养老保险覆盖范围存在的问题与成因

作者：养老保险扩大覆盖面研究课题组

工会理论与实践（中国工运学院学报） 2002年08期

　　我国长期实行计划经济体制，与之相适应的保险制度，实施范围限定在公有制单位，特别是国有单位。党的十一届三中全会以后，鼓励多种经济形式共同发展，为了适应新形势发展的要求，必须扩大包括养老保险在内的整个社会保险的覆盖面。自80年代中期开始，养老保险的覆盖范围逐步由国有单位扩大到集体单位，由公有单位扩大到非公有单位。特别是从1999年上半年开始，全国各地劳动保障部门集中力量大力开展扩大养老保险覆盖面工作，取得了积极进展。但距离实现对各种经济形式及其职工的全覆盖目标还有相当大的差距，我国养老保险覆盖面比较窄的问题还没有彻底解决。

　　覆盖面窄带来以下消极影响：

　　第一，不利于多种经济形式共同发展。

　　从历史发展的角度看，我国社会保险覆盖范围的确定，总是与所有制经济结构密切相关。新中国诞生之初，养老保险制度刚刚建立，当时，覆盖到各类所有制企业。但随着对私有制经济的社会主义改造的完成，在“一大二公”左的思想指导下，形成了单一的全民所有制经济一统天下的局面。社会保险实施范围自然是公有经济单位及其职工，而数量很少的非公有经济单位职工则被排斥在外。这种状况持续了很长时间，直到70年代末，党的十一届三中全会以后，鼓励多种经济成份共同发展，特别是党的十四届三中全会又提出建立社会主义市场经济，为多种经济成分的共同发展提供了更为广阔的空间。然而，社会保险覆盖面并没有随着所有制结构的改变立即同步发展起来，非公有经济单位的劳动者的养老、医疗、失业、工伤、生育等社会保险远远没有落实，非公有经济的劳动者存在严重的后顾之忧，不利于吸引和留住人才，难以稳定职工队伍，阻碍着非公有经济的发展。

　　第二，不利于深化国企改革和维护社会稳定。

　　目前，相当多的国企、尤其是老国企尚未完全走出困境，一个重要的原因是历史包袱过重和人浮于事，冗员过多。要使国有企业彻底摆脱困境，必须解决国有企业冗员过多的问题，其主要途径就是减员消肿。但减下来的冗员向何处去？非公有制经济是接纳国企冗员和失业人员的主要方向。然而这类企业大多没有参加社会保险，国企职工一旦离开国有企业进入非公有经济单位工作，将会失去原有的各种保险福利待遇，这成为国有企业职工流动的最大后顾之忧，严重阻碍着国有企业冗员的分流。

　　中央一再强调，稳定是压倒一切的。我国非公有经济单位从业人员呈逐年上升的趋势，目前已达3-4千万以上。如此众多的靠工资收入的普通劳动者缺乏社会保险，而个人储蓄又难以抵御各种劳动风险，一旦这些从业人员遭遇不可克服的劳动风险，生活无保障时，将会给社会带来严重后果。100多年前，德国首相俾斯麦有一句名言：一个从社会得到养老金的人是最安分守己的。社会保险作为社会的“安全网”和“减震器”，其保障功能和互济功能不仅要体现在公有经济中，也应体现在非公有经济中。因此，从保持社会稳定的角度看，广覆盖的社会保险能为企业和社会撑起一片祥和的蓝天。

　　第三，不利于解决养老保险基金入不敷出的矛盾。

　　由于我国人口日益老龄化，退休人员比重和负担系数越来越大，养老保险基金入不敷出日趋严重。许多地区基金收支难以维持平衡，基金缺口越来越大，这是由多方面的因素造成的，其中一个重要原因是养老保险覆盖面窄，大多数非公有经济及其从业人员未纳入覆盖范围，他们不享受养老保险待遇，相应地也就不缴纳养老保险费，致使整个养老保险基金达不到应有的规模，削弱了养老保险固有的互助互济功能。因此，必须尽快扩大养老保险覆盖面，以增加基金总量，否则随着退休人数不断增加，养老保险将难以为继。

　　第四，不利于保证非公有经济劳动者的合法权益的实施。

　　所有城镇企业职工都平等地享有享受社会保险待遇的权利，这是《劳动法》的规定。在享有这种平等权利上，不存在因工作的所有制经济形式不同而有所差别。为保证所有劳动者这种无差别的平等权利的实现，体现《劳动法》的要求，非公有经济的职工不能被排斥在养老保险之外，否则，各种所有制经济的劳动者之间在享受法定保险权益上是不公平或不平等的。

　　非公有经济单位参加的社会保险的复杂性和艰难性，已是一个不争的事实。原因何在呢？主要与以下因素有关：

　　原因之一，法制规章不健全。

　　建国初期制定的《劳动保险条例》及70年代制定的国发[78]104号文件规定退休制度仅适用于党政机关、群众团体、全民企事业单位及集体企业。1989年制定的《劳动部关于私营企业劳动管理暂行规定》中曾规定国家对私营企业退休养老实行社会保险制度，但过于简单，无具体操作办法，最终使这项制度流于形式，形同虚设。其他非公有经济也因类似原因未能参保缴费。同时，上述一些管理制度中的规定，均属行政指令，不具有法律约束力，对雇主没有形成参保的强制压力，私营业主拒绝参保和不支付养老保险待遇无从惩治。1995年，在劳动部《基本养老保险制度覆盖计划》的通知下达后，因为政策、措施、管理手段、宣传力度等方面的原因，使这一阶段扩面工作未能达到预定的目标。

　　原因之二，认识不到位。

　　在雇主与雇员中普遍存在着模糊认识，尤其在个别地方政府中存在着错误认识和作法。例如：社会保险是“杀富济贫”，“加重企业负担”，“乱收费”，“是国企的事，与我们无关”，“是免费午餐”，“自愿参加”；“老板为员工付工资天经地义，再为员工缴社保费没道理”；“我们已经给员工高工资，还上了商业保险，没必要再参加社会保险了”；有的企业只为中高层管理人员、技术人员、销售人员等企业关键人员、老板本人、老板亲戚等办理养老保险。员工要求办理，则提出：员工必须满本企业的一定工作年限。有的员工只顾年轻时多挣钱，对养老保险缺乏切身体会，认为“退休早着呢，参加养老保险不必着急”。“上不上（保险）无所谓”，“我们老板说，上养老保险不合算，我们公司工资高，现在缴得多，以后领取的养老金比国企职工高不了多少，想想每个月被扣上百元，太不合算，以后到底能领多少也不清楚”；“参保缴费会增加劳动力成本，有碍投资环境”，于是“要不惜任何代价为外商外企创造投资软环境”。个别地方政府竟以“改善投资环境”为名擅自减免一些外资企业应负担的社会保险费。

　　原因之三，追求利润的最大化拒绝参保。

　　我国的非公有经济，从产生之日起，就是自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人单位。利润最大化是雇主们的根本追求，而保障职工权益、稳定社会则不在其经营目的之内。利润最大化决定了他们尽可能降低人工成本，参加社会保险意味着让雇主们拿自己的钱为别人办好事，无疑会增加其人工成本，降低其当前收益。中国的非公有经济、尤其是民营企业，现阶段正处于原始资本积累阶段，利润意味着私有财产。因此，雇主普遍存在只顾眼前利益的短期行为，认识不到为员工参保可以解除员工后顾之忧，稳定人心，增加企业效益。

　　当然，从客观来看，也确有一些私营企业财力不足，无力参保。这往往是那些规模较小，经济状况不稳定的小企业。

　　原因之四，从业人员队伍的特点及用工不规范。

　　非公有企业往往人员构成复杂，分布面广，流动性大，队伍不稳定；同时，约束雇主的劳动法律制度也不健全。如集体合同和劳动合同不按规定操作，用工极不规范。这给参保工作带来困难，同时也成为一些企业法人拖办、拒办社会保险的挡箭牌。

　　这类企业员工中有相当一部分来自农村，他们虽然在职业方面进入了工人阶级队伍，但在其素质上、思想意识上、组织纪律上距工人阶级的要求还有较大距离。他们缺乏劳动风险意识和劳动风险损失补偿意识，是这种较大距离的一个重要表现。

　　非公有的许多企业用工制度极不规范，相当多农民工往往不签订合同或只签短期合同，且条件苛刻。这些身份为临时工或季节工者，一遇经济波动，首先被解雇，企业福利待遇也无权享受，更不能参加社会保险。一些外企、私企聘用的下岗职工仍与原单位保留劳动关系，这就加大了参保登记工作的难度。结果许多人招之即来、挥之即去，劳动关系不明确、不稳定、不规范，使这些劳动者游离于社会保险之外，必然出现漏报、漏缴现象。

　　原因之五，劳动力市场供大于求。

　　由于我国劳动力严重地供大于求，因此，在劳动力市场中，劳动者从求职到就业一直处于弱者地位。他们以推销自己的劳动力，找个受雇的地方，获得劳动报酬为主要目标，而对劳保福利等则不敢奢望。员工说：“每月能按时拿到工资已经心满意足了，不敢奢求其他待遇”。特别是下岗再就业者，格外珍惜来之不易的工作机会，“老板不给上养老保险，也不敢做声，担心被炒鱿鱼”。此外，社会保险的群众宣传工作不到位，许多劳动者对参保制度知之甚少，劳动者在求职前（如签合同时）和就业中，不知道该如何向雇主要求或争取社会保险待遇。

　　原因之六，相关政策不完善，缺乏有效的管理。

　　　在相当长的时间内，非公有经济组织的社会保险工作缺乏过硬的政策措施，往往采取一般宣传号召的老办法，发发文件，造造声势，参保工作显得软弱无力。

　　有的政策缺乏合理性。例如：某省基本养老保险统一制度并轨政策规定，私企雇主和个体工商户的养老保险费全由个人缴纳，来源于自身利润，而国企和集体企业职工个人只承担一小部分，个体私营企业业主参保时年龄偏大而工龄偏短，“视同缴费年限”不长甚至没有。而国企、集体企业职工年龄大者往往工龄也长，“视同缴费年限”相对长。据有关调查统计，前者的“缴费”年限一般比后者短10年以上，其今后养老待遇会明显低于后者，形成“缴费多，待遇低”的矛盾，从而影响个体工商户和私企业主参保的积极性。

　　另行，现行政策在设计、操作上过于复杂，使人感到“外行看不懂，内行说不清”，致使一些企业宁愿参加商业保险。他们认为商业保险费率相对不高，待遇简单明了、直观，缴费与回报对应明显，可以选择。

　　统计口径混乱也不容忽视。非公企业变化较大，并、停、并、转的情况较多，有的重复挂牌，“一套人马两块牌子”，“一笔收入两本帐”。有的注册地与经营地分离，有的企业名存实亡或者名义老板与实际老板不符等等，都使参保缴费的统计出现偏差或漏缴。也有重复计算下岗人员等问题。从而造成统计的应参保人数大于实际应参保人数。

　　税收政策透明度低的问题，也较普遍。本来，社会保险费用由国家、企业、个人三方共同负担，是我国社会保险的发展模式。所谓国家承担，集中体现在税收政策上，即允许企业缴费在税前列支，列入企业生产经营成本，比较直观地体现国家对缴费单位的支持。但私企和个体工商户实行的是带征税或定期定额税，在参保后，他们的缴费如何仿照国企在税前列支，这一点尚未明确。所以私企和个体业主认为政策的透明度不高，担心会导致不公平竞争。

　　政府各相关职能部门对于这类企业、尤其是那些小、多、散、流动性大的个体和私企等这种新的管理服务对象，缺乏新的有效的管理手段，政策措施不力。尤其缺乏各相关职能部门的协调一致，往往仅靠劳动社保部门一家，孤掌难鸣。工商部门对拒不参保的个体和私营企业，在责令其暂停营业或吊销营业执照方面尚无行政法规依据，使社会保险在个体和私营经济领域几乎成为“盲区”。有的外企自恃“财大气粗”，对扩面征缴不理睬、不接待。这就需要发挥工商、税务、法院等部门的作用，以维护政策法规的严肃性和强制性。

　　原因之七，“老三会”不健全，雇主行为缺乏监督。

　　国企和集体企业一般都有“老三会”即党委会、工会、职代会，组建率几乎达到100%，“老三会”的存在保证了企业职工权益的维护，尤其是劳动保护和保险福利等待遇。然而，这些维护制度和措施在非公有经济十分弱化。以建工会为例：据工会统计，截止到1998年底，还有上百万企业未组建工会和近亿职工未加入工会组织。在如此庞大的职工队伍中，大部分人的合法权益未能得到及时、有效的维护。没有“老三会”的职工处于散兵游勇状态，遇事老板一人说了算，缺乏有效的监督，甚至一些地区的私企老板对工会组建问题抱抵触态度，“谁再提建工会的事就炒鱿鱼”，或者迫于形势，干脆搞老板工会、老板娘工会、亲朋好友工会等等。

　　有的企业虽然建了工会，但工会在企业的地位比理论及法律的规定性要复杂得多，在企业内的地位则远不及国企工会组织那样均衡和整齐。这类企业是否建工会，工会与企业合作的程度，其地位的高低及作用的大小，均取决于各方面要素的协调和条件的具备。

　　当然，在不同类型的企业中，工会地位略有不同。在外商投资企业中，来自发达的市场经济国家的经营者，其法制意识稍强，工会只要找到法律依据，一般都能得到企业的合作，参保缴费比较顺利。在港台商人投资的企业中，工会主体要素的作用也较明显。由于“同是炎黄子孙”，共同的语言、文化传统使沟通无障碍，但真正的障碍是企业追求利润，不能自觉地为员工参保缴费。

　　总之，以上诸多因素在不同程度上遏制了非公有经济和这类企业的雇主、雇员参保的积极性，也使劳动和社会保障部门的扩面征缴工作举步维艰。这不仅损害了这类企业员工的合法保险权益，更重要的是影响了国企改革的深化以及建立全国统一的社会保险制度的进程。因此，应当尽快研究和制定相应的对策，使养老保险扩大覆盖面的工作在较短时间内有突破性进展。

作者介绍：养老保险扩大覆盖面研究课题组　中国工运学院经济管理系