料研究》与何炳棣的《明初以降人口及其相关问题：1368-1953》编制)

　　洋务运动是晚清时期进行的第一次革新运动，这场运动涉及洋务机构的添置、军事工业和民用企业的创办及洋务教育的推广等几个方面，确定了“中体西用”的指导思想，提出了“师夷之长技以制夷”的主张，即“学西学”、“制洋器”；根据梁启超的分析，这是国人由于认识到中国在器物层面上的不足而掀起的学习“西技”的运动，在此基础上又意识到制度层面的不足，从而掀起了变法维新运动。有关人力资源开发与管理的主张表现如下：首先是兴办新式学堂，培养洋务人才，学习西方科学技术及文化知识，这些新式学堂主要有四类，即外语学校、专门技术学校、军事技术学校和普通学校。其次是派遣留学生赴欧美学习，“使西人擅长之技，中国皆能谙熟，然后可以渐图自强”，同时也拓展了人才培育的途径，总计洋务运动期间(1860-1895年)共派出留学生200余人，留学生所学专业和课程是受洋务派指导和限制的，其分配和使用基本上同新式学堂毕业生一样，根据所学专业分配到相关的洋务企业，并根据成绩高低授予一定的品级和官职。最后是聘任外籍员工，包括新式学堂的洋教习、军事工业和民用企业的管理与技术人员、新式海陆军的教官及技术人员，此外就是聘请外国人担任中国海关的关员。

　　维新运动则是近代中国制度变革的初次尝试，改变了以往由地方督抚进行的分散、零碎、局部改革的局面，开创了近代以来由最高统治者主持的涉及政治、经济、军事、文化等多方面内容的改革，涌现了诸多人力资源开发与管理的思想和实践：首先是提出了“变官制”的主张，认为“变法之本，在育人才，人才之兴，在开学校，学校之立，在变科举，而一切要其大成，在变官制”。其次是出台了一系列措施，如在中央设立新的行政机构，实行君主立宪制，成立十二局专门推行维新事宜；改革用人标准，重用维新人才，提出“选通才以任新政，存冗官以容旧人”，破除论资排辈积习，为改革“不次拔擢”人才；精简机构，裁减冗员，据《梦蕉亭杂记》记载：“戊戌变政，首在裁官。京师冗散卿侍被裁者，不下十余处，连带关系，因之失职者将及万人，朝野震骇，颇有民不聊生之戚。”地方省府州县的文官甚至武官也被裁减了不少。最后是改革教育与科举制度，废除八股文，兴办新式学堂，认为科举制度的最大弊端在于“用非所学，学非所用”、“消磨人才”，诏令改革科举考试的内容和形式，规定一切考试均以讲求实学实教为主，不得凭楷法优劣为高下，并且规定考生一经殿试，即可直接按成绩“量为授职”，以缩短待选时间，减少对人才的浪费，同时模仿欧美、日本教育制度，普遍设立新式学堂，并选派留学生赴国外留学深造。

　　至于清末新政，有人称之为“一次失控的近代化改革”，其主要思想和举措主要体现在由刘坤一领衔，张之洞主稿，立宪派张謇、沈曾植、汤寿潜等参与策划的洋洋三万余言的清末新政的重要文献《江楚会奏变法三折》中，它由《变通政治人才为先遵旨筹议折》、《遵旨筹议变法拟采用西法十一条折》、《遵旨筹议变法拟整顿中法十二条折》、《请筹巨款举行要政片》组成，即“三折一片”，确定了清政府实施新政的蓝图，提出了兴学校、练新军、奖励工商实业和裁减冗员等改革措施。具体来说，首先是宣布“预备立宪”，并颁布了《钦定宪法大纲》，成立咨议局，新订《内阁官制》，但其目的却是为了“巩固皇位，消弭革命”，并赋予皇帝至高无上的广泛权力，实质上是假立宪、真专制。其次是改革行政机构，新设或改设了一些中央部门，如外务部、商部、巡警部、学部，特别是外务部“班列各部上”，由亲王直接领导，下设尚书、侍郎以为辅助，并对一些闲衙冗员作了裁撤或合并。再次是改革军事制度，成立陆军部与海军部，开始编练新军，并制定了一些军事条例和章程，如《新军营制饷章》、《陆军学堂章程》等，以期建立现代化的军队。最后是废除科举制度，这是清末新政中与人力资源开发与管理密切相关的一项举措，也是清末人事选拔制度的一次重大变动，宣布从1906年开始，“所有乡、会试，一律停止，各省岁、科考试，亦即停止。其以前举、贡、生员，分别量予出路。”同时，为了解决因废除科举而带来的人才培养和选拔问题，全国仿照西方国家(尤其是日本)建立了近代学校教育体制，设立小学校、高等小学校、中学校、高等学校和大学校的完整教育体系，并给予毕业生相应的功名，如高等学校毕业生为举人、大学校毕业生为进士等，以逐步代替科举中选拔人才的机制；在教学内容上，采用大量的西学内容，改变以往科举考试中经书为主的历史，强调经世致用；通过奖励留学，特别是自费留学，对于那些有真才实学的海归，给予相应的举人和进士同等出身。根据清末官方统计，当时新式学堂与学生数量(含留学生)的增长情况如表2所示。

　　表2 清末历年学堂数量及学生数量(含留学生)增长比较表

　　

　　(本表据王笛《清末近代学堂和学生数量》，《史学月刊》，1986年第2期；王奇生《中国留学生的历史轨迹：1872-1949》，湖北教育出版社，1992年9月版第45页；吴汉全、王中平《留学生与近代中国社会变迁》，吉林人民出版社，2011年11月版第16页；沈殿成《中国人留学日本百年史》，辽宁教育出版社，1997年9月版第196、298页编制)

　　二、太平天国的人力资源开发与管理

　　太平天国运动始于1850年金田起义，终于1864年洪秀全病逝，历时14年，其力量先后发展到广西、湖南、湖北、江西、安徽、江苏、河南、山西、直隶、山东、福建、浙江、贵州、四川、云南、陕西、甘肃诸省，定都天京，建立了“太平天国”。其颁布的《天朝田亩制度》与《资政新篇》充分反映了农民阶级渴望自由、平等的强烈愿望。他们在总结、批判了历代人力资源开发与管理经验尤其是农民革命政权与清王朝的人力资源开发与管理经验的基础上，创立了一整套反映近代农民革命政权特点的人力资源开发与管理制度。

　　首先是人才观的嬗变。为改变太平天国激进的反儒倾向，通过杨秀清关于“英雄”标准的思考、李秀成“择才而用”的新思维以及钟良相的“招贤十条”，在儒家化的轨道上艰难地摸索出一条务实、理性的人才观，尤其是钟良相的“招贤十条”充分反映了太平天国“一材一技皆收罗录用”的人才思想：“凡民间有才力可任使者，来辕禀明录用：一，通晓天文星象算学者；二，习知地理山川形势扼塞者；三，熟读孙武书，知兵法陈图者；四，熟悉风土民情利弊者；五，熟悉古今史事政事得失者；六，善书札笔记者；七，民间豪杰能习拳棒武艺骑射者；八，绿林好汉，能弃邪归正者；九，江湖游士以及方外戏班中能飞行走跳者；十，医士能内外科者。”这是目前发现的关于太平天国人才选拔与录用的最详细的专门文告，标志着以儒家文化为主流的“入则尽孝悌，出则真忠报国”与“择才而用”的人才观的形成。

　　其次是人才政策与制度的制定。太平天国把搜罗人才作为一项基本政策，并从措施、办法和制度上予以保证和实施。如人才选拔任用制度规定有科举取士、张榜招贤、保举和自荐等多种措施和方式，其中科举取士是定期选拔治国人才的主要方式，张榜招贤则是不定期选拔应用型技术人才的方式，保举制度主要用于选拔乡官，同时鼓励人才自荐，必要时还实行强征制，即针对那些持观望或拒绝为太平天国服务的人才，强迫他们出来服务。此外，还设有育才官，其职责之一就是“出踞地方，采访贤才”。又如，考课奖惩制度规定考核方式有定期考核与不定期考核两种，并对考核的标准、内容、时间、程序及形式等都有详细的规定，其核心就是通过考课结果决定官员的升迁或贬黜，有人认为“太平天国最英明的制度之一就是各级军官的升迁只凭功绩，这是非常有利的制度”。

　　再次是官阶制度与爵位勋位制度。可以说太平天国从金田起义即已设立各种官职，攻克永安后又增订官制，建都天京后官制渐趋完备。其职官除朝内、军中、守土、乡官四种正式官职外，还有恩赏官，类似于古代的勋官或加官，实际上是一种酬功虚衔。其中朝内官是指在太平天国中央政府部门任职的官员，分正职官和杂职官两种，前者是中央政府的政务官，又称“朝官”，官阶最高为丞相，其下依次为检点、指挥、将军，或按官阶顺序将王、侯两级爵位也列在丞相之上为朝官；后者是指在中央政府部门办理各项具体事务的事务官，又称之为“典官”，一般用职同某官表示其官阶。太平天国的“朝官”，文职武职合而为一，平时在朝内处理政务，战时率兵出征，到了太平天国后期，朝内正职官与在外统兵将领都封王；太平天国的“典官”则分为朝内典官和天朝典官两种，前者是专为天王、诸王、侯、丞相、检点、指挥、将军等领袖人物与政务官服务的，后者负责办理中央政府事务。军中官主要是指军事官员，也有正职官和杂职官两种，前者指太平军总制、监军、军帅、师帅、旅帅、卒长、两司马等各级带兵将领，后者是太平军中负责办理军需、文书、医药等后勤保障或具体工作的官员，通常在其官名前冠一“典”字，如典圣粮、典圣库等，因而称之为军中典官，以职同某官表示其官阶，最高级别为职同监军，直隶总制，并受朝内同类典官的节制。守土官则是指太平天国省、郡、县三级地方政府的长官，省级长官无专名，由指挥、检点或丞相充任；郡县行政长官有专名，分别为总制和监军，但与军中正职官之总制、监军不同，一般由比正职总制、监军更高级的官员或选派有经验者担任。乡官是县以下基层行政单位的长官，太平天国对县内居民均以太平军军制方式编组行政单位，并设乡官管理，即每5家设一伍长，25家设一两司马，100家设一卒长(百长)，500家设一旅帅(旅长)，2500家设一师帅，12500家设一军帅。自伍长到军帅，原则上均由当地人公举或经保举由当地人担任，他们受县监军的直接领导，在不设县监军的小县则直辖于郡总制，同时受本地守将的节制。乡官下设各种佐理人员协助办事。至太平天国后期，总制、监军等也改由当地人担任，成为乡官。表3说明太平天国所有官职的官阶是统一的，共分为16等。至于爵位，是一种等级身份，在太平天国往往视同职官；②勋位则是表示功绩的一种荣誉称号。③

　　表3 太平天国官阶简表

　　

　　最后需要强调的是太平天国提倡男女平等，在中国历史上第一次打破了女子不能为官以及女子不能参加人事选拔考试的禁戒，不仅设置女官，而且封女官以爵位，受封者于爵名前加一“贞”字，如女贞义、女贞安等。正如罗尔纲在《太平天国史》中所评述的那样：“中国封建社会要把妇女关在家庭，太平天国却把她们解放出来，解放缠足，参加社会劳动，使她们也同男子一样都能各尽所能，对社会有所贡献，这一件大事，在中国妇女解放史上，是应该大书特书的。”具体来说，太平天国的妇女解放表现在如下几个方面：政治上有参政议政的权利；经济上享有同男子同样的权利和义务；文化上享有与男子平等受教育的权利；婚姻上享有自由婚姻，提倡一夫一妻；生活上解放缠足、严禁嫖娼和奸淫；同时组织妇女从事社会生产，确保广大妇女群众的权益。正因为如此，使得妇女在太平天国中享有较以往任何政权中的崇高地位。

　　三、北洋政府的人力资源开发与管理

　　1911年辛亥革命推翻了清王朝的统治，结束了中国两千多年的封建专制，建立了中华民国临时政府，但1912年就被袁世凯所篡夺，建立了以袁世凯为代表的军阀势力作为基础的北洋军阀政府，简称“北洋政府”，直到1927年蒋介石建立南京国民政府，统一南北中国，北洋政府实际统治中国达15年。由于总体上仍是以中华民国的名义行使其权力，因而北洋政府也可以看做是中华民国临时政府的一种延续形式。其人力资源总体状况如表4所示，呈现出逐步增长的发展趋势。

　　表4 1911-1927年中国人力资源总体状况

　　

　　(本表根据扬子慧的《中国历代人口统计资料研究》与何炳棣的《明初以降人口及其相关问题：1368-1953》编制)

　　可以说，自1912年南京临时政府成立到1928年北洋政府垮台，有关人力资源开发与管理的工作一直由铨叙局主持，其职责主要是掌管官员的任免、奖励、抚恤以及文官考试等一些具体事宜。但除了在国务院设有铨叙局外，中央各部及地方各省都未设相关机构，有关人力资源开发与管理工作还是附属于行政机关，不是独立行使职能的部门。北洋政府有关人力资源开发与管理的制度和举措表现如下：

　　首先是制定并颁发了一系列有关人力资源开发与管理的法律法令。如临时政府颁布了《中华民国临时政府组织大纲》、《中华民国临时约法》、《任官令》、《文官考试令》、《文官考试委员会官职令》等；在此基础上，北洋政府颁布了《文官考试法草案》、《文官任用法草案》、《典试委员会编制法草案》、《文官任免执行令》、《官吏服务令》、《文官甄别法草案》、《文官惩戒法草案》、《文官保障法草案》、《中央行政官官俸法》等；此外，北洋政府对各法规草案还相继颁布了许多相关的“实施细则”和补充规定。

　　其次是推行文官考试制度。北洋政府沿用临时政府的我国考试制度，包括高等考试和普通考试两种，前者由中央统一办理，每三年考试一次；后者由中央各部门和地方各机构办理，三年举行一次。无论是高等考试还是普通考试都设有典试委员会具体负责文官考试事宜，主要由委员长、主试委员和监试委员组成，属于非常设机构，即只在每次考试前组成，考试结束后即行解散。北洋政府还对参加文官考试的应试条件、文官考试的基本程序和考试的主要内容有明确的规定，但高等考试和普通考试略有不同，如考试条件，普通考试要稍微宽松一些；关于考试程序，高等考试有四次，前三次是笔试，最后一次是口试，而普通考试只有三次，前两次是笔试，第三次是口试，但都是各次考试平均及格后才能被录取；此外，还对高等考试和普通考试的具体内容及题量做了明确规定。

　　再次是在实践中加强对文官的管理，包括文官的任用、甄别与惩戒等。从广义看，文官包括行政官、外交官、司法官、技术官和警察官等五类，从狭义看，文官仅指行政官，即普通文官。北洋政府文官的任用与其官等相适应，具体分为四类九等，即特任、简任(第一、二等)、荐任(第三、四、五等)和委任(第六、七、八、九等)，而特任、简任、荐任为高等文官，委任为普通文官(详见表5)，并且不同等级的文官，其任用资格与程序是不一样的。特任官的任用主要指国务总理及各部总长，国务总理由大总统提名，经国会同意后再由大总统特令任命，各部总长由国务总理提名，经国会同意后再由大总统特令任用。简任官一般先由国务总理或各部总长经国务总理向大总统呈报名单，再由大总统在呈报的合格任用中简任。荐任官属于国务院者，由其所属长官报国务总理呈请大总统任免；属于各部的，由各部总长经国务总理呈请大总统任免。委任官的任免则由所属长官决定。每级文官的任用资格都有严格的要求，凡发现有下列情形之一者，不得任用：一是曾受夺官或被褫职处分尚未开复者；二是方欠公款尚未缴清者；三是年力衰弱不胜职务者。为此，北洋政府成立了办理文官任免具体事项的铨叙局，下设局长1人，其职责是根据国务总理的指令，管理本局事务，监督所署人员，另有参事2人、佥事6人、主事12人，分别负责各项人事管理事宜。文官的甄别即审查由甄别委员会执行，分高等甄别委员会与普通甄别委员会两种，前者由国务总理、各部总长、次长、各厅局长官、各局各部参事、司长等组成，人数每次至少20人，以国务总理为会长；后者由各官暑长官选派，每次至少10人，指定一人为会长。甄别方式主要有五种：检验毕业文凭和调查经历主要是审查是否属实；检查成绩包括审查其服官后所办的事务并进行质问；考验学识包括审阅论文，了解其解释现行法令的能力；考试经验则是列举现办行政事务的得失并就所掌事务设案问答。甄别结果由甄别委员会召开评议会决定，评审时采用议决制，凡多数评议委员同意则予通过，可否同数时由会长决定。凡是依程序甄别合格通过者都颁发甄别合格证书。至于文官应遵循的纪律和职业道德，在《官吏服务令》中有详细的规定，总的要求是忠勤廉洁、服从长官、保守秘密；对于违背职守的文官，北洋政府也制定了一整套惩戒制度，并分别成立了高等惩戒委员会与普通惩戒委员会，具体负责对文官的惩罚和处分事项，1913年的《文官惩戒法草案》和1918年的《文官惩戒条例》对此都有明确的规定，惩戒方式有五种：褫职、降等、减俸、申诫、记过。

　　

　　最后是文官的官俸、恤金与保障制度。官俸是北洋政府发给文官的工资，它以官等为基准，特任官、简任官、荐任官、委任官各有等级，其中简任官分三级、荐任官分七级、委任官分十二级，每级差额不等，总的情形是等级越高差额越大，“同一官等之官，其俸额有数级者，由各该长官视其事务之繁简、学识之短长、执务之勤惰定之”，具体规定详见《中央行政官官俸法》。文官的俸额一般按月计算，即月俸；也有按年计算的，即年俸；其支付形式是货币。需要指出的是，北洋政府规定文官依法兼官不兼俸，以所任官最高俸额标准发放；对于简任以下文官已达到各自最高月俸，且任职已满五年以上，工作确有功绩者，可给予年功加薪；退官人员如继续承办公事，照常发给官俸；休职文官在休职期间发给三分之一的官俸。对于技术官即技监、技正、技士三类文官，其官俸比一般文官即行政职文官都要优厚，如技监属简任官，分六级；技正属荐任官，分十二级；技士属委任官，分十四级，并颁布了《技术官官俸法》加以明确规定，详见表6。

　　表6 北洋政府文官月俸表(单位：元)

　　

　　(本表据1912年10月公布的《中央行政官官俸法》和11月公布的《技术官官俸法》及附表《技术官月俸分收表》编制)

　　至于恤金是指北洋政府对于因退休、退职或因公死亡的文官，而发给文官本人或其遗族的一种生活保障金。根据《文官恤金令》的规定，恤金有三种：享受终身恤金者，主要是那些任职满十年，因年满六十而自请免职，或因身弱残废不胜职务，或因文官保障法规定休职期满，恤金自退职次月开始计发至死亡之月停止；凡被褫夺公民权、丧失国籍或重新任职者停发终身恤金；一次恤金是指对任职满一年以上的文官，退职时发给的一次性恤金；遗族恤金是政府给予文官遗族的生活抚恤金，享受遗族恤金的顺序是：子、妻、孙、父母、祖父母、同父母之兄弟、同父母兄弟之子。文官保障制度则是北洋政府为保障文官合法权益不受侵犯，使其安心服务，恪尽职守而制定的一项法律，具体规定详见《文官保障法草案》。

　　四、国民政府的人力资源开发与管理

　　国民政府是指1927年“四一二政变”后以蒋介石为首的国民党右翼在南京建立的中央政权，它以“中华民国”的名义逐步统一了中国，并将自己的统治维系了22年，直到1949年新中国成立，结束了其在大陆的统治。其人力资源总体状况如表7所示，总的特征是稳中有升有降。下面分别从考试院的设立及其运行、公务员制度的建立、立法与制度建设三个方面阐述国民政府有关人力资源开发与管理工作的思路和具体举措。

　　表7 1927-1949年中国人力资源总体状况

　　

　　(本表根据扬子慧的《中国历代人口统计资料研究》编制)

　　(一)考试院的设立和它的机构、职权及变化

　　国民政府建立后，基本上沿袭北洋政府的模式，没有设置专门机构主管人力资源开发，有关人事任免的职能归相关秘书部门兼顾，如文官的任命由国民政府秘书处执掌，这种情况一直持续到1930年初考试院的成立。

　　1928年10月，蒋介石采用孙科、胡汉民的建议实行五院制，即行政院、立法院、司法院、监察院和考试院，其中考试院专门负责全国公务员的考试和铨叙工作。根据《考试院组织法》规定，考试院作为国民政府最高考试机关，掌理考选、铨叙事宜，所有公务员都必须依法经过考试院的考选、铨叙才能任用。1930年1月，考试院正式成立，戴季陶担任院长。其结构设置，除本部外，下设考选委员会(后改名为考选部)和铨叙部两个部级机构：考试院本部综合管理全院院务，其主要职能是制定和决定考试院的重要事务，设正副院长各一名，下设秘书处、参事处、编译局等。秘书处负责整个考试院的庶务和文书工作，参事处执掌撰拟审核关于考选及铨叙的法律命令事项，编译局的职责是研究古今中外的考试制度及编译各国行政管理方面的著作，拟定各种法令规章制度。1931年，编译局被裁撤。

　　考选委员会负责考选行政事务，根据《考选委员会组织法》规定，其主要任务是负责计划一切考选设施，主持各项专门考试事项，重点是管理公务员考试具体事务的工作。根据《典试委员会组织法》，在举行公务员考试时，还必须成立临时性机构典试委员会，负责命题、阅卷、面试和成绩审查工作。铨叙部掌管公务员的铨叙任用工作，它介于选官与任官之间，主要负责官吏的甄别与任用，下设五个部门：秘书处主要掌管文书工作及铨叙部本部职员进退记录的工作，登记司主要掌管公务员和考取人员的登记工作，甄核司负责对公务员的审查鉴定，育才司管理公务员补习和教育，铨叙审查委员会负责审查公务员的考核成绩。1942年9月，《人事管理条例》正式颁布后，铨叙部成为南京国民政府最高人事管理机构；1944年8月修订了《铨叙部组织法》，分设7个单位，即典职司、登记司、甄核司、考功司、奖恤司、铨叙审查委员会。1947年4月，考试院改组后的铨叙部下设典职、登记、职位分类、甄核考功、奖恤、总务等六个司，并设铨叙审查委员会，具体负责公务人员的任用、升迁、铨叙、考绩、褒奖、级俸、抚恤、退休、养老等业务，以及公务人员的训教、进修，公务人员保险及眷属疾病保险等事项。改组后的考试院仍由戴季陶担任院长，下设考试院会议、秘书处、诉愿审议委员会，以及会计室、统计室、人事室等。

　　(二)公务员制度的建立与推行

　　据考证，“公务员”一词最早出现在1928年公布的《国民政府刑法》第17条，意思是指从事公务之人员，具体包括政府机关中的长官、国民党各级党部的委员职员和各级地方行政机关的职员。因此，国民政府较之北洋政府的最大变化就是将文官制度变革为公务员制度，尽管在内容上大致相同，但公务员制度更加完善，如国民政府公布了一系列规章条例，对公务员的分类、分发、考试、任用、考绩、奖惩、薪俸、退休、抚恤、纪律、监督等都做了相当具体的规定。具体来说，包括如下内容：

　　一是建立了一套较为系统的公务员考试制度。先后颁布了《考试法》、《考试法施行细则》、《典试委员会组织法》、《非常时期特种考试条例》和《非常时期特种考试施行细则》等，对考试的种类、应考资格及考试的内容、时间、地点等都做了具体的规定。常用的考试有高等考试、普通考试、特种考试、检定考试、铨定资格及甄别考试、专门职业及技术人员检覆、监试制度等形式。其中，高等考试不仅制定了药师、会计师、统计人员、西医医师、教育行政人员、财务行政人员、卫生行政人员、外交官领事官、司法官律师、监狱官等10类人员考试条例，详细规定了各类人员参加高等考试的资格、考试科目和程序，而且颁发了《高等考试分为初试和再试并加以训教方法》，对高等考试的方法和举措做了具体的规定；普通考试也修订了《普通考试分为初试和再试并加以训教方法》。至于特征考试主要针对专门的职业或技术人员如邮务人员特征考试、铁道部车务人员特征考试、监所看守特征考试、土地测量人员特征考试、县长特征考试等，为此制定了《特征考试法》、《专门职业及技术人员考试法》。此外，国民政府还颁布了《监试法》，建立了一套较为系统的监试制度；而检定考试则是仿效中国传统的科举考试制度的初级考试来设置的，根据《检定考试规程》分童试、乡试、会试、典试四级举行。据统计，南京国民政府在前后的各种考试中，共录取16358人，加上各种检覆共达2946670人。

　　二是公务员的职位分类。采用文武分别的规定，其中文官根据其从事工作性质的不同分为行政官、司法官、警察官、外交官、技术官几大类，按产生方式的不同则分为政务官和事务官两大类。行政官泛指一般文官，包括普通行政、教育行政、财务行政、土地行政等官员；外交官包括驻外使馆和领事馆的官员；司法官除审判官和检察官外，还有书记员、翻译官、监狱官等；技术官主要指农工矿医行业的公务人员及会计师等；警察官主要为警政机关中的各级官吏；政务官主要是指经国民党中央政治会议议决任命，不需要经过铨叙的公务人员；事务官则是经过考选铨叙，由南京国民政府任命的公务人员。为便于管理，国民政府将公务员分为4等37级：特任官只设1个级别，主要包括国民政府的文官长、参军长，国民政府五院的正副院长，以及各部部长，行政院的秘书长、政务处长，院辖市市长，各省省政府主席及驻外大使等；简任官有8个级别，包括技术官的技监、驻外公使、总领事，中央各部次长、司长、局长、参事，各省行政督察专员，地方各省(市)厅长、局长、直辖处长等；荐任官分为12个级别，包括中央各部和各省(市)的科长及部分科员(国民党时期中央各部司局下设科，没有处级)，县长，技术官的技正等；委任官分为16个级别，主要指省市地方的科员与技术官中的技士等。

　　三是公务员的任用。《公务员任用法》规定，公务员的任用是以资历作为重要的标准，任职必须具有规定的资格，如任省政府厅局长和中央各部司局长以上官制必须具有简任官的资格，《公务员任用法施行细则》对此有详细的解释。同时，对一些需要有较多行政经验的公务员还有专门的规定，如《县长任用法》及《修正县长任用法》对荐任公务员的县长的任用资格做了具体规定；《技术人员任用条例》对各技术部门的技监、技正、技士、技佐等各等级技术人员的任用条件或资格都有详细的规定；其他如《边远地区公务员的任用资格暂行条例》、《会计人员任用条例》、《契据专员任用条例》、《估计专员任用条例》、《驻外使馆人员任用条例》以及警官等特种类的公务员，都依据《公务员任用法》制定了各类公务员具体的任用资格。特别值得指出的是，《公务员任用法》明确规定实行回避制度，这对建立健全公务员任用制度具有重要的价值和借鉴意义。

　　四是公务员的分发。指公务员的任用除了规定相应的标准外，还需经过铨叙部的分发才能获取公职。在南京国民政府时期，有76%的高等考试及格者和90%的普通考试及格者被分发到各机关中担任公职。为此，国民政府还颁布了《高等考试及格人员分发规程》和《普通考试及格人员分发规程》，对公务员的分发办法做了详细规定，要求考试及格者必须到铨叙部或铨叙部在各省市的分机关所公布的期限内依照法定手续报到，铨叙部再根据其所考的科别、名次以及个人资历并参考个人志愿，拟定将被分发的机关，然后将名单呈交考试院并由考试院转交国民政府，最后由国民政府发文将考试及格者向中央部门或地方各级相应机关分发。分发的形式主要有实授、试署、学习三种，其依据是考试成绩的优劣，成绩最优者分发到机关任用时，如遇缺额优先实授；成绩优等者遇缺额时优先试署；成绩中等且在有一年以上工作经验者分发到机关任用，遇缺额时优先试署；其余人员分发到机关进行学习训练，但学习期间表现突出、成绩优秀者可提前试署，不达标者则延长学习期并减薪，延长期满后成绩仍未达到优良者则停止其学习任用。

　　五是公务员的甄别与登记。其中“甄别”有辨别、考核、审查、鉴定几个意思，根据《现行公务员甄别审查条例》及其《施行细则》，公务员的甄别是指对各机关在职的简任、荐任、委任公务员予以甄别审查，内容包括资格审查和成绩审查，具体做法是由机关公务人员如实填写甄别审查表所列资格项目，再由该机关长官根据表中所列成绩项目如实记载公务员平时成绩并给出评语，然后拟定甲、乙、丙、丁四等，连同各项证明文书送铨叙部，最后由铨叙审查委员会审查决定。《条例》和《细则》规定了简任、荐任、委任官须具备的资格，并规定成绩在乙等以上为合格，列丙等的降级或降等使用，列丁等的为不合格，并予以免职，委任官甄别成绩在丙等而又无级可降的也应免职。但事实上，全国中央和地方各级机关先后送审合格者不到公务员总数的二分之一，加之负责甄别工作的官吏受贿枉法，有关法规、条例无法推行，鉴于此，国民政府出台了《公务员登记条例》。所谓公务员登记，实际上是公务员甄别的简化，需要进行登记的是在《公务员任用法》实施前就职的曾担任简任、荐任、委任等职的公务员以及未经甄别的各省区在任的简任、荐任、委任公务员，因而公务员登记也就是对公务员资格和成绩的再确认，这项工作主要由铨叙部负责实施。

　　六是公务员的考绩与监督。为加强对公务员的管理，督促公务员履行职责，国民政府先后公布了《公务员考绩法》及其施行细则、《公务员考绩条例》、《公务员考绩奖惩条例》、《公务员惩戒法》、《非常时期公务员考绩暂行条例》等文件，具体规定了各级官吏和公务员考核的办法及其奖励和惩戒。其中，考绩对象是经过甄别审查或登记审查依法任用的公务员；考绩方法有年考和总考两种，前者由公务员所在机关每年十二月负责进行，后者由铨叙部将同等官职三次年考的成绩合并考核，抗战时期只采用年考制，考绩分平时考绩、年终考绩、临时考绩三种；考绩标准是工作55分、学识25分、操行25分，年考分六等，80分以上者为一等，总考分七等，以90分为一等；考绩程序依次为初核、复核、核定登记和执行，然后根据公务员考绩结果予以奖惩，奖励有晋级、加俸、奖金、勋章、奖章、奖状、记功等七种，惩戒有免职、降级、减俸、申诫、记过、留级等六种。至于对公务员的监督有监察机关的监督与行政机构中长官对下级的监督两种，前者由监察院负责，并将全国划分为16个监察区，每区置一监察使署作为监察使的办事机构。监察院的主要职权是行使弹劾权和审计权，据统计，监察院自1931年成立到1936年5月共处理弹劾案件857件，遭弹劾人数为1436人，弹劾公职人员的程序是提出、审查、交付惩戒，而审计权由审计院负责进行，隶属于监察院。

　　七是公务员的待遇与抚恤。关于公务员的待遇，国民政府颁发了《文官俸给条例》、《文官官等官俸表》、《法官俸给细则》、《雇员支薪考成规则》、《公务员支给薪俸限制办法》、《公务员铨定薪俸名册造送审核办法》、《公务员铨级条例》、《公务员俸岗位法》等，对公务员薪俸的发放做了详细的规定，如1929年制定的《文官俸给条例》规定特任官级别只有一级，为800元；简任官薪俸有6级，每级相差40元；荐任官薪俸有6级，每级相差30元；委任官有12级，前6级相差20元，后6级相差10元。公务员薪俸的级别由各机关主管长官根据该公务员工作时间的长短来确定，但初任公务员均从该最低一级开始领俸，等到工作成绩优异并工作满6个月时，可由主管长官酌情加级。《公务员铨级条例》对公务员俸级的起铨、晋铨、比铨、降铨、改铨的标准都有具体规定。关于公务员的抚恤，国民政府颁发了《官吏恤金条例》、《抗战伤亡文职人员从优核恤标准》、《文职人员战地守土伤亡奖恤审核标准》、《法官及其他司法人员恤金审核办法》、《公务员抚恤法》等，规定公务员在职期间可领得薪金，因功工伤、病退职后还可领得恤金，公务员亡故后其家属也可得到一定数额的恤金。

　　八是公务员的退休。国民政府一直没有专门的法规对公务员退休进行规定，只是在《官吏恤金条例》和《公务员恤金条例》中有所涉及，直到1943年才颁布了《公务员退休法》，对公务员的退休制度做了具体规定，其内容包括退休法适用的范围、退休种类、退休金发放标准与数额、退休金的取消等。如适用范围，该法所称公务员为除长警外以组织法规定有员额等级并经铨叙合格或准予任用派用有案者为限；退休的种类有申请退休和命令退休两种；退休给予有年退休金和一次性退休金两种。1947年6月和1948年4月又先后两次对《公务员退休法》进行了修订，将原规定中退休金给予数额予以提高。

　　(三)加强教育立法与制度建设

　　国民政府充分认识到了国民教育在人力资源开发中的地位和作用，认为建国的基本要务就是教育，教育之优劣成败是国家民族兴亡盛衰的关键，强调要加强教育立法与制度建设，“普及国民教育，提高民众知识，以造成健全国民者为建设国家之基础”。具体表现如下：

　　一是国民政府的文教政策。1927年7月，《国民政府教育方针草案》提出要实施“党化教育”，强调把教育方针建立在国民党的根本政策之下，实际上是在国民党指导下求得教育的革命化、民众化、科学化、社会化，并按照国民党的党义和政策精神来重新改组学校课程，造就各种专门人才。由于“党化”二字易于引起争议，在1928年5月召开的第一次全国教育会议上通过的《中华民国教育宗旨说明书》确定以“三民主义教育”为宗旨；1928年8月，国民党中央训练部拟定了《确定中国教育宗旨及教育标准案》；1929年3月，国民党第三次全国代表大会则以制定教育方针和政策作为会议的重要议题，通过了《教育方针及其实施细则案》，并于1929年4月26日由国民政府以《中华民国教育宗旨及其实施方针》通令颁行，其宗旨表述为：“中华民国之教育，根据三民主义，以充实人民生活，扶植社会生存，发展国民生计，延续民族生命为目的；务期民族独立，民权普遍，民生发展，以促进世界大同。”1931年9月，国民党中央执行委员会常务会议又审议通过了《三民主义教育实施原则》，对各级各类学校的培养目标与实施纲要，分课程、训育、设备等三项，都做了详细的规定，具体包括初等教育(幼稚园小学)、中等教育(包括初中高中及相当程度之学校)、高等教育、师范教育、社会教育、蒙藏教育、华侨教育以及关于派遣留学生者等八个方面。如社会教育之目标是：“一、提供民众知识，使具备现代都市及农村生活的常识。二、增进民众职业智能，以改善家庭经济，并增加社会生产力。三、训练民众熟悉四权，实行自治，并陶铸其忠孝、仁爱、信义、和平之国民道德，以养成三民主义下的公民。四、注重国民体育，及公共娱乐，以养成其健全的身心。五、培养社会教育的干部人才，以发展社会教育事业。”

　　二是国民政府的教育立法。分三个阶段：国民政府初期(1927-1937)的教育立法，根据《中华民国教育法规选编》提供的中华民国重要教育法规统计，国民政府初期颁布实施的教育法规就有500多件，建立了涉及面广、有完整框架的教育法律体系，具体包括教育行政组织的建立、对大学和私立学校进行整、制定教育规范、推进义务教育、对中小学教育体制进行改革和社会教育中的补习教育等方面；国民政府中期(1937-1945)的教育立法，根据《中国国民党抗战建国纲领》，国民政府颁布了一系列应对紧急情况下的教育法规，内容涉及国民基础教育、社会教育、高等教育、留学教育和边疆教育等方面。例如，高等教育方面的法规有《师范学院规程》、《师范学院学生实习及服务办法》、《师范学院学生教学实习办法》、《文理法三学院各系课程整理办法草案》、《文理法三学院共同科目表》、《公立专科以上学校战区学生贷金暂行办法》、《国立中等以上学校学生贷金暂行规则》、《非常时期国立中等以上学校及省立私立专科以上学校规定公费生办法》、《大学及独立学院教员资格审查暂行规程》、《大学及独立学院教员资格审查暂行规程施行细则》、《大学及独立学院教员聘任待遇暂行规程》、《教育部设置部聘教授办法》、《国内专科以上学校教授休假进修办法》、《补助学术研究及奖励著作发明案》、《教育部著作发明及美术奖励规则》等。国民政府后期(1945-1949)的教育立法，根据《中华民国宪法》，对一些旧的教育法规条文进行修订并颁布了一些新法规。例如：《战区各省市教育复员紧急办理事项》、《教育复员及接受敌伪教育文化机关等紧急处理办法要项》、《收复区各县市国民学校教员登记觀审训练办法》、《收复区专科以上学校毕业生頸审办法》、《收复区专科以上学校肄业学生处理办法》、《修正收复区中等学校学生觀审办法》、《收复区专科以上学校处理办法》、《专科以上学校复员后不能随校迁移学生转学办法训令》、《题审敌伪学校毕业生补充办法》、《教育部训育委员会章程》、《专科以上学校训育委员会规程》、《学生自治会规程》、《全国实施国民教育第二次五年计划》、《国民学校法》、《国民学校及中心国民学校规则》、《各省市小学教员总登记及检定实施要点》、《代用国民学校规程》、《国民学校教员检定办法》、《切实提高小学教员待遇办法》、《国民学校教员任用待遇保障进修办法》、《战后各省市五年师范教育实施方案》及对《师范学校规程》的修正、《大学法》和《专科学校法》等。

　　三是国民政府的教育行政管理体制。1927年6月，国民政府成立中华民国大学院，作为全国最高学术教育机关，管理全国学术及教育行政事宜。根据《大学区组织条例》和《中华民国大学院组织法》，设置大学委员会作为最高评议机构，议决全国学术及教育上的一切重大问题；1928年发布了《大学委员会组织条例》。推行大学院和大学区制的目的是使教育学术化，教育行政独立，事权统一，使教职人员、图书设备以及教育经费等得到保障，但问题很多，遭到国内教育界的纷纷指责。1928年8月，大学院更改为教育部，隶属于国民政府行政院；12月颁发《国民政府教育部组织法》，此后经过10次修订，组织机构逐渐充实和完善。1929年6月废除大学区制恢复省教育厅建制，1931年3月23日公布了《修正省政府组织法》，规定了省教育厅职权；1945年8月抗战胜利后，全国各省大多恢复了教育厅建制，教育行政逐渐纳入正常轨道。此外，1928年召开的第一次全国教育会议据根据本国实情、适合民生需要、提高学科标准、增高教育效率、谋个性之发展、使教育易于普及、留地方伸缩之可能等7大原则，以1922年的“新学制”为基础，确定了新的学制系统即“戊辰学制”。其中，初等教育包括幼稚园与小学，根据《小学法》和《小学规程》，小学的修业年限是六年，前四年为初级小学，后两年为高级小学；中等教育仍沿用“三三”制，分初高两级，但取消了分科制，并公布了《中学法》、《师范法》、《职业学校法》，规定这三种类型的学校有各自独立的任务和目标，三者不能混设，并以年级制代替选科制；根据《大学组织法》和《大学规程》及专科学校的法规，高等教育机关包括大学、独立学院、专科学校三种，允许国立、省立、私立，大学本科分文、理、法、教育、农、工、商、医八个学院，如果一所高校具备三个学院以上，且包括理、农、工、医学院之一可以称为大学，不具备这个条件就只能称为学院。

　　四是国民政府对教育的管理控制。措施之一是整饬学风，建立训育制度，颁发了《整顿学风令》、《告诫全国学生书》、《中小学训育主任办法》、《小学训育暂行标准》、《中学训育暂行标准》、《各级学校党义教师及训育主任工作大纲》、《中等学校训育主任公民教员资格审查条例》、《中等学校训育主任公民教员登记规则》、《中等学校训育主任公民教员工作大纲》、《中等学校训育主任及公民教员工作成绩考核办法》、《中等以上学校导师制纲要》等。措施之二是实行童子军训练和军训，颁发了《初级中学童子军管理办法》、《童子军战时服务大纲》、《修正高中以上学校军事教育方案》、《中国童子军兼办社会童子军暂行办法》等。措施之三是制定大中小学校的课程标准，实行教科书审查制度，如《幼稚园课程标准》、《小学课程标准》、《中学课程标准》、《教科图书审查条例》、《组织教科书审查会章程》、《国立编译馆组织条例》和《办事细则》等。措施之四是实行毕业会考制度，以“整齐小学、初级中学、高级中学”学生的毕业程度和“增进教学效率”的名义公布了《中小学毕业会考暂行规定》、《中学毕业会考规程》、《师范学校学生毕业会考暂行规程》、《专科医生学校学生学业成绩考核办法要点》等。措施之五是在农村革命地区推行特种教育，拟订了《赣闽皖鄂豫五省推行特种教育计划》，其任务就是教、养、卫三者兼施，具体地说：施行公民训练，以纠正民众思想；施行职业训练，使农民有生产的技能；施行自卫训练，使地方有自卫的组织和力量。

　　五、中共领导下的人力资源开发与管理

　　中国共产党早在1921年成立初期就开始重视人力资源的开发与管理，如1921年在上海举办的“平民女子学校”和1922-1927年举办的“上海大学”以及其他各地共产主义小组创办的工人学校等，为扩大党员队伍和开展早期革命活动造就了一批骨干力量和领导人才。党领导下的人力资源开发与管理政策和具体举措主要表现在如下几个方面：

　　(一)国民教育或公民教育的理论与实践

　　党领导下的国民教育或公民教育的理论与实践，可划分为四个阶段：

　　一是党的创立时期。公民教育思想的孕育和初步实践。突出表现为从建党之前的从新国、新邦的基础意义上认识新民、国民教育的要义向建党之后的从为其革命追求寻求动力和强大社会基础的实践意义上认识公民与国民的教育转变，其代表人物是最早一批党的领袖和骨干，如陈独秀、李大钊、毛泽东、邓中夏等，他们认识到了公民、国民教育对于中华民族命运及其自身革命事业成败的意义。

　　二是苏维埃时期。局部执政环境下比较严谨意义的公民教育理论形成和实践展开。突出表现是《中华苏维埃共和国宪法大纲》不仅明确使用并界定了“公民”的概念和内涵，从宪法层面规定了公民教育的权利，而且有较为广泛深入的实践，既有宪法规定的国家制度意义上的公民教育，又有民间零散自由的社会教育；既有在根据地民众中的教育，又有在红军士兵中的宣传教育；既有对民众的思想政治教育，又有对工农及军队的文化教育；既有系统的规范的学校教育，又有独创的灵活多样的分类教育。

　　三是陕甘宁时期。这是抗日民族战争特殊时期的公民教育实践。中国共产党主要是从保障革命成功的战略、策略的高度认识宣传民众的意义，而党在不同时期的任务和革命主题不同，因而不同时期的公民教育理论与实践发展的主题、特色也不尽相同。陕甘宁时期，抗击日本入侵，保卫民族尊严与独立，成为中国历史发展中压倒一切的主题，因此，党在这一时期，公民教育理论与实践的发展始终未脱离抗日救亡的轴心。特别是在中国共产党统一战线政策的感召下，基本能够坚持对日抵抗政策的国民党执掌全国政权，而中国共产党则在一定区域取得了“合法”的执政地位，在一定范围内独立地行使执政权利，从而使中国共产党能够自由、从容地实践其公民教育的思想。

　　四是解放战争时期的公民教育理论与实践。强调“人民为行使政治上各项自由权利，应受到政府的诱导与物质帮助”。具体包括有免于经济上偏枯与贪图的权利；免于愚昧及不健康的权利；武装自卫的权利；边区人民不分民族，一律平等的权利；妇女除有与男子平等权利外，还应照顾妇女之特殊利益。特别是在解放区政权建设、人民军队建设、国统区民众教育工作、瓦解敌军工作以及学校教育等方面成功地进行了公民教育的实践，为赢得人民解放战争的胜利，创造了有利的条件。

　　(二)人力资源开发的途径与措施

　　事实上，中国共产党成立之前的早期共产主义者就开始关注劳动教育问题，如李大钊在《劳动与教育问题》一文中指出现代工业的发展除了工人生活改善外，其文化教育生活也必须相应提高，特别是“像我们这样教育不昌、知识贫弱的国民，劳工补助教育机关，尤是必要之必要”，强调在教育上人人机会均等，劳动者必须有受教育的机会，提倡平民主义和平民主义教育，要使全国人民不论何时何地都有研究学问的机会。因此，在中共二大前后，中国共产党明确提出了新民主主义教育的纲领，从理论和实践上比较全面地回答了新民主主义教育的指导思想、原则、方向、内容、方法和形式等许多问题，确定了教育在人力资源开发与管理中的地位和作用。具体来说，中共有关人力资源开发的途径与措施表现在如下几个方面：

　　一是儿童教育。据江西、福建、粤赣革命根据地统计，在2932个乡中，有列宁小学3052所，学生89710人，平均每乡有小学一所以上；其中，兴国县学龄儿童总数是20969人(内男12076人，女8893人)，进入列宁小学的12806人(内男生8825人，女生3981人)，入学率达61%以上；而在国民党统治区，入学儿童不到10%，就是号称“教育发达”的江苏省也只到13%。到解放战争初期，各解放区的小学教育又有了进一步的发展，如陕甘宁边区，1946年有普通小学295所，民办小学1038所，完全小学62所，学生近30万人；华北解放区，1949年有初小、高小51900多所，学生325万人，小学教师达76600人。

　　二是工农群众教育。如夜校、补习学校、识字班、半日学校、识字牌、俱乐部、冬学等，组织形式多种多样，其主要使命是扫除工人、农民中的文盲，提高工农群众的政治觉悟和文化知识水平，唤起千百万工农群众投入革命。为此，苏区教育人民委员部还连续颁发了《识字班办法》、《夜学及半日学校办法》、《业余补习学校办法》，以及《俱乐部纲要》等文件，对识字班、夜学、半日学校、业余补习学校、俱乐部等群众教育的组织形式、施教对象、教员、教材和教学方法都做了具体的规定。据统计，仅中央苏区的补习学校就有4560多所，学员达10.8万人，识字组23286个，组员12万人，俱乐部1917个，参加活动的固定会员就有9300多人。

　　三是干部教育。革命年代，一切工作都应该服从服务于战争，而首要的是做好干部教育工作，重点培养大批党政军各方面的领导干部，始终把干部教育放在首位，并确定了“干部教育第一”的原则。1942年中共中央发布的《关于在职干部教育的决定》对该原则做了明确阐述：“在目前条件下，干部教育工作在全部教育中的比重，应该是第一位的；而在职干部教育工作在全部干部教育工作中的比重，又应该是第一位的。这是因为一切工作，包括国民教育工作在内，都须经过干部去做，‘在政治方针决定之后，干部就是决定一切的因素’；如不把干部教育工作看得特别重要，把他放在全部教育工作中的第一等地位，就要犯本末倒置的错误了。”干部教育的具体方式有三种即学校干部教育、在职干部教育和干部训练班教育。

　　(三)知识分子政策及其实施

　　知识分子问题始终是关系党和国家事业发展的根本问题，历来为党和政府高度关注。有关党的知识分子政策的演变，可分为三个阶段：

　　一是知识分子政策的初步形成(1921.7-1927.7)。尽管党的“一大”没有把知识分子问题列为一项议事日程，但在关于党的性质、党的组织原则和党的组成成分问题的讨论中，都涉及到知识分子在中国共产主义运动中的地位和作用问题，并且各方发生了激烈的争论。其中，以李汉俊为代表，看到了“五四运动”和各地共产主义小组中知识分子的先锋队作用，提出建立纯知识分子的马克思主义研究和宣传的合法组织，认为现在党首先要用马克思理论武装知识分子，然后再大力组织和教育工人，提高他们的阶级觉悟，推动无产阶级革命，因而目前党的工作重心应放置于知识分子中。而以刘仁静为代表，反对过分强调知识分子的革命性和桥梁作用，认为党的工作重心应该是产业工人，主张在工人群众中发展党员，建设组织。结果是大会通过的中国共产党党纲关于党员的条件规定：只要承认本党党纲和政策并愿成为忠实的党员者，不管是知识分子还是工人，经党员一人介绍，均可按受为党员。但由于党内思想上并没有统一，因而必然还要在今后的发展过程中，不断讨论和作出相应变动的决议。例如，“二大”关于知识分子问题的争论仍然是会议讨论的焦点之一，并从1922年底开始，围绕“知识分子在民主革命中的地位、作用和特点”问题在党内开展了持续一年之久的大讨论。代表性观点有张国焘的《知识分子在政治上的地位及其责任》，瞿秋白的《政治运动与知识阶级》，刘仁静的《青年共产主义运动在中国的意义》和《再论学生运动与工人运动答存统》，施存统的《本团的问题》。通过讨论，不仅重新认识和肯定了知识分子的革命性，而且开始运用马克思主义理论阐述了知识分子问题的各个方面，主要表现为1924年邓中夏发表的《我们的力量》和恽代英连续发表的《中国革命的基本势力》、《造党》、《我们现在应该如何努力？》、《学生运动》等一系列文章。特别是1925年1月召开的“四大”，第一次以党的决议的形式明确肯定了知识分子在中国革命运动中的重要地位和作用。同年12月，毛泽东发表的《中国社会各阶级的分析》，标志着党的知识分子理论和政策的初步形成。1927年4、5月间召开的“五大”对知识分子问题更有独到的见解，强调要“努力扩大党的数量，并吸收产业工人、进步农民和革命的知识分子到党的队伍中来”，确保中国共产党成为一个全国性的有广泛群众基础的大党。

　　二是知识分子政策的曲折发展(1927.7-1935.1)。由于1927年大革命失败后党内“左”倾冒险主义错误的影响，导致党在知识分子问题上的“左”倾错误。例如，在八七会议通过的《中国共产党中央执行委员会告全党党员书》及其相关决议案中，表现出强烈的对知识分子的不信任感，并且不加区别地把知识分子等同于机会主义，认为这种机会主义是造成大革命失败的原因。他们认为，党的指导机关和许多工会之中绝大多数是知识分子及小资产阶级的代表而不是工人，因而自省委以下各级党部委员会都应当注意提拔工人同志到党部委员会里负重大责任，借此肃清其中机会主义的成分。在此基础上，形成了以排挤知识分子为主要内容的党的整肃、改组、重建组织尤其是指导机关的基本方针。特别糟糕的是这种知识分子政策在执行过程中把与机会主义作斗争看成了简单的人事撤换，把工人干部当做偶像，片面强调领导机关工人化，党内甚至还出现了“以前的党是知识分子的，现在工人群众应当夺回来”的极端错误的论调。到了1928年党的“六大”时，无论从思想形态上，还是具体政策上，这些错误认识和“左”倾政策，都发展到一个新的境地和高度，如参加会议的75个代表中，就有41人是工人；而在会议选出的36个中央委员中则有21人是工人。值得庆幸的是党的政策并不是一概反对党内和干部中的知识分子，如会议通过的《中国共产党组织决议案草案》在“在关于干部的工人化”一节中明确指出：“如以为每个知识分子一定会犯机会主义的错误，而每个工人一定能定出正确的布尔什维克的路线的观念，也是不对的。”但在“左”倾中央的领导下，不信任和排挤打击知识分子党员和干部的“左”倾错误是不可能得到纠正的，而且后来发展的更加严重。特别是1931年党的六届四中全会以后将这种否定、排斥知识分子的“左”倾错误理论及政策推向一个更加系统、完备的阶段，党的知识分子工作出现了令人痛心的失误。

　　三是知识分子政策的逐渐成熟(1935.1-1949.10)。1935年1月遵义会议的召开，不仅结束了“左”倾错误在中央的统治，也意味着党对知识分子的政策开始发生变化和调整，一方面全力纠正排斥和打击知识分子的“左”的关门主义倾向，另一方面清除王明、张国焘等人在知识分子政策上的恶劣影响，对党的知识分子政策进行了全面地拨乱反正。如1935年8月召开的政治局会议提出要设立红军大学与高级党校，认为培养大批的军事与政治干部是中心工作之一；党中央到达陕北后，为使广大青年参加到抗日救亡运动与争取民主自由的斗争中来，为吸收大批知识青年到边区参加工作，中央先后提出了一系列关于对待知识分子的决定、指示和政策。于是，全国各地，远至海外的华侨，成千上万的热血青年、知识分子怀着满腔的爱国热情和崇高的革命理想，跋山涉水，冲破重重封锁，纷纷奔赴延安和各个抗日根据地。仅在1938年5月至8月的3个月时间里，经西安八路军办事处赴延安的知识青年就有2288人之多。为了培养更多的抗日干部和各种建设人才，每个根据地都要尽可能地开办大规模的干部学校，如陕北公学(1937年)，鲁迅艺术文学院(1938年)，华北联合大学(1939年)，医科大学(1940年)，延安大学(1941年)等，特别是抗日军政大学先后在延安、淮北、苏北、鄂豫皖等抗日根据地成立了12所分校，总校和分校在抗战期间先后办了8期，共培养了20万军政干部。进入解放战争时期，党更加重视知识分子工作，使抗日战争时期制定的正确的知识分子政策得到进一步的丰富和发展，出台了一系列行之有效的政策和措施。例如，随着人民政府接管一切公私学校、科研机构、医院和文化教育机关等，也接收了200多万知识分子。为此，党采取了“包下来”的政策，不仅给他们饭吃、给安排工作，以安定其生活，而且招收失学失业的知识分子和青年学生进行短期训练后，予以安置，从而极大地调动了知识分子的积极性和工作热情，为建国后我国进行经济建设所需要的大批经济文化人才，奠定了雄厚的人才基础。

　　①在中央设十二局：一法律据，二税计局，三学校局，四农商局，五工务，六矿政局，七铁路局，八邮政局，九造币局，十游历局，十一社会局，十二武备局。议定新政，皆交十二局施行。在地方则每道设一新政局，照主考学政及洋差体例，不拘官阶，随带京衔，准其专折奏事。每县设一民政局，会同地方绅士公议新政。参见：沈云龙主编：《戊戌变法档案史料》，文海出版社有限公司，民国六十五年(1976)版，第7-8页。

　　②太平天国早期，爵位授予较严格，仅设王侯两级，封有东西南北翼燕豫七王，顶天、护天、佐天、卫天、补天、靖胡、定胡、平胡等十余侯，燕王、豫王后改为顶天燕、护天豫两爵，后期又封义安福爵，与燕豫侯合称六爵，其位次高低顺序为义安福燕豫侯。受封者可以在爵前加“天”字，再冠一字以示区别，如应天福、赞天燕等。太平天国后期，对女官也有封六爵者，但受封者是在爵名前加一“贞”字以示区别，如女贞义、女贞安等。

　　③据记载，太平天国勋位制度大致分四种情况：一是凡属金田起义者，无论其职位大小，均称“功勋加一等”；二是凡自金田起义后参加太平军，从永安突围北上的，无论其职位大小，均称“功勋”；三是凡参加攻打扬州三汊河战役者，无论其职位大小，均称“平胡加一等”；四是凡监试一次、二次、三次者，则称“监试加一等”、“监试加二等”、“监试加三等”。如果是参见上述三个战役中两个以上者，或攻克城池，或另建新功，或再充监试，立有多项功绩者，则在原勋位等级的基础上再加勋位或加等；但如有过失，则要降等。

　　④具体举措：第一，通过颁布《国民政府教育行政委员会组织法》、《中华民国大学院组织法》、《大学区组织条例》等法规，完成了教育行政组织的建立。第二，通过颁布《大学组织法》、《专科学校组织法》、《私立学校规程》、《学位授予法》等法规，对大学和私立学校进行整顿，制定了教育规范。第三，对中小学教育体制进行改革，主要法规有《小学法》、《中学法》、《职业学校法》、《师范学校法》及其配套的《小学规程》、《中学规程》、《职业学校规程》、《师范学校规程》等。第四，推进义务教育和社会教育中的补习教育，主要法规有《第一期实施义务教育办法大纲》、《短期义务教育实施办法》、《实施义务教育暂行办法大纲》及其《实施义务教育暂行办法大纲实行细则》、《民众学校办法大纲》、《识字运动宣传计划大纲》、《职业补习学校规程》、《各省推行职业补习教育办法大纲》等。

作者介绍：刘铁明(1964-)，男，湖南邵阳人，湖南财政经济学院教授，华南理工大学工商管理学院在读博士，研究方向：人力资源开发与管理，广东 广州 510640，湖南 长沙 410205