关于促进重点领域高新技术产业化的调研报告

关于促进重点领域高新技术产业化的调研报告

当前全球经济与竞争格局正在发生着深刻变革，科技发展正孕育着新的革命性突破。在高新技术领域，世界主要发达国家纷纷加快部署，制定了发展高新技术产业的举措，如美国的重振制造业政策框架、欧盟的2020战略、日本的未来开拓战略、英国的低碳转型计划等，推动新能源、信息、生物等新兴产业快速发展。从国内来看，国际金融危机的冲击使我国经济结构问题的严峻性更加凸显。面对后国际金融危机时期世界经济竞争和国际市场变化的新趋势，面对国内资源环境约束加剧和需求结构升级的新形势，加快经济发展方式转变和产业结构调整，加快推进自主创新，成为我国顺应世界经济大变革大调整趋势、着眼经济可持续发展的战略选择。与此同时，危机时期和市场低迷时期也是优胜劣汰、调整提高的时机，是实现技术突破、组织创新、产业再造的时机。因此，大力促进重点领域高新技术产业化，对于加快转变经济发展方式、更好落实国家培育战略性新兴产业的战略部署，以及促进全国各地区产业互补融合发展，都具有重大的战略意义。

上海正处于加快落实“四个率先”、建设“四个中心”、推进城市转型的关键阶段，为了落实国家战略，2009年5月起部署启动了高新技术产业化推进工作，将其作为转变经济发展方式的主攻方向和培育战略性新兴产业的有力抓手，作为与兄弟省市实现产业互补共赢发展的具体措施，作为与城市总体发展战略相协调、增强产业持续发展能力的重要载体。

根据全国人大常委会办公厅《关于2010年全国人大代表专题调研有关事项的通知》的要求，30位上海市选举产生的全国人大代表组成专题调研小组，在今年7月至9月间，围绕促进重点领域高新技术产业化这一专题，通过“听、看、访、谈、研”等多种形式开展深入、广泛的调研，听取了市经济信息化委、市科委、市发展改革委等部门的相关情况汇报，考察了位于花园坊节能产业园的上海高新技术产业化展，召开了有关企业、高校、科研院所、社会组织等座谈会，实地考察了高新技术产业化成果在上海世博会园区的应用，调研了临港重大装备产业基地、杨浦知识创新区等，并赴浙江省杭州市实地考察了阿里巴巴集团、中南卡通集团等并进行了深入的座谈交流。专题调研小组在充分了解情况的基础上，以上海市为样本剖析全国高新技术产业化推进情况，梳理了目前遇到的主要瓶颈问题，并从国家层面就下一步促进重点领域高新技术产业化工作提出了有关意见和建议，形成本专题调研报告。

一、上海市推进高新技术产业化的进展情况

全市有关部门和区县、开发区创造保障条件，创新主体积极努力，在新能源、民用航空制造业、先进重大装备、生物医药、电子信息制造业、新能源汽车、海洋工程装备、新材料、软件和信息服务业等9个领域，聚焦重点项目、聚焦产业基地、聚焦政策突破，高新技术产业化战略初见成效。2009年9个重点领域新增投资400亿元以上；新增产业规模900多亿元，达到7365亿元，比上年增长13%，高于全市工业产值增速近10个百分点。主要特点是： 一是全市上下形成合力。市级层面成立了上海市推进高新技术产业化领导小组、工作小组及办公室。组建了市高新技术产业化促进中心，有关部门按照职责分领域牵头推进。各区县以及园区、产业化基地加大招商引资力度，成为高新技术产业化的主战场；各种所有制企业加大创新力度，发挥主力军作用。在高新技术产业化展，共350家企业展出了400多项创新成果，反映了一年来各重点领域取得的进展。

二是重点领域发展速度快于预期。如新能源加速发展，高效晶硅太阳能电池可提前两年达到规划的1GW产能；风电实现了2MW路上风机的规模化生产，今年产量比上年增长3至4倍，并实现了3.6MW海上风机下线安装。又如电子信息制造业领域，上海激光投影显示领域已形成较为完整的产业基础，在国内具有领先优势，经过2到3年培育，可形成上百亿元产业规模，确立激光显示产业链整体竞争优势。

三是重大项目接连取得突破。上海承担了大型客机、海洋工程装备、核电、“核高基”等领域的国家战略项目任务。如大型客机的研发中心、总装中心、客服中心等“三大中心”相继启动建设，商用飞机发动机设计研发中心已奠基，航电项目签署了合作协议。国内首座3000名深水半潜式钻井平台已完成总装出坞，年内交付使用，12缆深水物探船开工建造。核电大锻件、主泵、690U型管等先后取得突破。集成电路领域“909升级改造项目”启动，重点企业设计能力突破45纳米。

四是新兴领域示范力度加大。上海的新能源汽车、新一代通信技术等研发走在全国前列，并始终致力于推动新兴产业的示范应用，特别是世博会的举办创造了难得机遇。如世博园区近1500多辆新能源汽车，成为国际上新能源汽车“种类最全、数量最多、规模最大、负荷最强”的示范运行，为应用推广积累了经验；又如全球首个TD-LTE宽带移动通信规模演示网，为争取成为第四代国际标准、取得国内外市场突破创造了条件；还有智能电网、物联网、新型显示、云计算等大批创新成果得到示范应用，对新兴产业的市场培育和形成起到重要推动作用。

五是探索创新工作推进机制。上海市委、市政府下发了《关于推进科技创新加快高新技术产业化的若干意见》（沪委发[2009]9号），市政府发布了《关于加快推进上海高新技术产业化的实施意见》（沪府发[2009]26号），本市设立100亿元的专项资金，市经信委、市科委发布了9个领域的行动方案，今年又发布了智能电网、物联网、云计算等专项行动方案。围绕建立市场化推进机制，通过产业链对接、中小企业对接、产学研对接、金融资本与产业对接，引导支持各类所有制企业和社会资本参与，努力形成市场主导、政府推动的高新技术产业化推进机制。

二、高新技术产业化推进中存在的主要问题

高新技术产业化工作是一项系统性、长期性、艰巨性的工作，调研中发现在当前推进中尚存在一些不确定因素和瓶颈制约，需要在下一步的工作推进中努力聚焦突破。主要表现在：

1、市场化推进机制尚有差距。高新技术产业化推进工作启动初期发挥政府政策的带动作用是十分必要，但是各项政策的显现需要一个过程，需要建立市场发现、推动和评价机制，真正形成市场主导与政府推动相结合的推进机制。

2、各项支持政策尚未完全落实到位。近年来，国家和上海制定了一系列鼓励自主创新的政策，如国家中长期科技规划的60条配套政策和本市的36条非常全面，基本覆盖了自主创新的各个环节。但是其中有些支持政策缺少配套操作办法，也有一些政策存在认定程序复杂、范围限制过窄等问题。调研中，企业反映支持政策落实的宣传力度应进一步加大，扩大企业的知晓率，并简化操作，增强政策实效。

3、各方创新资源的有效整合还有差距。上海的人才、科研、产业综合优势尚未充分发挥，产学研的作用需要进一步聚焦强化，机制需要进一步理顺，企业作为产学研主体的积极性要进一步提升，高校、科研院所成果的产业化、市场化机制有待加强，政府推进产学研的政策、方法、手段需要不断创新。如本市60%以上的科研人员集中在高校、科研院所，由于职称评定、收入、社会地位等原因不愿意主动向企业流动。

4、中小企业发展环境有待优化。高新技术产业化项目的承担主体中，国有企业仍占主导地位。科技型中小企业是极具创新活力的企业，是上海经济发展的潜力、产业结构调整的生力军，但是目前中小企业的创业风险和创业成本还相对较高，中小企业信息获取渠道不够，参与高新技术产业化的空间有待拓展。

5、金融与产业的结合还不够紧密。科技成果的转化和产业化，离不开金融的支持，不同阶段不同类型的企业需要不同的投融资支持。但是，上海良好的金融环境优势尚未完全转化为科技与金融结合的优势。如商业银行参与科技型企业股权投资存在政策障碍，知识产权质押贷款缺少权威的评估机构。社会投资有参与高新技术产业化项目的积极性，但在资金投入和

退出方面尚未形成有效机制，创投资金在上海高新技术成果转化中的作用尚未充分发挥。

三、加快推进重点领域高新技术产业化的有关建议

加快推进重点领域高新技术产业化是落实国家战略的具体实践，体现了转变经济发展方式的要求，对接了国家培育战略性新兴产业的部署，从体制、政策等各方面营造良好环境，促进新兴产业发展，促进高新技术成果的转化，对于全国经济平稳较快发展，对于增强综合国力具有重要意义。为此，建议国家相关部门近期研究落实如下政策：

1、完善和创新产业支持政策。建议国家有关部门和地方政府尽快完善落实现行各项促进科技投入、科技成果转化等自主创新的政策实施细则。同时，对新兴产业、新兴业态设立发展专项资金，并给予更有力的政策支持，针对新兴产业人力资本、研发费用比例较高、产品发展初期进入市场难度大的问题，适当调整有关税收政策。如对信息服务企业采取差额征收营业税的政策，对开展增值电信业务的信息服务业企业按“邮电通信业”税目征收3%的营业税。在支持重点服务业发展方面，根据国际同行业的一般水平，调整营业税征收的税基、税率，放宽支持差额征收的范围；在支持高端制造业发展方面，主要是扩大研发投入150%加计抵扣政策、首台套业绩风险补贴的落实范围和力度，形成长效化、制度化的操作机制；支持集成电路设计企业与制造企业、整机厂商和应用运营商的联动发展政策，建议经国家有关部门认定的集成电路设计企业可享受自主研发产品出口退税政策。在支持科研成果转化方面，改进目前有关法规对知识产权处置的规定，如对于高校，涉及到国有资产的处置问题，建议不要等同于一般的国有资产，而是作为单独一类资产，专门制定有利于转化的可操作的处置程序和办法，下放知识产权处置权，由高校、科研院所根据自身情况，进行投资、决算等处理。

2、加大市场推广力度。对于新兴产业和新兴业态，示范应用和市场准入对于产业的培育发展具有重要作用，建议国家和地方政府加大市场推广的力度。在支持新兴产业示范应用方面，建议制定新能源、新能源汽车、新型显示、智能电网、物联网、云计算等示范应用的具体支持政策，设立重大创新技术应用示范工程，鼓励有条件的地区率先开展示范应用。如支持上海在物联网、智能电网、新能源汽车、云计算等领域设立先行示范区，积累运行经验，为全国大规模推广进行探索。积极放大世博效应，通过政府采购、私人购车补贴、配套设施补贴等政策促进新能源汽车在特定区域（如汽车城、国际社区、郊区新城、虹桥枢纽、崇明岛等）率先推广应用，力争到2012年全市形成3万辆以上的示范规模。在创新产品的市场拓展方面，进一步落实自主创新的政府采购制度，培育创新产品市场。如完善医保政策，促进自主创新药品进入市场，对于同类但不同档次的产品，改变价格“一刀切”的格局，使优秀企业的创新产品得到鼓励和扶持，将更多民族品牌产品纳入国家及地方医保目录。又如通过大的信息化应用推进项目带动集成电路产业的发展，建议国家在推进物联网、全国统一社保卡等大型应用中，把扶持国产芯片作为重要内容。

3、促进金融与产业发展紧密结合。科技型中小企业融资难是全国存在的普遍性、多样化的问题，建议金融部门采取试点先行的方式，积累经验，逐步扩大贷款规模，允许商业银行在风险可控的前提下，参与科技型企业的股权投资，政府尽快搭建知识产权专业评估平台等，为解决科技型中小企业贷款难探索出一种切实可行、易于复制的方法。大力发展“天使投资”、鼓励股权投资、增设区域性柜台交易市场、发展担保机构等。同时，制定鼓励金融机构向相关产业提供优惠利率的实施办法，通过优惠的借贷方案帮助新兴的高新技术企业发展。

4、完善创新服务体系。一是强化知识产权战略。建议国家有关部门加强对高新技术领域知识产权的规划布局，构筑适应我国产业发展特点（尤其是在智能电网、物联网、云计算等新兴领域）的专利、标准等体系，为本土企业发展和走出去创造条件。如对目前已有的绿色建筑评价标准等纯技术标准细则上升为行业规范，甚至政策法规，从而加大新技术成果的应用，同时有利于节能减排。二是大力培育中介组织。制约高新技术成果形成产业化的一个突出瓶

颈环节就是中介组织不够发达。建议国家有关部门制定有关措施，加大技术中介组织的培育发展力度，为高新技术成果转化创造条件。三是加强公共服务平台建设，建议国家统筹和加强基础研究、共性技术等方面的公共研发平台建设，避免低水平的重复投资，完善技术创新支撑体系。同时，建议国家层面建立战略性新兴产业的统计分类标准和指标体系，以利于各地区、各行业根据实际情况进行对接，客观反映新兴领域发展的情况。此外，建议在技术反垄断方面加强配套法规建设和政府投入，进一步整合国家发改委、商务部、工商总局等相关部门的力量，对我国高新技术产业发展形成必要的保护。

5、加大人才支持力度。高新技术产业发展需要从全球竞争角度争夺人才，为此要从高端人才的所得税、居留权等角度，制定有关政策集聚高层次人才。加强人才培养，鼓励高校、职业学院开设与高新技术产业相关的学科，制定专业资格认证制度，并通过教育方法创新，培养中小学生挑战未知、勇于创新的意识。对于归国留学生创办的企业区别于实质性外资企业，纳入国家创新体系，从而激励、强化这些企业的自主创新积极性，对于其母公司注册在海外的问题，可以通过签订股权变动约束条件等方式解决。建议国家进一步加大对高新技术产业人才发展的专项支持力度，并鼓励有条件的地方设立专项，给予配套支持。

全国人大代表“促进重点领域高新技术产业化”专题调研组

召集人：邵志清郑杰

代表：马德秀王荣华王 霞叶 倩戎光道

吕亚臣朱志远刘绍勇严诚忠杜 斌

李逸平李 斌应 勇沈志刚张兆安

张喆人陈赛娟林荫茂金长荣金兴明

金建忠周红玲胡平西秦绍德贾伟平

奚美娟龚学平盛亚飞

2010年10月

关于发挥“低碳世博”效应

促进低碳发展的调研报告

根据全国人大常委会办公厅《关于2010年全国人大代表专题调研有关事项的通知》要求，22位上海市全国人大代表组成了“发挥‘低碳世博’效应，促进低碳发展”专题调研小组，在市人大各级领导的支持参与以及工作班子和相关部门配合下，于今年7月至9月开展了广泛深入的调研。调研小组听取了专家有关低碳发展的专题讲座，听取了上海世博局、上海市发展改革委、上海市建设交通委、上海环保局等职能部门关于推进低碳发展情况的汇报，参观了世博会低碳实践展馆，实地视察了花园坊节能环保园，走访了宝钢集团，考察了虹桥交通枢纽光伏发电示范项目。代表们在充分了解情况、掌握第一手资料的基础上，认真分析和研究上海世博会的后续效应，着重思考我国现阶段低碳发展的定位和当前重要任务，提出推进低碳发展的相关建议，形成了本调研报告。

一、“低碳世博”对我国推进低碳发展的启示

（一）“低碳世博”的示范效应

中国2010年上海世博会在世博会历史上首次提出了“低碳世博”的理念，通过组织者、参展者、参观者的共同努力，在筹备、举办过程中汇聚了世界各地低碳发展的智慧和实践，成为全球倾力打造的低碳发展的典范。

1、世博园规划、建设、运营中全面落实低碳措施。一是可持续发展的园区规划。世博园区全面落实世博会规划区总体规划环境影响评价的环保低碳要求，在策划之初就将可持续发展理念落实到园区选址、场馆空间布局、交通组织、新能源示范、绿地系统和景观设计、场馆后续利用以及周边地区环境整治等各个方面。园区变旧城为公园，绿化覆盖率达到50％以上；老建筑的保护和利用占园区总建筑面积的1/5；通过综合整治，恢复了园区白莲泾河生物多样性。二是大力推行低碳交通。构建城市公共交通体系，轨道交通网络总长达420多公里，建设了60个综合交通换乘枢纽，部分配套P+R（停车+换乘）功能，建成300公里公交专用道，开展社区到达公交枢纽的免费自行车租赁试点，在世博园区周边设置交通管制区，严格控制除公交车和出租车以外的机动车进入，专设旅游大巴停靠区域，全面投入使用道路交通智能化管理信息系统，据统计，90%左右的游客通过公共交通到达园区，较好解决了观博大客流可能造成的交通拥堵和污染排放问题。三是集中应用环保低碳技术。清洁能源和可再生能源使用比例达到50％以上，太阳能光伏发电总装机容量超过4.68兆瓦，大规模采用LED照明技术，园区内公共交通基本实现“零排放”。广泛应用节水及雨水回用技术，以及自然通风、自然采光、生态绿墙等控温降温技术，并大量使用环保建材，推广绿色生态建筑，园区内还示范性地应用江水源热泵、地源热泵、冰蓄冷、燃气空调技术。四是全面参与的绿色环保行动。组织者与联合国环境规划署联合编制了《世博绿色指南》，倡导在世博会的筹备、运行和参观过程中，做到绿色观展、绿色交通、绿色办公、绿色服务。

2、集中展示全球最新低碳成果。国内外各参展方通过场馆设计、建设和服务管理，以及组织各类展览展示、交流研讨及相关演艺活动，从不同角度充分体现低碳环保的理念和实践。本届世博会专设的城市最佳实践区，以案例馆形式汇聚展示全球最具代表性、对未来城市发展和生活最具示范价值的成功实践，传递了科学的城市规划、环保低碳的生产和生活方式等绿色理念。还专门以“环境变化下的城市责任”为题举办主题论坛，邀请全球有关的专家学者抒发观点，交流思想，为本届世博会留下精神财富。

3、创新体制机制搭建世博自愿减排平台。组织者通过世博官方网站、传统媒体、文艺演出等方式，广泛传播世博绿色、环保、低碳理念，并首次推出“低碳世博自愿减排行动”，按照“政府倡导、自愿参与、民间运作、社会监督”的原则，搭建公众参与低碳世博的平台，引导全社会共同参与低碳世博实践。鼓励世博会参展方自行抵消展馆建设及运行过程中产生的额外碳排放；组织者和民间环保社团一起组织“绿色出行”活动组织了绿色出行”活动，

积极鼓励世博会参观者选择绿色出行方式或通过购买低碳交通卡抵消出行碳排放，在长三角区域发动企业、社区、学校参与，开发“世博绿色出行网上碳计算器”，让参观者根据不同出行方式计算碳足迹，并选择低碳出行方式观博；发行“低碳交通卡”，该卡除具备普通交通卡所有功能外，每张卡相当于抵消1吨二氧化碳排放，购买者自愿支付20元人民币，用于支持碳减排项目，同时，在世博会参展方的支持下，有几十家展馆先后参与开辟“低碳之旅”活动，为持有“低碳交通卡”的参观者提供绿色通道，以宣传低碳实践，倡导低碳行为；组织“低碳世博林”项目，广泛发动社会各界参与植树造林活动；在环境能源交易所建立自愿减排交易平台，鼓励企业、个人自愿捐赠或认购减排指标，推动节能减排项目在我国西部地区的实施。这些活动均得到了社会的积极响应。

“低碳世博”的成功推出既是组织方的精心策划，也是所有参与方的共同打造。本届世博会在筹办和展示中充分体现了全球对未来城市发展的共同价值取向，以低消耗、低排放、低污染为特征的低碳发展模式，其核心是发展观念的转变、技术创新和制度创新。

“低碳世博”的启示是多方面的，但最核心的有几个方面：一是低碳的城市发展规划。无论从世博园区规划本身，还是众多城市最佳实践案例或展馆展示的内容，降低能源消耗的紧凑型城市发展规划模式和城市低碳交通规划组织等已成为城市未来发展的核心理念。二是低碳的技术和产业。主要聚焦在能源、建筑、材料、环保技术甚至包括为降低碳排放水平、实现低碳化生产而进行的技术改造和服务创新等领域。这些技术、产品或已得到推广应用，或作为战略性技术储备，预示了未来产业制高点和新一轮经济增长点。三是低碳的生活。本届世博会上集中展示了在家居生活和社区建设中的低碳生活方式，并在自愿减排机制构建方面作出了有益尝试，为可持续的低碳生活理念和模式的普及和实践打下了基础。

（二）我国低碳发展面临的形势和挑战

从国际形势看，低碳发展已成为引领新一轮经济发展和变革的助推器，并且日益成为国际政治、经济、外交、环境和发展问题的焦点，中国面临树立负责任大国形象和在新一轮发展中争取主动权的政治经济双重压力。

应当看到，低碳发展首先是由西方发达国家提出，一方面是改变传统发展模式、寻找新的经济增长点和推动全球可持续发展的客观需要，另一方面也携带着西方发达国家凭借自身在环保和低碳技术及经济方面的优势，进一步重构世界经济、贸易格局的企图。因此，西方发达国家提出的低碳发展更多从政治、经济、外交方面强调碳责任、碳技术、碳关税、碳交易。 从国内形势看，构建低碳发展模式不仅是应对气候变化挑战和破解资源环境约束的客观需要，也是把握新一轮产业革命机遇、培育新的经济增长点、加快产业结构调整、推进发展方式转变和城市发展转型的内在需要。同时，资源禀赋和阶段发展特点决定了我国必须寻求符合我国实际的低碳发展策略和途径。

“十一五”以来，我国加大节能减排政策支持和投入力度，在推进产业结构调整、建筑和交通等重点领域节能、重点节能工程实施和节能技术研发推广以及节能减排体制机制建设等方面取得了重大进展。但我国仍是一个发展中国家，资源禀赋和阶段发展特点呈现出的矛盾与发达国家有着本质的区别：从环境问题看，我国情况更为复杂。既面临气候变化等全球环境问题，也面临着突出的城市环境污染和公众健康问题；既要控制二氧化碳排放，更要控制二氧化硫、氮氧化物、颗粒物等排放。从低碳途径看，必须考虑相关的制约因素和节能减排潜力。一是产业结构偏重和布局不合理的现状没有根本改变。调结构、转方式是我国面临的长期而艰巨的任务。二是能源结构调整方面存在的困难不容忽视。从自然资源特征来看，我国以煤为主的能源结构特点在可预见的未来难以改变。三是重点用能领域能效偏低。特别是工业、建筑、交通、生活等领域既有发展的需求，又有较大减排潜力。四是低碳技术尚不具备竞争优势。节能低碳技术、产品和专业服务的支撑作用较弱。五是全社会节能减排的意识和责任有待进一步强化。包括观念和认识上的差距，能源资源价格、财税等经济手段的作用没

有得到有效发挥。

因此，如何适应全球减排大势、定位现阶段的发展模式，需要我们在国民经济和社会发展全局中通盘考虑。

二、对我国低碳发展工作的若干建议

（一）根据基本国情和发展阶段确定低碳发展的战略定位

应对气候变化既是环境问题，更是发展问题。“低碳世博”之所以取得成功，一是积极回应全球低碳发展的呼声，争取主动；二是注重实践，从实际出发组织实施可行的方案和措施；三是搭建平台，各方参与。我国低碳发展必须立足基本国情和现阶段发展特点，寻找一条切合当前实际、符合未来方向的可持续发展路径。

指导思想上，应当在坚持共同但有区别责任原则下牢固树立负责任大国形象，以促进经济社会可持续发展为出发点，坚持污染问题与气候变化协同解决、地区环境问题与全球环境问题协同解决、资源能源问题与环境问题协同解决、资源环境问题与发展问题协同解决的思路。 实施重点上，要围绕“调结构、转方式、促转型”这一主线，通过行政、法律、经济、宣传等综合手段，加快产业结构调整和发展方式转变，优化能源结构，提高能源效率，加大技术和制度创新力度，加快形成低碳生活方式和消费模式。

实施途径上，要坚定不移深化完善节能减排工作，坚持政府、企业和社会各方共同参与，因地制宜，重点突破，分步实施。

（二）现阶段推进低碳发展的相关具体建议

1、以控制能源消费总量和煤炭消费增长为目标，以淘汰劣势产业、限制高耗能行业发展为主线，加快产业、能源结构和布局的调整优化。

随着城市化、工业化进程加快，近年来，我国能源消费总量以年均9%以上的速度增长，能源消费结构中煤炭所占比重长时间维持在70%左右（上海约50%），工业特别是重工业能耗比重居高不下。以长三角地区为例，2008年钢铁、水泥产量和火电发电量分别约为2000年的3倍、2.5倍和2.5倍，人均能耗水平已接近或超过中等发达国家，上海工业用能占终端能源消费总量的55%（发达国家一般为1/3左右），其中钢铁和化工行业能耗就占总能耗36%。因此，进一步优化产业结构和能源结构是我国实现低碳发展的重要着力点。建议：一是限制能源消费总量和煤炭消费的增长。“十一五”规划将单位GDP能耗五年降低20%左右作为约束性指标，大力推进我国节能减排，取得了明显效果。但是实践证明只控制单位GDP能耗，而不控制能源消费总量和煤炭消费，难以约束地方的超高速追求和高能耗行业的无限制扩张，难以从根本上改善和缓解能源资源和环境对未来发展的约束。建议国家从战略上研究能耗总量和煤炭消费总量的双控目标以及实施步骤，完善相关配套政策和评估、考核激励机制，并可在东部等发达地区先行先试。二是严格限制高耗能行业发展。加快推进产业结构调整和发展方式转变是我国面临的重要任务，在加快发展服务业、提升新兴产业规模和能级的同时，当前必须严格限制高耗能、高污染行业的发展规模和布局，特别是对钢铁、化工、水泥等行业，建议制定约束性能耗和排放总量指标，并根据资源状况在区域布局上明确相关限制条件。三是加快淘汰劣势产业。为进一步提升产业发展能级，降低经济发展对资源能源消耗的依赖和局部污染的影响，要根据产业发展导向，进一步扩大调整和淘汰资源消耗强度高、环境污染排放高、经济产出效益低的产业目录，明确指导性意见，取消对高耗能企业的优惠电价措施，扩大高耗能行业差别电价实施范围和力度，在土地指标、人员分流等方面给予更大的政策支持。

2、以实施城市公交优先战略为核心，以推广应用智能交通信息技术与低碳交通工具为手段，加快构建高效、清洁的低碳交通运输体系。

本届世博会中，公共交通和清洁能源汽车在应对大客流和减少交通碳排放中发挥了重要的作用，不少展馆也从不同侧面展示了交通规划、组织、汽车租赁共享、新能源汽车等，充分体

现和实证了城市可持续交通发展的模式。建议：一是在城市建设过程中坚持“公交优先”的理念。特别是在城市化进程中，必须牢固树立“公交优先”的理念，在规划用地、设施建设、路权通行和政策扶持等方面强化公共交通体系建设，引导市民选择低碳的交通出行方式。二是提高城市交通智能信息化管理水平。采用先进信息、通讯、传感、控制与人工智能技术，建立交通信息采集、分析处理系统与信息发布服务平台，引导交通行为，最大限度地发挥城市交通运输的潜力。三是逐步推广应用新能源汽车。本次世博会共投放1538辆新能源汽车，经过半年超负荷运行证明，这些新能源汽车在技术上已经基本成熟，具备了产业化推广应用的条件，尤其是在城市公交等短途交通中具备应用的条件。建议加强政策扶持，逐步从公交、出租为主，扩大到物流、环卫、公务、通勤、邮政和私人等领域。

3、以严格建筑规范标准、完善建筑能耗检测管理体系为手段，加强规范和引导，全面提高建筑能效水平。

随着经济社会高速发展，城市建筑能耗占比将呈明显增长趋势。以上海为例，建筑能耗约占全社会总能耗的18%左右，且呈逐年上升趋势。但从发展水平来看，发达国家建筑能耗占全社会总能耗的比例为1/3左右。我国建筑节能工作尚处于起步阶段，建筑能耗需求增长快，单体建筑能效偏低，是一个节能潜力较大需要未雨绸缪的领域。本届世博会在建筑的设计、自然通风和采光技术的应用、隔热环保技术和材料的应用、屋顶和垂直绿化以及建筑节能认证等方面进行了全面的展示，提供了可资借鉴的宝贵经验。建议：一是严格实施建筑节能强制性准入设计标准。目前我国实行的建筑节能设计标准以控制建筑外围护结构的隔热保温为主，可操作性及节能效果均不甚理想。建议结合本地实际情况，从建筑物实际能源需求量出发，细化建筑节能的量化指标，制定针对性、操作性强的建筑节能标准，以保障建筑节能工作的深入推进与实际效果。二是鼓励引导更高要求低碳建筑推广。特别是借鉴国外建筑能效证书的成功经验，引入建筑物能效标准与标识制度，在单体中高档建筑及大型公共建筑中优先推行。三是完善建筑用能监测体系。目前我国尚没有完善的建筑用能监测体系，建筑用能监测以少量抽样调查为主，缺乏详实可靠的建筑能源消费数据。可参考思科馆、国家电网馆等参展内容，充分利用物联网、智能电网等先进技术搭建在线建筑用能监测体系，更好地跟踪监测和评估建筑节能的运行效果。

4、以世博低碳技术的应用和示范为先导，加强技术攻关和关键技术的研发储备，推进低碳产业发展。

本届世博会，各国家、城市、组织和企业把当代最前沿的低碳技术多角度、多渠道、多层面地融入世博会的展示和应用中。这些技术有的已可进入大规模应用，有的是长远发展的战略技术储备。建议：一是加快成熟实用技术的推广应用。世博会应用和展示的技术很多并不深奥，关键是政策引导和积极实践。如LED光源技术、雨水收集回用技术、直饮水系统、废物减量和资源化技术、智能电网技术、超超临界发电技术等，应当下决心制定推广计划，辅以相关政策，在重点区域和行业大规模推进。二是研究推进重点行业的调整升级和低碳化改造。在加快产业结构调整同时，传统产业低碳化发展也是其中的重要任务。本届世博会对传统电力、钢铁、化工等工业如何在技术、产品、管理上走向低碳提供了不少启示，而且均从产业自身如何适应低碳发展进行展示。我国这些行业发展规模大，能耗和污染排放占比高，必须从战略上重视，把技术和产品的调整升级作为主攻方向。三是着眼未来发展关键技术的筹备。特别是对可再生能源技术、清洁煤技术、低碳环保材料和产品等，虽然由于技术或成本问题目前还难以大规模推广，但代表了新技术革命发展方向，应当不失时机组织关键技术攻关和应用示范，取得具有自主知识产权的低碳技术和产品成果，并按国际惯例加强相关技术规范和标准的研究制定，为抢占未来产业制高点作准备。

5、以现代新城、商务区和社区开发建设试点为抓手，全面贯彻低碳理念，积极探索低碳发展实践区新模式。

本届世博会“城市，让生活更美好”的主题充分体现了未来城市低碳化发展的趋势，世博会城市最佳实践区也展示了相关低碳发展的案例，可将国外先进理念和经验与自身实际情况相结合，在有条件的新城和开发区建设中探索低碳城市建设路径、发展模式、管理制度等，成为低碳发展的突破口和亮点。建议：一是将低碳理念贯彻于区域发展规划、建设、运行全过程。明确可行的低碳发展目标，按紧凑型城市的理念对区域功能和空间布局作出合理的规划设计，科学设计高效的区域能流系统，科学组织区域交通和市政体系。二是系统集成应用低碳技术。可借鉴弗莱堡、巴塞罗那等地区的成功经验，结合地区特点在示范城区招商时设置约束性指标，如新建建筑必须达到一定的绿色建筑标准、公共设施可再生能源示范使用、雨水收集回用、垃圾分类收集处置等有相应要求。三是注重广泛参与和碳足迹管理。倡导绿色生产、绿色办公、绿色生活，对区域能源消耗和碳排放进行跟踪监测以科学评估其低碳水平。

6、以提高低碳环保责任和意识为重点，加强政策引导，营造全社会共同参与的氛围，努力构建低碳绿色的消费模式。

我国目前的人均能源消费水平相对较低，但人口多、总量大且消费呈现出快速的增长趋势，只有坚持杜绝浪费，积极倡导低碳的消费模式，才能在提高生活质量的同时减缓资源消耗和污染排放增长的压力，这需要全社会作出努力。本届世博会展示的低碳消费理念和社会各界的参与值得普及推广。建议：一是树立低碳发展的社会责任意识。政府公共机构要率先垂范，实施公共机构能耗水平与能源费用定额管理制度并进一步贯彻落实公共机构节能绿色采购制度，推行绿色办公，加强空调、照明、电梯、热水器等公用设备的日常管理，加快推进公务车改革，减少电脑、复印机、打印机等设备的待机能耗，减少会议出差，推行计算机网络信息传输和电视电话会议。企业要发挥主体作用，强化节能减排的意识和责任，加大节能减排技术改造和管理力度，加强低碳技术和产品的研发，倡导绿色办公。社会团体组织要发挥宣传和纽带作用，借鉴世博会自愿减排行动组织实施经验，搭建公众参与平台，做好宣传推广。公众要自觉践行低碳的生活方式和消费模式，选择节能环保产品，减少浪费，厉行节约。二是完善绩效考核和节能减排问责制。摒弃GDP主义的经济发展指导思想，制止通过低效率利用各类自然资源换取短期的经济增长，经济社会发展综合评价指标体系突出结构调整和经济增长质量，提高节能减排考核在各级政府、部门和国有企业领导班子考核中的权重。把行业主管部门对国有企业节能减排考核的结果直接纳入到对国有企业的绩效考核中。三是完善节能减排法律法规体系。从发达国家看，在促进低碳经济的立法过程中，没有采取制定专项法典的方式，而是将相关规范制度融入节能、环保方面的专项法律，从而获得更直接的效果和可靠的保障。结合我国的立法实践，新世纪以来，全国人大常委会先后制定或者修订了《中华人民共和国清洁生产促进法》、《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国循环经济促进法》，这些法律与促进低碳经济工作都有一定的关联。因此，在下一步的修法过程中，应当对现行有关节能减排法律法规按照低碳发展的新要求进行全面梳理，对执行效果作出客观评价，加强现有法律的执行力，并将发展低碳经济的内容和要求融入这些法律之中，为发展低碳经济提供法制保障。四是加快资源环境价格和政策改革。取消对高耗能企业的优惠电价措施，扩大高耗能行业差别电价实施范围和力度。根据电力供应状况、产业结构调整和改善生态环境需要，执行阶梯式电价标准，对能源消耗超过国家和本地单位产品能耗（电耗）限额标准或超过核定用能定额的单位，实行惩罚性价格政策。理顺天然气发电价格，增加燃气电厂发电小时数。研究出台利用经济激励措施推动可再生能源利用和废弃物回收利用的政策，推动循环经济发展。五是加强节能环保理念的宣传推广。研究建立低碳标准体系，实施低碳产品标识制度，在社区居民中推广节能家电、节能照明灯具、节水节气设备等节能产品，对市民购买节能低碳产品适当给予财政补贴。以街道、社区为单位，结合节能减排和环境保护工作，建立和命名一批贴近公众生活、便于经验推广的低碳生活示范点。鼓励政府机关、社会团体、企业和个人自愿承担碳减排义

务，营造全社会共同参与的良好局面。

全国人大代表“发挥‘低碳世博’效应，促进低碳发展” 专题调研组

召集人：张全褚君浩

代表：马兰王荣华王战王恩多叶惠贤

朱国萍朱雪芹刘云耕刘洪凯吴齐

应名洪陈戌源陈旭陈虹陈振楼

姚明宝姚莉徐征郭广昌樊芸

2010年10月

关于完善民商事再审制度

进一步维护司法权威的调研报告

为解决人民群众热切关注的“申诉难”问题，2007年全国人大就《民事诉讼法》再审制度进行了修改，取消了当事人向原审法院申请再审的规定，统一为向上一级法院提出（以下统称为“上提一级”），对当事人申请再审的事由进行了细化，同时对再审申请的裁判主体进行了明确，对再审申请的审查期限进行了规范等。实践表明这一修改，取得了积极的效果，在一定程度上缓解了申诉难，得到了当事人和社会的积极肯定。但此次修改也因缺乏相关配套机制的及时跟进，在实践中引发了一些问题。为全面考察《民事诉讼法》修改以来我国民商事再审制度的运作情况，进一步探索民商事再审制度的改革和完善，以深入推进我国法治化进程，切实保护当事人的诉权，同时维护法律尊严和司法权威，在沪全国人大代表组成专题调研组，从2010年8月起先后在上海法院系统、检察院系统、信访系统以及律师界、学界召开多次座谈会，对民商事再审制度的实施情况、存在问题、原因等进行了调研分析，并在此基础上从立法、司法等方面对我国民商事再审制度的完善提出了对策建议。

一、《民事诉讼法》修改对民商事案件再审情况的影响

为全面把握《民事诉讼法》修改对民商事案件再审情况带来的影响，调研组选取了2007年-2009年三年间全国法院、最高法院、上海法院、上海高院以及检察院的相关数据。经统计分析，发现修改前后呈现以下特点：

（一）从提起申请再审案件的数量看：申请再审案件收案总量趋于稳定，但高级法院、最高法院受理的申请再审案件数却呈持续、大幅增长态势。《民事诉讼法》修改前后，全国法院受理的申请再审案件数并未随一审民商事收案数的大幅增加而同步上升，虽然2008年较2007年收案有大幅增长（增长1.7万件），但2009年的收案数又快速回落，较2008年减少了1.1万件。2010年上半年，全国法院受理申请再审的民商事案件4.4万件，同比下降5.9%。上海的情况与全国法院相同，2008年较2007年收案增长1千余件，但2009年较2008年减少1千余件，基本回落到2007年水平。2010年上半年较2009年上半年同比减少13.5%。可见《民事诉讼法》修改后，申请再审案件总量并未出现原先预想的持续井喷状况，民商事案件申请再审案件的收案数趋于稳定。与上述趋势截然相反的是，数据显示最高法院2007年－2009年受理的申请再审案件数却呈持续增长态势，年均涨幅为37.1%。同样2007年－2009年上海高院的收案数也持续增长，年均涨幅为81.9%，且占全市法院收案数的比例也在不断提高，2009年占比近75%。从而显示，由于“上提一级”，大量的申请再审案件涌入了最高法院和高级法院，意味着更多的矛盾和纠纷流向了北京和各省会城市。

（二）从裁定再审情况看：人民法院通过对当事人申请再审案件的审查，决定进入再审程序的案件数以及决定再审的比例均有所增长。2007年－2009年三年间，全国法院决定进入再审程序的案件数逐年增长，决定再审率也由2007年的21.9%上升到2009年的25.8%。上海2009年全市法院决定再审案件数较2008年增长了16个百分点，决定再审率也提高了0.3个百分点。由此可见，人民法院在申请再审收案数趋于稳定的背景下，积极贯彻落实《民事诉讼法》的相关规定，决定再审率在提高，依法纠错力度在加大，当事人申诉难问题正得到积极解决；人民法院内部纠错机制作用在增强，当事人合法权益也得到了进一步保护。

（三）从申请再审和申请再审后改判、发回重审情况看：当事人申请再审率以及申请再审改判发回率基本保持平稳。2007年-2009年三年间，全国法院的申请再审率分别为1.7%、1.8%、

1.5%，申请再审后的改判发回率维持在12%左右，波动不大。三年间，上海法院申请再审率分别为1.4%、1.85%、1.29%，申请再审后的改判发回率基本维持在2.5%左右。换句话说，98%以上的案件审判质量是值得信赖的，同时在人民法院决定再审比例提高的背景下，申请再审案件的改判发回率保持基本平稳，并未出现大量生效裁判被认定为“确有错误”的情况，

也从一定程度上说明人民法院的生效案件质量基本上是好的。

（四）从抗诉情况看：在当事人向检察院提起申请抗诉数保持平稳的情况下，检察院决定抗诉数逐年增长，且增幅明显。2007年-2009年三年间，全国检察机关受理的申请抗诉案件数保持在3.6万件左右，决定抗诉率维持在36%左右。上海则在当事人申请检察院抗诉案件数基本保持平稳的情况下（年均在460件左右），决定抗诉数却持续增长，三年分别为62件、75件、90件，决定抗诉率的年均增幅近20%。显示了《民事诉讼法》修改后，人民检察院依法加大了法律监督力度，当事人的申诉难问题在司法体系内部一定程度上得到了积极解决。 综上，此次《民事诉讼法》修改，通过畅通当事人申请再审渠道、完善检察抗诉权，完善了人民法院内部以及司法体系内部的纠错机制，对于人民法院加强层级监督，破解当事人申诉难、纠错难起到了积极作用。当然，在取得积极效果的同时，也存在一系列问题。

二、存在的主要问题及原因分析

调研中发现，当前民商事再审活动中，尤其当事人申请再审方面主要存在以下三个方面的问题：

（一）由于相关制度没有及时配套完善，申请再审上提一级，既影响了四级法院的功能定位，又难以实现将纠纷化解在基层、矛盾解决在一线的目标。我国宪法确立了四级法院二审终审制。由基层法院负责大量一审案件审理、中级法院负责二审，宪法和法律对人民法院这样的基本审级功能定位，就是希望大量社会纠纷首先在基层化解，实现案结事了，在中院予以终审，定纷止争，最高法院和高级法院则更多地承担指导全国和地方法律统一适用的职能。申请再审上提一级后，大量申请再审案件涌向高级法院和最高法院，导致最高法院和高级法院的收案数连年攀升。如2007年至2009年三年间，最高法院的收案数年增长都在30%左右；上海高院亦达15.87%。这种现象不仅与当前中央提出的将矛盾化解在基层、解决在一线，就近就地及时解决纠纷的政策导向形成反差，还弱化了最高法院、高级法院的审判监督指导功能；不仅冲淡了法律规定的基本审级功能，还因最高法院、高级法院受理案件的增多，一定程度上增加了办错案的风险，对司法权威将产生不利影响。

造成这一问题的主要原因，调研组认为，一方面在于对申请再审的案件类型没有作必要限制。《民事诉讼法》没有对“上提一级”的案件类型作出限制，凡是当事人对已经生效的裁判不服的，均可以向上一级法院提出再审申请。这种对案件性质不加区分、一刀切的立法模式，不仅会诱发当事人在案件判决后不上诉而直接申请再审等情形的出现，同时势必增加向各高级法院甚至是最高法院申请再审案件的数量，导致大量社会矛盾不断上移，最高法院和各高级法院承担的办案压力越来越大，对法律适用的统一监督指导力度越来越弱。另一方面则在于上提一级后，最高人民法院关于级别管辖的标准设定未能适应形势发展的需要。根据现行最高人民法院民事案件级别管辖规定，除北京、上海等经济较为发达地区外，大多数基层法院的民商事管辖诉讼标的额在800万元以下，有的地区甚至在200万元以下。对于涉外、涉港澳台的第一审民商事案件仍沿袭着改革开放之初所确定的由中级法院受理的模式。随着社会财富的不断增加，诉讼标的额也在不断上升，同时随着我国改革开放的深入，对外交往的日益频繁，涉外民商事纠纷也呈现不断上升趋势，从而导致大量一审民商事案件包括涉外、涉港澳台案件集中于中级法院甚至高级法院审理，因此上提一级后越来越多的申请再审案件将涌向高级法院和最高法院。

（二）多头申诉、重复申诉、终局不终情况并未因申请再审上提一级而得到有效缓解，反而依然突出。此次《民事诉讼法》修改在一定程度上缓解了当事人申诉难，但没有解决好当事人多头申诉、重复申诉和越级申诉的问题。具体主要表现为三个方面：一是当事人在向原生效裁判法院的上一级法院申请再审的同时，仍然以同一事由向人大、政协、检察机关进行多头申诉并导致多头交办；二是即使经过法院依法审理或检察院依法审查甚至双重复查，只要认为利益诉求没有得到满足，当事人仍然到处反复申诉；三是进京越级申诉日趋突出，以最

高法院2010年第一季度信访接待统计数据为例，最高法院登记来访中涉及案件的来访有12781件次，其中属于最高法院接谈范围的5776件，其中民事案件的来访量3509次。多头申诉、无限申诉、重复申诉等申诉乱现象的存在，不仅浪费了国家的公共资源，徒增了当事人的诉讼成本，也造成终审判决在无限申诉、无限再审中失去了应有的既判力，法律秩序和社会秩序始终难以稳定，司法权威也在这种终局不终中不断面临着挑战与冲击。

对于这一问题的产生，调研组认为主要原因有三：一是对当事人申请再审次数等没有作出明确限制。此次《民事诉讼法》的修改没有就向有关法院申请再审的次数以及不服申请再审审查结果的申诉期限作出明确限定，也未限制当事人在申请再审的同时，以同一事由向其他机关申诉的权利。这一法律规定的不完善，为当事人多头申诉、重复申诉，甚至进京申诉提供了制度漏洞，导致即使是县级法院一审的案件，不论有无上诉，均可以向上级法院甚至向最高法院申诉。二是对司法权的基本属性存在认识偏差。很多当事人重复申诉、多头申诉、进京越级申诉，表面上是质疑已生效裁判的公正性，实质上是司法裁判未能满足其利益所求，根源上则是当事人和社会公众对司法权根本属性的认识有所偏差。司法的基本功能是明是非、断责任、止纷争，因而司法权的根本属性在于判断权，而非解决权。人民法院只能依法对当事人争议的是非曲直给予法律上的公正判断，用法律的方法解决法律争议，而无法提供法律之外的利益救济。尤其是伴随着社会转型的日益深入，许多诉求背后实际上是因经济高速发展过程中利益格局深刻调整而引发的普遍性社会问题，需要社会各界共同解决。一旦人民法院不能完全满足其全部利益诉求，当事人往往将不利后果归咎为司法救济不力，从而不断地向各级党委、人大、政法委申诉，形成当前蔚为壮观的“涉诉信访”。仅根据上海市人大常委会信访办登记的信访情况看，2008年，全市涉民商事信访件为11541件，2009年这一数字上升到12022件，同比上升4.2%，远高于同期当事人向人民法院的申请再审案件量。三是对申诉权和申请再审权的界定存在实践误区。申诉权是宪法规定我国公民所享有的一项政治权利。根据我国宪法规定，申诉权所指向的对象是针对国家机关和国家工作人员的违法失职行为，而非具体个案中司法裁判结果的正确与否问题。但实践中，许多机关对二者并不作有效区分，而是将大量已穷尽司法程序，依然对具体裁判结果不满的来信来访再次纳入到司法解决体制中，向法院交办解决。同时在法院内部，对于申诉信访权和申请再审权也未能做出有效区分，实践中存在的申诉信访既有对人民法院具体裁判法律适用的异议，也大量包含了对人民法院违法失职行为的申诉。从性质上看，他们具有不同的权利属性，应通过诉访分离的方式分别予以处理，而不能混为一谈。否则，上述行为不仅容易诱发和刺激当事人多头申诉、重复申诉行为，也因有关机关不断向法院交办信访件，以及法院内部未能有效实行诉访分离，而导致案件终审不终的现象恶性循环，不断反复，当事人权利义务关系和社会秩序永远处于不稳定状态，损害了司法裁判的既判力与权威性，也不利于社会经济的稳定和发展。

（三）当事人对申请再审案件审查结果的信服度并未因申请再审上提一级而有所提高。《民事诉讼法》对于再审制度的设计，旨在通过对当事人申请再审权的保护，人民法院纠错力度的加强，以维护当事人合法权益，提升当事人对司法结果的认同度，从而实现案结事了。但实践中，当事人对申请再审案件的审查结果信服度依然不高，如最高法院2008年信访接待不服各地高级法院驳回民商事再审申请的信访案件为13321件次，2009年增加为20152件次，增长了51.3%。在调研组召开的律师界座谈会上，一些律师也向调研组表达了类似的意见。这显然有违《民事诉讼法》修改的初衷。

造成这一问题的原因，调研组认为主要有两个方面：一是审查方式不够公开、民主。虽然最高法院在《关于受理审查申请再审案件的若干意见》中规定了对申请再审的四种审查方式（审查材料、审阅卷宗、询问当事人和听证），但是不少法院囿于案多人少矛盾的压力，主要采取书面审的方式，听证程序运用比例较少，2009年全国法院的申请再审审查听证率仅为13.5％。二是审查程序不够明确、规范。《民事诉讼法》虽然规定了申请再审上提一级审理，

但就具体的审查程序没有作细化规定，尤其是缺乏听证程序的具体规则，难以保障当事人的意见通过审查程序得到充分表达。三是驳回再审申请理由不够充分、有力。不少驳回当事人再审申请书没有将驳回的理由阐释清楚，导致当事人和社会公众对审查公正性的怀疑，影响了对审查结果的认可度。

三、对策建议

（一）完善管辖制度，推动矛盾就地化解，实现四级法院功能科学定位。根据审级设置原理，基于广大基层法院的地缘、人员构成等因素，由基层法院审理大量的社会争议纠纷，更能查明争议纠纷的真实面目、更能减轻当事人的诉讼成本、更能有效化解社会矛盾。因此，有必要建立民商事案件管辖标准的适时调整机制，推动矛盾争议在地方解决、在一线化解，从而减少大量申请再审案件不断涌入最高法院、高级法院，进而实现四级法院功能的科学定位，即让基层法院成为化解矛盾纠纷、案结事了的主体；中级法院成为二审终审、定纷止争的主体；高级法院成为审诉审查、依法纠错的主体；最高法院成为审判指导、统一司法的主体。这一调整机制具体包括两个方面：

1、在现行级别管辖规定的基础上，建议通过提高民商事案件管辖标准，将一审民商事大标的案件进一步下放到基层法院审理，高级法院原则上不再受理一审民商事案件。通过下放一审民商事案件管辖的标的额，不仅适应经济高速发展而带来的案件标的不断上升的新形势，而且方便当事人诉讼、减少当事人诉讼成本，通过确保矛盾化解在一线、纠纷解决在基层，切实减少最高法院、高级法院不断加剧的办案压力，有效实现四级法院的科学功能定位。

2、在统筹国际、国内两个市场，不断扩大对外开放的形势下，涉外民商事案件将处于全面、常态化发生态势，建议在对外开放程度较高、基层法院司法能力较强的直辖市及沿海有条件地区，率先统一涉内、涉外民商事案件的审理，以体现司法对当事人权益的平等保护，实现法律统一适用，并增强我国司法对国际规则制定的影响力。同时，扩大基层法院受理涉外民商事案件和知识产权案件的范围，以适应因国际贸易活动逐步增加、知识产权保护力度逐渐增强所带来的涉外民商事案件和知产案件不断增加的新形势，以实现纠纷的就地就近解决。

（二）完善再审制度，建立诉讼终结机制，维护司法终局裁判的既判力。法律争议应当有最终的裁判，否则社会纷争难以最终平息，社会秩序也难以实现真正的和谐稳定。正如有学者指出，任何一个争议必须有一个最终的裁判者。司法之所以有权威，不仅仅因为它是正确的，而且因为它是不可更改的。

要实现诉讼的有效终结，切实维护裁判的既判力，首先，需要建立诉讼的内部终结机制，确保法律争议在司法体系内得到有效终结。再审制度是特殊的纠错程序，是对二审终审制度的补充。在再审制度设计上，要注重维护二审终审制度的基本功能，对申请再审权的行使予以必要的规范。一是明确不适用申请再审的具体情形。为防止当事人将原本作为特别救济程序的再审程序替代正常的二审程序，应明确以下案件当事人不得申请再审，以实现诉讼终结：一审裁判生效后当事人均未提出上诉的（有证据表明存在妨碍当事人上诉权情形除外）；调解结案，且无第三人提出权利主张的；上一级法院再审后已做出再审裁判的；检察机关审查后作出不予受理或不予抗诉决定，当事人再向法院申请的等。二是明确将申请再审的次数限制为一次。反复的再审不仅浪费司法资源、影响司法权威，也对稳定的社会经济秩序造成冲击，因此，应确立有限纠错理念，规定申请再审人对同一裁判只能提起一次再审申请，否则不予受理。

其次，需要在建立诉讼终结的外部保障机制，确保司法终结法律争议的效力不受干扰。一是需要理顺司法救济程序与申诉信访之间的关系。明确申诉信访的性质是对权力的监督制度，而非权利的救济制度，司法内的问题最终需要依法纳入法治轨道，通过司法程序加以解决。因此，应明确规定，在当事人向人民法院申请再审，穷尽司法救济程序前，其他机关不得受理当事人就法院裁判提出的申诉，以避免申请再审与信访申诉的交叉、重叠，引发终审不终。

二是需要理顺司法救济程序与社会救济程序之间的关系。对于已经穷尽一审、二审，尤其是再审等司法程序，依然无法解决的当事人的实际困难和问题，应当从司法救济程序中剥离，各机关作为信访件受理后也不应再交由法院处理，而应纳入到社会保障体系和社会救济程序之内妥善化解。

（三）完善审查程序，推动司法民主公开，提升当事人对再审结果的认可度。要增强当事人对再审依法纠错的信服度，提升司法公信力和司法权威，就要通过保证审查程序的规范性、公开性和透明性，提高申诉审查的质量，从实体和程序上切实保障当事人合法权益。为此，要从三个方面入手，一是要规范申请再审审查程序，明确对民商事案件再审申请的审查要以听证审查为原则，以书面审查为例外。要通过立法或最高人民法院出台司法解释，明确需要组织当事人听证的具体事项，完善申请再审审查听证的相关程序，确保当事人切实参与审查程序，实时了解审查进程，充分发表自身意见；二是在再审申请审查中适度引入陪审制度或人大代表旁听制度，在双方当事人同意的情况下，由人民陪审员作为合议庭成员参加案件审查，或邀请人大代表旁听审查过程，表达意见并记录在案，作为审查的重要参考依据。三是增强再审申请审查裁判文书的说理性，尤其就驳回再审申请的理由加强阐释力度，确保当事人充分了解再审申请审查结果作出的理由，增加其对结果的认同度，使其在申诉审查结束后能够服判息诉，不因审查过程不公开、不民主而加剧对司法公正的质疑。

（四）完善检察监督，强化监督效力，发挥司法资源化解社会矛盾的合力优势。检察机关对民商事案件裁判提起抗诉，一方面履行了其抗诉监督的职责，促进了法院审判质量提升，维护了当事人的合法权益；另一方面，检察机关作为司法机关，其作出的决定又具备当然的专业性、客观性与公正性，具有一定的社会公信力与权威性。因此，有必要在民商事再审制度的完善中，充分发挥检察监督的积极作用，通过立法明确赋予当事人程序选择权，即当事人对已经生效裁判不服的，可以向人民法院申请再审，也可以向人民检察院申请提起抗诉，但两者原则上不可同时提起。以此在保障当事人权益的基础上，发挥司法资源在化解社会矛盾纠纷中的合力作用，避免司法资源的浪费。

司法权威是国家权威和法律权威的重要体现，也是党的执政权威的重要组成部分。司法权威既是推进依法治国基本方略的必然途径，也是保障社会正义、维护社会稳定的必然选择，更是保障各类主体合法权益的必然要求，因此，树立和维护司法权威应成为各级党政机关、社会组织和个人的自觉行动。

司法权威的基础在于公正，关键在于公信。提升司法权威，首先要通过司法机关自身的努力，既要从专业知识、社会阅历、实践磨练等方面，着力提升法官的能力和水平；又要通过加强审判管理，强化监督制约，确保司法廉洁，保障司法程序透明、规范，确保实体裁判公正、合理；还要增强为民司法意识，进一步推进司法民主、公开，落实便民举措，通过丰富、拓展、深化民主化手段和公开举措，让司法机关确保司法公正的努力为当事人所了解、为社会公众所熟知，从而让当事人发自内心地相信法院裁判结果的公正性，主动服判息诉。要以裁判的公正性和过程的民主性提升公众对司法的认同度，从而增强司法公信力。

当然，维护司法权威，是一项综合性、系统性、渐进性的工程，不仅需要司法机关自身的努力，还需要全社会的热情参与和积极介入。要在全社会培育树立和维护司法权威的法治理念，推动司法机关和人民群众之间的良性互动；要从推进依法治国方略的高度，加强司法机关和其它政府机关之间的沟通与合作，发挥各机关在权力监督制约、社会矛盾化解和民众权益保护方面的合力优势，为司法权威的树立提供有力的制度和机制保障。

全国人大代表“完善民商事再审制度、进一步维护司法权威”

专题调研组

召集人：应勇张兆安林荫茂

代表：王荣华朱国萍刘云耕孙毅彪沈志刚

陈旭金长荣金建忠姚明宝盛亚飞

2010年10月