公共资源市场交易

公共资源交易市场化的边界

刘圣中

（南昌大学公共管理学院 博士、副教授）

公共资源是一个社会发展的基础和标志，也是一个社会文明有序的保障。一个国家和社会如果不能合理有效的保护和开发公共资源，它们将无法应对复杂的经济社会问题，也无法提高人民的生活水平。当前我国政府在公共资源的开发方面，特别注重市场化模式。这一模式尽管给我们带来了一定的效率，但是也存在比较明显的问题，导致公共资源浪费、破坏、违反持续发展的问题。因此，作为一种世界流行的公共资源开发方式，如何规范公共资源开发的市场化模式，则需要我们进行认真的思考。

一. 公共资源的性质

顾名思义，公共资源是指私人拥有和支配的资源之外的公众所共享的资源，可以说，只要涉及到公众利益的资源都是公共资源。尤其是一些涉及到一个国家和地区的人民基本生活内容的资源都是公共资源，如土地资源、水资源、矿产资源、公共项目资源、公共空间资源等。从一般来说，公共资源具有一些基本的共性，例如基础性、广泛性和公益性等。

（1）公共资源具有基础性。公共资源都是关系到公民生活和生存的必需品，决定了公民基本生活条件和水准的资源，所以公共资源具有首要的地位，公共资源的管理和开发水平标志着政府是否有效和社会是否文明；

（2）公共资源具有广泛性。公共资源的范围非常广泛，涉及到方方面面，从基本生存资源到各类公共项目和公共空间，公共设施等，与公民的生活息息相关。因为其广泛性所以就要求对公共资源的管理更加细致和更加有效，不能出现遗漏之处，否则就会导致公共资源的浪费，甚至会出现公共资源的不当利用，成为谋取私利的工具。

（3）公共资源具有公益性。公共资源最大的目的是为了谋取公共利益，任何违背了公共利益的做法都是不合理的，所以这是在公共资源进行交易的时候应该特别考虑的重要标准。时时刻刻都要紧紧围绕公共利益的标准来开发和利用公

共资源。

二．公共资源市场化交易的问题

公共资源市场化交易是一种普遍的流行的模式，通过市场交易，大量公共资源得到了开发和利用，也产生了一定的社会和经济效益。但是，公共资源市场化交易很容易出现过度化的现象，在缺乏严格的监督和控制机制之下，这种交易很容易被少数官商勾结的势力所垄断，而忽略公共资源保护的平衡性，给公共资源带来严重的后果。

三. 公共资源市场化交易的边界

公共资源因为其公共性，所以不是任何公共资源都可以无限制的、无边界的市场化，没有边界的市场化必然会导致公共资源的滥用和不当开发，必然导致公共资源的浪费，严重影响人民的生活质量和水平，也影响代际间的公平。而且公共资源，尤其是基础性的稀缺性的资源更要注意适量开发，不宜完全的市场化。应该实行适度的、有节制的市场化和严格管理相结合的模式。这样才能保证公共资源得到有效和可持续性的开发。

（1）对公共资源的类型进行细致区分，部分稀缺型资源实行保护政策，不宜市场化交易。

按照我国基本法律，矿产资源都属于国有资源，都属于公共资源，针对一些稀缺性的公共矿产资源，有必要特别区分出来，实行保护政策，不再进行市场化交易。规定任何地方对一些稀缺性矿产资源都不再实行市场交易，而是委托给有资质的国有矿产公司来进行适度开发和保护性开发。例如江西省赣州地区的钨矿和稀土资源就应该实行这种政策。这样才能最大程度的保护这些珍贵的资源。

土地资源也有必要实行分类管理，对城市的土地资源首先要划分出必要的公用地、准开发的土地和完全开发的土地这些类型。必要的公用地完全不允许进行市场交易，而是留给公用事业建设之用，或者留给公益性事业的建设之用（例如公租房建设、公共图书馆建设等）。准开发的土地可以进行有条件的市场化，即

市场交易是必须完成部分公用事业才能进行开发，例如开发某个小区必须同时提供部分公租房或者其他公用设施的建设面积。完全开发的土地则允许进行完全的市场化交易。这样的措施可以保证公私兼顾，尤其是公益事业得到优先的保证。这对改变很多地方过度开发而忘却了公用事业需要的问题。

（2）对公共资源市场交易的参与主体必须进行严格的资质限制，绝不允许不具备资质的企业参与开发。

公共资源的市场交易过程中，必然有一些资质低的企业混在其中，导致公共资源开发的无序和浪费。这是当前公共资源管理存在的严重问题。针对这一问题，必须把好交易主体的资质关，严格限制不具备资质的企业参与交易和开发过程中来。

对这些交易主体的资质把关，必须下真功夫，对所有参与投标竞标的企业实行信息公开，可以在主流媒体或者网络实行全方位的大范围的公开。让公众了解相关情况，并能够对其实行监督。应该设立公示制度，让更多知情的公众对其不当问题进行揭发，从而保证参与者符合相关要求。这种信息公开的制度可以有效保证参与公共资源交易的企业自觉自动的提高自己的资质，还可以杜绝资质不足的企业混入开发队伍当中来。

（3）公共资源交易应该设立严格的时间边界、过程边界和规模边界，保证公共资源有秩序和可持续性的开发。

公共资源交易的公益性是排在第一位的，而要保证其公益性不受到任何私利的影响就必须对其开发过程进行严格的规定和限定。对公共资源开发的时间和过程设立严格的边界。也就是说，公共资源交易必须明确其时间限度，要么规定其在一定时间内实行开发，要么规定其在一定时间内不允许开发。这样才能保证公共资源的可持续性发展。或者严格规定在一定时间内达到什么程度的开发，并能够延续多长时间。通过这种规定能够确保公共资源的适度和有限开发，防止私人公司因为谋取私利而不惜牺牲公共资源。

对公共资源的过程边界也要进行严格限定。所谓的过程边界是指公共资源开发的方式、手段和模式都要进行明确的规定，不允许采用对公共资源有伤害性的手段和方式来进行开发。例如矿产资源开发的手段就可以进行明确的规定。还有土地资源的使用目的和方式也要进行明确的限定。

还要对公共资源的规模边界进行严格限定。公共资源的开发不是无止境的，应该是有所限制的，要控制其规模。例如对土地资源的开发就要注意预留土地，

不能一次性最大化的开发，导致后代无土地可用。现在一些地方过度开发城市土地就出现这样的问题。要做到这一点必须严格立法，通过立法来保证土地和其各类公共资源的可持续性。严格禁止任何私人性行为导致公共资源的滥用。

三. 公共资源市场化的公正与公平

当前公共资源市场化交易进行实行了信息公开，包括招投标的方案、招投标的结果等都进行了公开，但是由于其公开力度不够，公开方式也够方便，实际上制约了公开的效果。因而还难以杜绝公共资源交易过程中的违规和违法的现象。而真正要达到公共资源的公平公正交易，必须最大化的实行全息化公开，让更多的公民了解和知情，从而能够参与其中，对这一过程实行最大的监督。

全息化公开首先要全过程公开，也就是指公共资源交易的全部过程，包括政府的长期规划方案、具体开发方案、时间、规模、详细地点和公共资源的内容、相关的资源开发以及开发的目标都需要进行全面的公开。让公众了解全部真相。同时在公共资源市场交易过程中，每一个环节都要及时的公开，让公众了解其发展过程，实行有效的控制和监管。

全息化公开还要实行全面化公开。所谓全面化公开是指所有涉及公共资源交易的单位和个人的相关信息都要公开，让公众了解参与公共资源交易和开发的单位和个人的资质信息，社会信用度，从而能够对其实行评价和监督。保证资质不高的，信用度不好的，能力不足的企业和个人不能混杂到开发队伍中。从而确保公共资源开发主体的优良性。还要对开发过程的全面信息也要及时进行公开，包括投入、绩效、技术、手段和社会效果等方面都要公开。