欧盟共同能源政策制约因素及路径选择

欧盟共同能源政策：制约因素及路径选择

郭志俊

2012-8-30 22:11:55 来源：《国际论坛》(京)2006年5期

能源问题是当今世界关注的一个焦点，各国各地区都在加紧制订各自的能源政策以维护能源安全。就欧洲而言，能源政策对于欧洲一体化具有特别重要的意义，因为欧洲一体化始于能源部门，欧洲煤钢共同体的成立就是一个标志。

一、欧盟共同能源政策的现状

欧盟是当今世界上最大的能源进口地和仅次于美国的第二大能源消费地，对外能源依赖程度较高，因此，制定共同能源政策以应对日益紧张的世界能源形势是大势所趋。

2006年3月，随着《欧盟能源政策绿皮书》的发表，欧盟委员会开始了关于欧洲未来共同能源政策的讨论。《绿皮书》中指出共同能源政策的三个目标是：可持续性、有竞争力和供应安全。为了实现上述目标，欧盟需要做到：“建立内部天然气和电力市场；保证内部市场供应安全以及成员国之间的团结；需要真正在全欧盟范围对不同能源进行讨论，包括成本以及对气候变化的影响，使欧盟的能源结构符合供应安全、有竞争力和可持续发展的目标；要以符合其里斯本目标的方式应对气候变暖所带来的挑战；制定能源技术战略计划；统一对外能源政策。”因此，在当今国际能源形势紧张的情况下，有必要分析其共同能源政策的制约因素，以便深化对欧盟能源合作及一体化发展的认识，进而对其在国际舞台上的竞争力和影响力作出判断。

二、欧盟共同能源政策的制约因素

（一）欧盟内部的制约因素

欧盟既不同于传统的国际组织又不是一个超级国家，而是一种介于国际组织和主权国家之间的特殊的政体形式。这种特殊性对于欧盟共同能源政策的实现存在着一定程度的影响与制约作用。

1. 制度性的制约：欧盟政体的多层次性

在欧洲一体化发展的不同时期曾出现过不同的一体化理论，如功能主义、新功能主义、政府间主义、联邦主义以及现在盛行的多层次治理理论等。多层次治理理论对欧盟政体的解读包括两个主要方面：一是认为欧盟是一种正在形成中的多重管治政体，超国家、国家和亚国家政府角色都在不同层面上发挥着某种形式的管治功能；二是认为欧盟是一个正在形成中的多重决策网络，除了上述政府性角色，欧洲跨国机构组织、欧洲公民社会和欧洲公众等，也成为日益重要的影响因素。

虽然欧盟及其成员国都希望建立一套“供应安全、可持续性和具有竞争力”的能源政策，但两者在能源政策主导权上存在分歧。欧盟委员会曾就此指出：很多国家仍然控制能源价格，不允许消费者自由选择它们的电力和天然气供应者。法国、西班牙等国在开放本国能源市场和建立欧洲统一能源监督机制等方面就显得非常保守。可见，欧盟能源方面的权力目前仍然处在国家层面。正如《国际先驱论坛报》所指出的：“（俄乌天然气争端）强调了欧洲对能源进口的过度依赖，彼此矛盾的民族国家途径间的交错，及能源危机期间布鲁塞尔干预能力的局

限„„发展共同的能源政策面临很多困难。在危机期间，国家可以选择储备能源，

但是欧盟委员会没有权力强迫它们那样做。”在欧盟多层次治理框架下，民族国家的地位仍然十分重要，欧盟共同能源政策的实现会因牵扯到敏感的主权让渡问题而面临重重阻力。

2. 现实利益的差异：欧盟各成员国国家利益的差异与冲突

欧洲一体化是民族国家理性选择的过程与结果，在此过程中伴随着成员国国家主权的让渡，而国家主权让渡的前提是国家利益的最大化，因此，任何对欧共体／欧盟成员国个体利益构成不利影响的共同政策都可能遭到成员国的抵制与反对。1973年石油危机时，当阿拉伯石油生产国试图通过其盟国压迫以色列从占领区撤出而实行了对以色列支持者包括荷兰的阻断政策时，欧共体其它国家公开抛弃了荷兰，尤其是法国和英国急于与阿拉伯国家达成双边协议而无视任何通过共同体渠道的行动。

再从欧盟内部成员国间能源现实及能源立场的差异来看。欧盟各成员国间能源储备分配不均，资源相对丰富的国家（英国等）与资源相对缺乏的国家（意大利、法国等）对欧盟能源政策的要求有着很大的不同。 2004年欧盟实现第五次东扩以后，其内部成员国间的差异更加明显，对外能源依赖进一步增大。为了保障独立性及减少自身的依赖性，每一个国家都提出了自己的战略，并根据自然资源的状况选择了各自不同的能源政策。

（二）欧盟外部的制约因素

1. 美国对全球能源的战略控制

冷战时期，美国为了对付苏联而对欧洲一体化持支持态度。冷战结束后，欧盟在国际舞台上的地位不断上升，其内部在《京都议定书》、签订各种军控条约等问题上立场一致，且与美国在伊拉克战争等问题上持有不同立场，这使美国感受到了来自欧洲的挑战。在能源领域，“世界最大的能源进口地欧盟与第二大能源进口地美国，具有相似的能源供应模式，因此它们同样关注能源对外依赖问题。”在联手克服对俄罗斯能源依赖的问题上，美国与欧盟有共同的立场，但冷战后的美国凭借其强大的军事和经济力量，控制了世界主要海陆能源通道，对全球能源形成了控制态势，这使得欧盟的能源政策在一定程度上受美国的影响。2006年初俄罗斯与乌克兰之间的天然气争端对欧盟能源进口的影响就是例证。

2. 俄罗斯在能源问题上对欧洲各国采取的各个击破的方针

冷战后世界能源战略格局的一个重大变化就是俄罗斯在世界能源市场的崛起。俄罗斯是欧盟能源的主要供应者，欧盟约30%的石油和40%的天然气靠俄罗斯输送。而俄罗斯鉴于自身利益的考虑，不愿欧盟实现共同的能源政策，因而对欧洲各国采取各个击破的方针。同时在欧盟内部，在关于如何与俄罗斯打交道的问题上也存在着严重的分歧：波兰等中东欧成员主张对俄强硬，而法、德等国主张温和。俄罗斯抓住了欧盟内部存在的矛盾与弱点，采取各个击破的办法来瓦解欧盟内部的团结。

另外，在世界能源市场上，俄罗斯能源出口的多元化趋势有所发展，其能源的主要买家除了欧盟还有远东的日本和中国，因此，俄罗斯能够实行能源销售的多元化战略，并且从中获得最大利益。

由此可见，俄罗斯对欧盟成员国各个击破的方针，不利于欧盟内部的团结并

影响其共同能源政策的实现。俄罗斯能源销售战略的多元化，使得欧盟在能源问题谈判桌上的分量减轻，进而使其面临更加严峻的能源挑战。

三、欧盟共同能源政策的路径选择

面对国际能源形势的严峻态势，欧盟成员国也日益认识到加强能源合作的必要性。能源问题需要在一个共同的层面上而非孤立地解决，需要在“国家层面上减少规制权”，而在“超国家层面上增加规制”。正如欧盟委员会主席巴罗佐所指出的：“我们处在一个新的能源世纪。能源需求不断增加，而欧洲的能源储备却在下降；我们必须找到一个办法来面对这个新的现实，欧盟已无法再承受25种不同、不协调的能源政策了。”为促进共同能源政策的实现，欧盟需要从以下方面努力。

（一）欧盟内部需要通过制度平衡，调和成员国个体利益与欧盟共同利益的矛盾

在欧盟内部，任何决策要想达成共识都必须既考虑各成员国的特殊性，维护各国的自主性，又要考虑是否对欧盟整体有利。也就是说，每个国家在谋求自身利益时都应同时想到给伙伴国或一体化带来的影响。在能源政策方面，欧盟各国应当在欧盟整体利益的框架下考虑各自的国家利益。欧盟内部的制度平衡是这样保持的：“只有在两个各事其主的机构共同参与的条件下，才能做出重要的政治决策。一边是代表共同利益的欧盟委员会；另一边是由成员国政府代表所组成、致力于维护自己国家自主权的部长理事会。”就能源领域来看，1992年欧洲统一大市场建成，欧洲各国能源合作达到一个新高度。此后，“成员国之间制定‘非歧视性的储备协议’，用于向最急需的地区及时提供原油。欧盟还制定了统计规

则，要求每个成员国在月底向欧共体提供储量数据。2003年欧洲大规模停电之后，欧盟开始在内部进行电网的相互连接。在电力和天然气市场自由化的同时，还建立了欧共体层面的监管体系，以保证欧盟大市场内的公平竞争和电力、天然气的无障碍流通。”所有这些表明，欧盟内部成员国通过加强协调，推动了能源领域的一体化，有利于共同能源政策的实现。

（二）欧盟对外要倡导“共同能源外交”，力争在国际舞台上“用一个声音说话”

1. 要与包括俄罗斯在内的能源供应国加强对话与合作

受地缘因素的影响，欧盟对俄罗斯能源的依赖程度较大，可以说，欧盟共同能源外交能否顺利建立，在很大程度上取决于其与俄罗斯的能源关系。在2005年5月的第15次峰会上，双方签署了关于建立统一经济空间、统一内部安全空间、统一外部安全空间、统一科教文化空间等一揽子文件。在2006年5月的第17次欧盟—俄罗斯首脑峰会上，双方讨论了实施四个统一空间路线图和各有关部门间进行对话所取得的进展，并就能源问题进行了认真对话。事实证明，只有通过加强与俄罗斯等能源供应国的对话并发展务实的战略合作伙伴关系，欧盟能源供应的安全才能更好地得到保障。

2. 加强同在美洲、中东等地的其它主要伙伴国的合作

通过与美国的合作可以为能源供应提供必要的市场条件，在一定程度上有助于克服欧盟对俄罗斯的能源依赖。有分析人士指出：“尽管美国从俄罗斯进口的能源十分有限，但美国政府并不愿意看到俄罗斯凭借能源筹码扩大在国际舞台上

的影响力，更不愿意看到欧盟因能源问题而受制于俄罗斯。„„美国政府正试图拉拢中亚能源生产国，推动建立绕过俄罗斯、且将伊朗排除在外的新油气走廊，以削弱俄罗斯在欧洲天然气供应问题上日渐增强的控制权。”可见，欧美在克服对俄罗斯能源依赖方面存在共同利益。

在同东部、南部邻国的关系方面，欧盟委员会在《能源安全战略绿皮书》中指出：“在能源问题上，欧盟由于缺乏管辖权和共同体的凝聚力，对自身脆弱性的认知正逐步转移到同它的东部和南部邻国的关系之中。„„欧盟委员会有关欧盟能源政策适应东扩而发展的磋商，强调了这些国家在欧盟能源政策中的重要作用，它的邻居和伙伴国继续表明它们将在欧盟内部的天然气和电力市场中充当全面、重要和平等的角色。„„欧盟与其邻国的能源合作主要包括发起于1997年的欧洲同地中海国家间的能源论坛，欧盟与马格里布电力市场委员会的产生以及2000年欧俄能源对话的发起。”

总之，欧盟共同能源政策目标的实现，既需要通过制度平衡，调和成员国个体利益与欧盟共同利益的矛盾，又需要建立一个欧盟统一的能源外交政策，力争在国际舞台上“用一个声音说话”。从长远看，欧盟必将克服共同能源政策的制约因素并以此推动一体化的深化。^