西方企业家政府理论评述
西方企业家政府理论评述
西方企业家政府理论评述
丁 煌
提 要,的理论与实践产生了重大影响,。本文较为客。
企业家政府理论是美国学者奥斯本和盖布勒于20世纪90年代在《重塑政府》一书中提出的一种旨在运用企业家精神来对政府进行重新塑造的政府管理理论。该理论是伴随着西方传统政府官僚体制的危机而出现的,它不仅对政府的本质及其存在的必要性作出了新的回答,而且还对企业家政府的本质与特征作了简洁而形象的刻画,它对于我们重新审视现时代的政府角色,正确地理解政府的职能具有重要的启示意义。
企业家政府理论认为,政府是我们用来作出公共决策的一种机制,是我们解决共同问题的方式,对于一切文明社会来说,政府都是必不可少的,但遗憾的是,政府的现状并不令人满意,它并没有像人们所期望的那样有效地运作。然而,问题不在于政府中工作的人,而在于他们工作所在的体制,正如企业家政府理论的创立者奥斯本和盖布勒所言,政府中的大多数公务员“是负责的、有才能的、立志献身的人,只是受制于陈旧体制的桎梏,创造性得不到发挥……。我们相信这些制度可以改变,释放出政府公务员身上巨大的能量,提高他们为公众服务的能力”。因此,要从根本上改进政府的工作效率,就必须改革政府的不良体制。为此,他们提出了改革政府不良体制的十条原则:
(一)政府应集中精力掌好舵(即做好决46
策工作),而非划好桨(即做好具体的服务性工作),以便居高临下,用政策吸引竞争者,保持最大的灵活性来应付变化着的环境,出色地扮演好自己的角色;
(二)政府的行政专家们不应事必躬亲,而要善于授权,鼓励公众参与管理;
(三)政府应通过各种形式引入竞争机制,增强成本意识,提供优质服务,改善行政管理;
(四)政府应摆脱繁文缛节的束缚,只昭示做什么,即要人们实现什么目标并根据目标制定必要的规章和预算,放手让人们去履行各自的责任,至于怎么做则无需管得过细;
(五)政府应讲究效果,对各部门业绩的衡量重在成果而不是投入项目的多少;
(六)政府是受顾客驱使的,其宗旨是满足顾客的需要,不是官僚政治的需要,故政府应像企业一样具备“顾客意识”;
(七)政府应具有一种“投资”观点,应把利润动机引进为公众服务的活动中,变管理者为企业家,学会以花钱来省钱,为回报而投资;
(八)政府应着眼于以预防为主,而不是
通过事后服务来挽回损失,它们在作出决定时,应尽一切可能考虑到未来,以防患于未然;
(九)政府应善于下放权力,实行参与式
《国外社会科学》一九九九年第六期
管理,通过参与及合作,分散公共行政机构的
权力,简化其内部结构上的等级;
(十)政府在行政管理工作中应采取市场取向的思维,应引进市场机制,改善公共服务,政府的管理政策应以市场为依托,组织市场,规范市场,通过市场的力量推进变革。
这十条原则所规定的内容也正是企业家政府的基本特征。
作为一种全新的政府管理模式,西方国家,大的影响。:“每一位当选官员应该阅读此书。我们要使政府在90年代充满活力,就必须对政府进行改革。该书给我们提供了改革的蓝图。”1993年3月,也就是在《重塑政府》一书出版的第二
简单地推广为任何人、任何公务员或公共组
织可以仿效的行为准则,这是对美国政府及其治理模式的极大偏离,这些偏离将会引起诸如“三权分立”体制中的制度关系、法治、制度稳定与整合、分配效应以及富有活力的政治社群的维持等传统的基本政治问题,具体来说就是,,,,并不是像奥斯本和盖布勒所说的那样似乎只存在一个单独的或一体化的理性行为者控制着一个舵,事实上存在着许多舵,许多领航员通过竞争控制每个舵;第二,在立法、行政和司法三个部门的争斗中,各方采取的立场常常不仅是为了自己,而且是为了保护或培育一个大致的权力平衡。政府行政的复杂性质与标准化的市场基础的途径有显著的不同,而奥斯本和盖布勒的原则可能会侵蚀这种复杂的权力平衡;第三,使命与灵活性在美国政府的治理中是有位置的,但其位置需经政府部门各方联合的一致程序,以法律的力量和影响力而不是片面的意志来实现,美国政府治理模式的法治特性使得政府部门的政策与决策要符合外在的法定的保证和契约的标准,它覆盖和超越了官员本身的职位与目标。这种法定保证是本质的价值和过程的混合体:既重视结果,也重视手段,或者说二者同等重要,而不择手段的危害性甚于没有结果,正是在这方面,奥斯本和盖布勒的“重目标使命而非规章制度的原则”与“重结果而非投入的原则”会产生不利的影响,特别是“由于这些原则被引用在戈尔的报告中,等于促成对政府行政部门的法律作用的极大的曲解”,因为报告建议“从总统到直接管理人员对所谴责的法令和规章采取忽视或不予有力实施的态度”;①第四,理论上再完美的市场在实际生活中都会产生政治性与社会性的分裂,造成相应的不稳定,企业家政府理论中以市场驱动与市场刺激应用于公共部门的管理和组织原则,将
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年,克林顿便宣布了一项为时六个月的计划,对联邦政府的行为进行全面调查研究,并委托副总统戈尔率领一个工作组开展这项工作。1994年9月,戈尔副总统和他的工作组完成了这项使命,并提交了一份长达100多页的调查报告:创建一个花钱少效率高的政府。从此,揭开了克林顿政府行政改革的序幕。该报告对联邦政府所面临的危机揭露得非常尖锐,对解决危机的途径也阐述得相当详细,它清楚地表明企业家政府理论所产生的重要而深刻的影响。正如美国总统克林顿和副总统戈尔在他们合撰的一本书中所阐述的那样:我们不能容忍我们的政府花钱多、效果少的现象继续存在下去了,解决这一问题的办法也不应是多设立项目或多投入金钱,我们要从根本上改变我们政府的行为方式——从自上而下的官僚体制转向一种自下而上、简政放权式的企业家政府模式。
当然,企业家政府理论在其风靡欧美之时也遭到了一些尖锐的批评。美国怀俄明大学政治学系主任哈伯尔教授和该系的格林教授在其合著的《论治理与重塑政府》一文中就批评说,企业家政府模式引用法国经济学家萨伊对企业家概念的定义并试图将这一定义
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会对美国制度的稳定性和合成力造成危害,因为在政治领域内,需求和组织行为与市场中不同,面临模糊性、不确定性和歧义性的选择难题,奥斯本和盖布勒简单地将权威归于多数,这就涉及到美国政治学的经典问题:如何保护异议者?如何保护少数及个人的权利?第五,“顾客驱动”的原则会产生分配上的重大难题,因为在政治社会生活中,政府的顾客与市场的顾客是不一样的,握的政治资源差距很大,,甚至抛弃那些对其相对无价值的顾客,这又涉及到美国政府治理的传统价值观:限制权力集团,保护处于不利地位的少数人或个人权利问题,这些同样不是市场机制所能解决的;此外,格林和哈伯尔还批评奥斯本和盖布勒在哲学方面简单化、绝对化的二分法的倾向,以至于政府与企业、官员与企业家、垄断与竞争、集权与分权、历史与现在等等都被极端化
②地一分为二了,而他们无条件地站在一边。
相比之下,美国弗吉尼亚州立大学的查尔斯・古德塞尔教授对企业家政府理论的抨击则更为强烈:难道我们需要一种体制而不惜毁坏现存的公共制度吗?难道我们需要一
(四)政府应该与私营企业的主要股东合
作而非任何一种合伙人;
(五)政府应该是灵活的、富有创造性的,但同时也必须具有公共责任心;
(六)政府活动的社会效果固然重要,但也必须尊重那些为政府服务的雇员;
(七),;
,但不能破坏;
(九)减轻财政负担的设想是可行的,但不能无视行政工作本身对公共开支的要求;
(十)处理公共问题应该具有创造性,但
③不能让少数人中饱私囊。
诚然,上述批评意见在一定程度上有其合理性,而且它们从不同的侧面揭示了企业家政府理论的局限性,但其中也不乏误解和偏颇之处。限于篇幅,在此我们仅以哈伯尔和格林对企业家政府理论关于政府应具备“顾客意识”和“应注重市场机制调节而非仅靠行政指令控制”这两条原则的批评以及古德塞尔提出的十条原则中的第1、2条和第8条为例予以说明。哈伯尔和格林批评企业家政府理论中以市场驱动与市场刺激应用于公共部门的管理和组织的原则,将会对美国制度的稳定性和合成力造成危害,他们并且认为在政府社会生活中,政府的顾客与市场的顾客是不一样的,政府的顾客所掌握的政治资源差距很大,依照市场机制进行运作会使公共部门的管理者对不同的顾客依照其不同的价值,采取不同的对待方式,甚至抛弃那些对其相对无价值的顾客,进而会涉及到市场机制同样所不能解决的诸如限制权力集团,保护处于不利地位的少数或个人权利这类美国政府治理的传统价值观问题。其实,在这个问题上,哈伯尔和格林对企业家政府理论存在着误解,因为奥斯本和盖布勒在这一点上并没有走极端,他们所强调的是政府要善于利用市场机制,而不能只靠指令控制进行管理,在他们看来,如同政府存在着缺陷一样,市场也
种参与而不惜削弱政府的责任?难道我们需要一种竞争而不管是否造成了重复和浪费?难道我们需要一种财务自由而不怕招致公众的怀疑?难道我们要把美国人看作顾客而非公民?难道我们要以市场机制来取代公共利益?难道我们要把纳税人的钱放到私人企业的腰包里吗?他还具体结合企业家政府理论的十条原则针锋相对地提出了自己的十大原则:
(一)政府应是由人民通过选出的代表来控制的,而不是企业家;
(二)政府应该为公共利益服务,而不是满足企业家的自我;
(三)政府必须按照宪法和法律活动,而非依据目标或任务;48
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不是万能的,正如他们所言:“我们并没有说
市场机制总是管用。许多由政府提供的‘共享财物’如公园和公共安全就不是在市场上进行交易的。许多市场也是有缺陷的,当一个市场引起严重的社会或经济问题的时候,往往要求政府采取行动。”而且他们认为,“世界上并不存在完全自由、不受任何控制的市场。任何合法的市场都有一定的规则,并且需要政府一定的干涉。”他明确指出,如果没有政府,,,,不管是为无家可归者提供住房还是为穷人提供健康医疗,任何不能赚钱盈利的社会服务都将不复存在”。为此,他们专门列举了政府在建立市场过程中所要担负的十一项责任。同样,古德塞尔提出的第1条原则和第2条原则实际上也是由于误解了企业家政府理论中的“企业家”这一重要概念而导致的。奥斯本和盖布勒在《重塑政府》一书中说得很清楚:“我们使用‘企业家政府’一词来指我们目睹在美国各地出现的新模式。这个词也许会使许多读者感到意外,读者们认为企业家就是男、女生意人。但是,‘企业家’一词的真正含义要广泛得多。1800年法国经济学家J.B.萨伊创造了这个词。萨伊写到:‘企业家把经济资源从生产率和支出较低的地方转移到较高的地方。’换言之,企业家运用新的形式创造最大限度的生产率和实效。”在他们看来,“萨伊所下的定义,既适用于私营部门,也同样适用于公营部门和志愿者参加的第三部门。有胆有识的督学和校长用新的方式来使用资源,创造最大限度的生产率和实效。具有革新精神的机场管理者也是这么做的。福利事业的专员们、劳工部长们、商业部的官吏们都能够把资源注入到生产率和产出更高的地方。我们说到公共事业的企业家,指的正是那些这般行事的人。我们说到企业家式的模式时,指的是习惯性地这般行事的公营部门的机构,不断地以新的方
式动用其资源来提高其效率和效能”。为了进一步揭示“企业家政府”的本质特征,以免引起人们对这一概念的误解,他们还对政府组织与企业组织的差异进行了比较分析,并明确指出:“许多人认为政府简直可以‘像企业那样来运作’,他们也许会以为我们的意思也是如此,,,“并不意。任何机构,无,都可以有企业家的精神,正像任何公私机构都会出现官僚主义一样”。在他们看来,对于政府部门的领导者来说,面对政府存在的种种问题,绝不是仅仅靠增税、节支、砍计划、撤机构和辞雇员就能解决的,关键是要更新旧观念,吸纳新思想,而“我们那些企业家精神较强的政府已经为我们指明了方向。……今天我们问题的根本之处不是政府太大或者政府太小。……我们问题的根本之处在于我们的政府的类型错了。我们不需要什么大政府或者小政府,我们需要一个更好的政府。说得更加精确一点,我们需要更好的政府治理。……政府治理指的是我们共同解决自己的问题和满足我们社会需要的实施过程。政府是我们使用的一种工具。一旦这个工具过时了,重新发明的过程就开始了。我们不需要再来一次新政,也不需要再来一次里根革命。我们需要的是一种美国的改革”——即用企业家精神来重新塑造政府体制。可见,奥斯本和盖布勒在此所论及的“企业家政府”准确地说指的是“具有企业家精神的政府”,他们创立企业家政府理论的初衷也正是试图把企业管理的精髓——企业家精神移植到政府中来,通过改变传统政府官僚体制内部的管理机制和内部驱动力,来达到重新塑造政府体制的目的。至于第8条原则,与企业家政府“注重目标使命而非繁文缛节”的原则在本质上并不矛盾,因为奥斯本和盖布勒在《重塑政府》一书中也说得很明白:“当然,政府是需要一些规章的。政府的航船需要一两层油漆。如果我们去掉油漆,那就剩下光
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秃秃的金属,将会生锈腐蚀。问题是大多数政府的航船上了几十层油漆,上面又有一层又一层的附着物。取消控制的目的,是要重新恢复到我们真正需要的一两层保护层,使这艘
④可见,奥斯本和盖布勒航船能重新起航。”这里并非是要完全取消规章制度,他们反对
的是“繁文缛节”而非必要的规章制度,所以,哈伯尔和格林的第三条批评意见同样也是因为对此存在着误解而导致的。
当然,其建立之初,,企业家政府理论也不乏这种极端和夸张。但正是这种夸张把传统官僚体制的弊端揭露得淋漓尽致。更何况该理论的创立者奥斯本和盖布勒并没有将其理论视为完美无缺的终极真理,正如他们在《重塑政府》一书中所言:“我们所提供的十条原则……只是重塑政府的粗略草稿而不是最后文本。……我们知道先驱者们将继续进行其探索。我们企盼着在他们又发现新土地时,会画出更新更好的地图供后继者使用。”显然,他们这里实际上是希望为人们提供一种认识政府的新视角,诚如他引用法国小说家马塞尔・普鲁斯特的名言所表明的那样:“发现航程的真正之道并不
在于寻找新的土地,而在于用新的眼光来看待事物”。也许企业家政府理论的最大价值就在于它可以帮助我们用一种全新的眼光来看待事物,看待政府,看待政府的改革吧!
注 释:
① Green,RichardT.and,Lawrence,On
ent,inGary,esF.,eds.,ingDemocraticPublicAdmini2stration,SagePublications,Inc.,p.48.
② 参见Green,RichardT.andHubbel,
Lawrence,OnGovernanceandReinventingGovernment,inWamsley,GaryL.andWolf,JamesF.,eds.,1996,RefoundingDemocraticPublicAdministration,SagePublications,Inc.,
pp.38—62.
③ 参见拙著《西方行政学说史》,1999,第428—
429页,武汉大学出版社。
④ 本文中未加注码的引文均出自Osborne,David
and
Gaebler,
Ted,
1992,
Reinventing
Government:HowtheEntrepreneurialSpiritIsTransforming
thePublicSector,
Addison2
WesleyPublishingCompany,Inc.
(通信地址:430072 武汉大学政治学与
行政管理学系)
亚洲金融危机对亚洲各国金融业的影响
据美国《亚洲纵览》杂志1999年第2期报道,亚洲金融危机对亚洲各国的金融业产生了巨大的负面影响,并造成了严重的后果。这场危机的影响之大,涉及面之广,是前所未有的。
自1998年以来,在亚洲金融危机的冲击之下,日本金融界负债累累,其债务总数竟高达6200亿美元。韩国也不例外,其债务问题也是一个由来已久的问题,在金融危机的影响下,它已发展成为韩国经济面临的两大难题之一,并在一定程度上阻碍了财政改革的进程。自亚洲金融危机爆发以来,泰国铢的贬值率为60%,印度尼西亚卢比贬值了47%,马来西亚的贷币贬值率达35%,而菲律宾比索则贬值了
34%。在亚洲各国,股市暴跌更是司空见惯的现象,以菲律宾为例,1998年2月,其股市下跌了80%,创
下了亚洲股市下跌的纪录。
(雨 雪)
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