公共管理角度下的现代城市管理

公共管理角度下的现代城市管理

指导教师：丁玉才

学 校：内蒙古党校

班 级：2011级公共管理班

专 业：公共管理

摘 要

传统城市管理是以政府为唯一主体的公共管理, 它在管理的方法和手段上表现为权力控制、行政命令、制度约束, 非人性化的管理相当突出。在当代, 它不仅面临着越来越多的城市问题的挑战, 而且承受着全球化和信息技术发展的压力。告别传统城市管理, 走向由政府与非政府组织、公共部门与私人机构、国家与市民社会互动合作的现代城市治理, 是人类维持城市发展和满足自身需要的主动选择。由治理而“善治”, 是一种理想的城市管理模式选择, 是各国城市改革所应追求的目标。

关键词：城市管理 公共管理 善治

目 录 一、新公共管理对城市管理内涵的界定„„„„„„„„„„. „„„5 第一、从共管理的职能角度 ................................................ 6 第二、从公共管理的主体角度 ............................................ 6 第三、从公共管理的手段角度 ............................................ 7 二、城市管理现状、存在的主要问题、以及面临的挑战 ...... 8

三、运用新公共管理理论，加强中国城市管理的具体思路..14

第一、城市政府职能的重新定位 ...................................... 14

第二、培养参与城市管理的多元化主体 . ......................... 16 第三、在城市管理中引入私营部门的先进管理方法和理念

.............................................................................................. 18

第四、加强城市管理中的法制建设 ................................................ 19

1、主体方面 ................................................................................... 19

2、环境方面 ................................................................................... 20

3、政府方面 ................................................................................... 20

四、结语………………………………………………………………..21

新公共管理视域下的现代城市管理

————公共管理专业 周兵

城市是现代文明的象征, 是希望的灯塔, 城市的发展不仅在历史上引领着人类文明的进步, 现在，在世界范围内, 城市作为全球经济发展的节点仍然发挥着越来越重要的作用。城市也传来声声警报, 大量人群及其活动的集聚带来了许多消极的外部性特征。当我们与成千上万向往城市生活的人一同涌入城市之后, 我们惊讶地发现:这一人类文明的集中之地, 正在逐渐蜕变为各种危机、腐朽、丑陋、病毒、细菌的汇聚之所。曾令许多人神往的城市, 似乎越来越变成人们无奈的栖身地。城市怎么了? 是城市本身出了问题, 还是生活在其中的人们对城市的管理不善使然? 世界所有地区的城市都有证据表明, 城市之所以问题成堆, 根源于城市政府在管理和提供公共产品、纠正负外部性方面的失败。非常清楚的是, 对于充分实现城市具有的潜在收益, 对于减轻任何规模城市的负面影响, 城市治理和管理质量都是至关重要的。当代城市发展中的种种新的矛盾和问题正在挑战传统城市管理。告别传统城市管理, 走向现代城市善治, 是人类维持城市发展和满足自身需要的主动选择。

在国内的研究中，根据不同的理论方法将城市管理的认识归纳为以下三类:(1)按照行政学理论，将城市管理理解为城市行政管理，其中，又有广义和狭义之分。广义城市管理是指政府对城市的经济、社会、文化等各个领域事务的管理，而狭义城市管理则指政府对城市

基础设施和公用服务设施以及市容市貌的管理。(2)按照管理学理论，从管理职能的角度，把城市管理看作是政府对城市的各项公共事务进行的计划、决策、执行、组织、指挥、服务、协调、监督等各项活动和过程。(3)按照政策学理论，认为城市管理是指政府制定和执行城市公共政策，并对城市公共政策的执行过程和后果进行评估、监督和反馈的活动。上述观点，虽然从不同角度阐明了对城市管理的不同理解，但都把城市管理看作是政府对城市的管理。这是与计划经济体制下，政府所承担的职能相一致的，也是与当时城市管理的实际状态相吻合的。然而，市场经济条件下的现代城市，自治组织、社团、居民、公共媒体等“城市利益相关者”在城市发展决策、执行和监督以及社区管理与服务等领域发挥着越来越重要的作用，把政府作为城市管理唯一主体的认识已不适应形势的要求了。

近年来，由于非政府组织的兴起和它们在社会事务管理方面的作用日益提高，公共政策和公共选择理论及方法在城市管理研究中十分流行，因此，许多国家引入了新公共管理概念。在城市管理中引入新公共管理的基本理念, 目的在于克服传统城市管理的弊端(城市发展财政不足、公共物品和服务质量差、公共管理成本过高、管理效率低下、不能对外界变化作出灵敏反应等), 提高城市管理的综合效益, 实现城市的可持续发展。

一、新公共管理对城市管理内涵的界定

所谓新公共管理(New Pub-licManagement) 是较之以往传统的公

共管理(Public Administra-tion)而言的。建立在韦伯官僚制和威尔逊政治行政两分法两大理论基础之上的传统公共管理是一种注重行政系统内部结构特征的公共管理模式, 是一种相对“封闭”的理论和行为模式。与传统公共管理相比, 新公共管理打破了传统行政的封闭系统, 而是以一种更为包容和“开放”的系统来对公共事务进行管理和实践。可以从以下三个方面对新公共管理的内涵进行理解

第一、从公共管理的职能角度

新公共管理之所以是一种对公共(public)的管理, 不仅包括了对自身行政组织内部的管理(这是新公共管理的应有之意, 因为它是进行公共事务管理的基础), 同时还将管理的焦点由传统公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”, 由重视政府机构、过程和程序转到重视项目、结果与绩效。新公共管理的对象“外化”必然要求对政府的职能作出新的定位, 政府对公共事务的管理不再注重对具体过程的管理, 而要注重发挥政府宏观决策的作用, 使政府对整个社会的经济、文化和自然的和谐发展起催化作用, 成为社会发展的“掌舵人而不是划桨人”。所有有关于新公共管理的论述都提供着这样一条信息:“国家在经济与社会发展中的中心地位, 不是作为增长的直接提供者, 而是作为合作者、催化剂和促进者而体现出来的”。

第二、从公共管理的主体角度

新公共管理无疑是一种开放式的管理, 在社会公共物品和服务的

提供领域, 新公共管理强调引入市场竞争机制, 打破政府提供公共物品和服务的垄断地位, 允许私人企业、社会团体参与服务竞争; 在社区和市场管理领域, 新公共管理极力敦促政府充分培养和利用中介组织, 让中介组织承担一部分社会协调和微观管理的职能。总之, 新公共管理并不象传统的公共行政那样, 将公共管理的主体局限在政府行政机关特别是官僚机构上, 而是把公共管理放在全社会动员的层面上, 使参与公共管理的对象扩大到公众、企业和非营利组织或非政府组织(NGOs)上。

第三、从公共管理的手段角度

新公共管理主张从私营管理方法中汲取营养, 认为政府公共部门应广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制。如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等并非为私营部门所独有, 它们完全可以广泛的运用到公共部门的管理之中。它是政府公共管理职能发生变化的逻辑结果, 当公共管理主要关注的不是过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向, 而更多地是关注取得结果和对结果的获得负个人责任, 那么私营部门在这方面所积累的诸多经验自然可以为改善公共部门的有效性所采纳。

与传统的公共管理相比, 新公共管理在政府职能的定位、公共管理的参与主体以及管理的手段上有了较为明显的转变。通过对新公共管理的内涵界定, 可以得出以下结论:新公共管理的精髓就是要改革政府管理的体制, 通过参与公共管理的主体多元化和公共管理手段企业

化的方法, 使政府发挥新的、不同的作用———不是作为唯一的公共产品和服务的提供者, 而是作为促进者和管理者, 从而达到提高政府公共管理有效性和社会公共福利的根本目标, 实现社会的可持续发展。

二、城市管理现状、存在的主要问题、以及面临的挑战

城市管理作为人类对城市社会公共事务进行科学管理的活动, 根本目的在于充分利用城市资源, 维持和促进城市发展, 以持续提高城市居民的生活质量, 谋取城市居民的公共利益。

城市管理发端于城市的产生, 并随城市的发展而发展。城市管理发展中每一种历史形态所具有的特点是与城市本身的形态密切联系在一起的。1在古代, 城市的职能相当简单, 一般只具有政治、交易和消费的职能, 而很少具有生产的职能。因此, 古代的城市管理职能相当单一, 以政治统治为主, 经济功能相对较弱; 在管理机构上, 没有专门执掌城市事务的城市政府, 采用的是一种城乡合治的管理体制。也就是说, 城市与乡村在管理上没有什么区别。城市管理与乡村管理的分离, 在西方国家发生在中世纪以后。中世纪的欧洲, 城市的发展具有了不同于以往的许多特点, 不仅城市的数量、规模、结构、功能等与以前的奴隶制时代大不相同, 而且, 许多城市不再只是由于军事、政治或宗教因素而产生, 而是直接由于手工业的发展和商业贸易的繁荣而产生、发展和兴盛的, 如意大利的威尼斯、佛罗伦萨、热那亚等。商业贸易1 奥斯本·盖布勒．企业家精神如何改革着公共部门．周敦仁，译．上海译文出版社，2002．

和手工业的发展使这些城市的经济基础开始发生变化, 它们不再单纯以农业为基础, 而是以手工业产品的生产和转运贸易为基础, 城市和乡村的差异不断明显和扩大, 城乡的真正分离与对立也从此开始, 城市居民以工商业者为主, 乡村居民则以王公、贵族、僧侣和农民为主。工商业者组织自己的行会, 行会制度在城市逐渐占据主要地位, 并且出现了许多行会统治的城市。工商业者为了摆脱封建领主对城市工商业经济的控制, 维护自身利益, 开始向封建领主争取城市自治权, 并由此产生了以发展工商业为主旨、以自由平等的精神为核心的城市法, 城市管理与乡村管理的分离就从此开始了。

在近代西方国家, 一种新型的、不同于中世纪的包含了民选制、议会制、代议制及各种权力相互制约机制的城市管理体制逐步走向成熟, 城市管理职能也逐步完善, 西方现代意义上的城市管理逐渐定型。例如在美国, 城市化的迅猛发展所带来的许多城市问题, 使城市管理的重要性日益突出, 使美国不仅成为最早探索城市管理理论的国家, 也成为首创多种城市管理体制的国家, 它的市镇会议制、市长议会制、市委员会制、市经理制等均产生于近代。在近代中国, 绝大多数城镇虽然仍保持着城乡合治和区域分治的封建管理体制, 但由于受外国资本主义的影响, 一些城市的行政管理体制已开始由分割向自治过渡, 城市管理机构和城市区域也开始从传统的区域型管理体制中逐渐分离出来, 走向城乡分治。这种变化在与外国资本主义国家接触较多、受其影响较大的城市首先发生。例如近代上海, 先是在英、美、法三国租界地内成立了具有西方城市政权性质的市政管理机构———工部局。

尔后, 设立了“上海南市马路工程局”、“闸北工程总局”等。这样, 城镇区域和乡村区域的管理开始出现区别。1909年, 在学习西方城镇管理方法的基础上, 清政府颁发了《城镇乡自治章程》, 这在中国历史上是第一次以法律的形式将城镇区域和乡村区别开来。从此, 城市有了专管城市事务的行政机构, 城乡开始分治, 市政与乡政有了区别, 中国现代意义上的城市管理由此出现。

20世纪以来, 尤其是第二次世界大战以来, 在以信息技术发展为核心的科技革命的推动下, 人类社会进入了以现代城市为发展取向的历史阶段。2城市管理也开始引入现代新的管理理念、管理模式、管理体制和机制。但是即使在这个时候, 绝大多数城市的管理仍然是以城市政府为主要甚至是唯一主体的一种传统形态的城市管理。我们把以政府为唯一主体的城市管理活动称为传统城市管理, 这是古代就产生, 一直延续至今的城市管理形态。传统城市管理的特征不仅在于城市政府是其唯一主体, 而且, 在管理的方法和手段上, 它表现为权力控制、行政命令和制度约束, 非人性化的管理相当突出。在如今的城市发展和城市管理中, 城市发展财政不足、可持续发展能力低、公共产品和公共服务质量差、公共管理成本过高、管理效率低下、不能对外界的变化和市民的需求作出灵敏的反应等等, 都是传统城市管理“惹的祸”。

传统城市管理在当代面临着越来越多的城市问题的挑战。今天的人们在沐浴现代城市文明的同时, 也越来越感受到城市化发展所带来的环境污染、生态失衡、交通拥挤、贫困、失业、社会不安等等城市2 倪鹏飞．中国城市竞争力报告．社会科学文献出版社，2003．

所特有的“病态”、弊端和丑恶现象, 我们可称之为“城市病”。交通拥挤堵塞, 是当代城市的一种“常见病”, 在全世界广泛流行, 无论是发达国家还是发展中国家都无一幸免, 且目前尚无良药可医。即使在一个规模适中的西方城市, 交通拥挤堵塞现象也十分严重, 以至于从早到晚都是交通高峰时间。道路设施和交通运行系统在高峰时间承受的压力达到它们所能容纳的最大限度。人们在赞誉汽车带来的便利的同时, 又在抱怨由堵车造成的不方便。看来, 成也汽车, 败也汽车。中国的北京、上海、广州等城市, 尽管汽车数量远不及西方国家, 但堵车的程度却已不逊色于西方国家。拥挤不堪不仅突出表现在城市交通上, 城市生活的其他各个方面都具体表现出人满为患, 拥挤不堪, 诸如住房、行路、购物、看病等等。在北京, 二环以内的古城区, 登景山俯瞰, 五六十年代还是一片绿海, 可现在是绿少楼多。世界许多大城市都是如此。失业是东西方普遍存在的城市问题。一百多年前, 马克思曾经断言:在资本主义社会, 失业是不可避免的现象, 它是资本主义的专利。一百多年后的今天的实践证明, 失业作为市场经济运行中的一种社会现象, 并不是资本主义特有的现象, 它在社会主义条件下同样严重地存在着。中国的官方数据就表明,1985年城市失业率为1.8%,1999年则上升到3·1%。而据有关专家估计,2003年中国城市失业人口高达2400万人3。贫困是当代城市的世界性通病。即使是发达的西方国家, “贫困线”以下的城市居民比例也很大。1977年美国总人口的11.6%低于联邦法定贫困线, 其中大都市地区贫民占都市总人口的10.4%,中心城市人口3 江必新，李春燕:((公众参与趋势对行政法和行政法学的挑战》仁J 〕，《中国法学》2005年第6期。

的15.4%收入低于联邦法定贫困线, 而郊区贫民只占郊区人口的

6.8%4。二十世纪九十年代中期的美国, 接受政府救助的贫困人口已经占全部人口的10%;英国更高, 达到16%。发展中国家的城市贫困问题尤为突出, 中国城市贫困人口就有相当大的规模。1995年, 国家统计局对城市居民中的贫困面提出的一个基本估计认为,1995年度城镇贫困居民约为2428万人, 占全部城镇居民总人数的8.6%;659万户, 占总户数的7.6%。如果按绝对贫困范畴去推算, 全国城镇贫困人口和家庭分别为1242万人和332.9万户。这是政府公开披露的最权威的统计数字。乞丐问题也是全球性的普遍问题, 世界各国包括西方发达国家如号称“人间天国”的美国, 流浪于城市街头的乞丐也随处可见。在当代中国, 随着城市失业人口比例增加、大量农民工涌入城市、父母离异增多和各种自然灾害的发生, 城市中的乞丐也骤然多了起来。虽然由于目前国家统计局无此统计数据, 城市乞丐的具体数量我们还不得而知, 但在许多大中城市尤其是一些经济比较发达的城市的繁华地段, 特别是主要商业街、人行天桥、车站、码头、高档活动场所等, 都可以见到乞丐的身影。有的专家根据分析估计, 北京、上海、广州等特大城市的乞丐数目都不会少于1万人5。而且, 先前那些确因生活困难而进城流浪乞讨的乞丐比例在不断下降, 而游手好闲、好逸恶劳和以乞讨流浪为生财之道的“乞丐”人数比例在上升, 出现了日益明显的乞丐“职业化”趋向, 从而使得中国城市乞丐问题复杂化, 成为当前城市管理的一大难题。城市的公共安全问题也越来越突出。2002年14

5《公众参与是建设和谐社会的基础—中欧公众参与民主理论与实践研讨会综述》，法制网。 俞可平:《全球治理引论》〔A 〕，全球化:全球治理〔C 〕，北京:社会科学文献出版社，2003

月, 有关有人用装有含艾滋病病毒的注射器扎市民的传闻, 造成天津全城不安。2002年冬至2003年春, 发生在世界许多国家的大中城市, 尤其在中国的香港、北京、广州等大城市肆虐的“SARS ”病毒, 引起了全世界居民的恐慌和不安。“SARS ”疫情的传播当然是不分城市和乡村的, 但为什么城市比乡村严重得多, 冲击大城市比冲击小城市严重, 受冲击程度最大的是特大城市呢? 这与城市、大城市、特大城市本身的特点有关。城市尤其是大城市建筑密度大, 人口集中且流动性大, 人与人之间的空间距离近, 而各种设施系统又密切连接, 非常容易相互感染。在突如其来的灾害面前, 城市的应急反应机制并没有迅速跟上, 这彰显了城市管理系统的不健全。城市人口密集, 在利用和消耗大量自然资源和能源的同时, 产生了大量的污染物质和废弃能量。当这些污染物质和废弃能量超过城市环境的自身净化能力时, 城市的环境则受到污染和破坏, 对城市居民的健康和城市景观带来负面影响。而改善城市管理可以缓解或避免日益严重的环境问题。在城市管理中如果更加关注社会与环境的协调发展, 包括提高资源利用效率、减少废物排放量、加强城市供水设施、通过污水处理和立法来保护和管理水资源、制定回收利用计划、发展更加高效的废物回收利用系统、严格控制危险废弃物、建立公私部门在垃圾收集处理过程中的合作等, 那么快速城市化所带来的许多环境问题, 特别是发展中国家城市发展带来的本来可以避免的环境问题都能够避免。当代城市问题越来越突出和严重, 对城市管理提出的挑战是严峻的。在工业革命后城市急速膨胀式发展的初期, 城市管理的主要特点是, 公共部门提供公共服务, 进行城市基

础设施建设投资, 创立臃肿的各种政府管理机构。从那时起, 私营部门和非政府组织在城市管理中的作用一直被排斥在外。今天, 越来越尖锐的城市问题, 显然已经不是政府部门所能独立解决的了。换言之, 城市问题导致的城市政府不可治理性的进一步增加, 迫使我们在提升政府治理能力的同时, 力求公众和非政府组织发挥更大的效力来支持政府的管理, 扩大政府与非政府组织、社会、公众之间的广泛合作。也就是说, 要迎接城市问题前所未有的挑战, 必须对现行的城市管理模式重新作出诠释, 告别传统的城市管理。

三、新公共管理应用于中国城市管理的具体思路

从新公共管理的内涵特征出发, 新型的城市管理模式需要在城市政府的职能、参与城市管理的主体和政府行政中吸收私营管理手段这三个方面实现变革。

第一、城市政府职能的重新定位

新公共管理强调将传统公共行政的“内部取向”转变为“外部取向”, 这意味着政府不仅要搞好行政系统的内部管理, 更重要的是要提高政府管理外部公共事务的效率和能力。那么, 如何提高政府管理公共事务的有效性呢? 新公共管理认为, 政府在职能上要实现从“划桨人”到“掌舵人”的转变, 以公共福利领域为例, 政府不应该再无限制担当公共产品和服务的具体生产和提供方, 而应该作为公共产品及服

务数量和质量上的控制者。以公共物品和服务的供给为例, 政府要充当总量控制的角色, 即政府必须负责向社会提供一定数量和质量的公共物品, 但政府供给则不一定必须采取政府直接生产的形式。相反的, 政府应从企业能够经营的所有领域中逐步地退出, 实现政企分开。尤其是一些原来由政府直接经营的资源, 也要通过市场化、企业化来运作。同时, 还要区分自然垄断经营业务和非自然垄断经营业务。应将前一类业务分离出来, 由一家或极少数几家企业进行垄断经营, 并由政府进行适度管制; 而后一类业务则应由许多家企业竞争性经营, 以充分发挥市场竞争机制的作用。在计划经济体制下, 我国各级城市政府不仅包揽了城市公共物品的生产, 而且还几乎包揽了全部私人产品的生产。建立社会主义市场经济以来, 随着政府职能的转变, 城市政府已开始从许多私人产品领域退出, 把基本职责定位在公共物品和服务的供给上。而现在要改革的是, 城市政府甚至应该进一步转变政府直接生产经营公共物品的单一模式。城市政府应集中精力做好决策、监督、协调和指导等工作, 而把公共物品生产的具体职能让渡给企业和半行政性的机构去做。如政府与私人企业签订生产合同(自来水供应、垃圾清理、城市交通) 、授予经营权、政府参股、经济资助(财政补贴、优惠贷款、减免税收、直接投资) 、BOT 方式(Build - Operate -Transfer即建设—经营—转让) 、BOOT 方式(建设—拥有—转让) 、BOO(建设—拥有—经营) 等多种形式。

第二、培养参与城市管理的多元化主体

新公共管理主张政府职能的转变, 这在本质上要求政府组织要改变传统单一的官僚制集权管理的方式, 按照公营部门的目标和服务的性质、类型, 建立起多元不同分权结构的组织体系, 实现公营部门自身存在的价值。而多元组织体系必然要求多元管理主体的存在, 因此, 新公共管理理论指导下的城市管理必然要求政府要积极培养参与城市管理的多元化主体。

在我国以传统计划经济为主的城市管理模式中, 政府往往被认为是城市管理的唯一主体。新型的城市管理应该由城市政府的集权走向分权, 充分意识到其他社会主体参与公共事务管理的极大潜力, 建立起以政府为主导, 有公共事业组织、第三部门组织、营业、社会公众等多元主体参加的城市管理主体模式。在城市管理多元化主体管理模式中, 各管理主体的地位和作用不尽相同, 各主体参与城市管理的领域和方式也分为不同的层面。城市政府依然在城市管理中起主导作用, 其核心地位不会因其他主体的参与而有所动摇。城市政府可通过公营部门改制、放权给非部门性公共机构或非政府组织、和营利性组织建立合作伙伴关系、在制定公共政策时加强公众参与等措施来实现分权和其他城市管理主体的培养。政府可通过订立契约, 以授权—代理的方式决定和影响其他城市管理主体的活动方式和活动效果。公共事业组织, 也有人把它称之为准行政类的中介组织, 主要是指以商业化方式运作的事业单位, 它一般是由政府组织改制而来, 是政府公共部门的延伸, 不以营利为目的, 为社会提供多样的服务。在公共事业组织中, 除了产

权所有权归政府所有, 总经理一般由政府直接授权外, 经营权全部下放。总经理有决定资源使用和分配的权力, 有更多的投资权和定价权, 但不实行公务员体制, 可以决定员工的奖酬等。

第三部门组织一般是指除政府和企业之外的其他社会组织, 包括非政府组织和社会中介组织(考虑到我国公共事业组织与政府联系的特殊性, 未把它列入第三部门) 。它们具有行业性较强的特点, 为本行业及社会其他成员提供各种服务, 在政府和社会之间起着中介桥梁作用。如旅游协会、律师协会、消费者权益保护会、绿色组织等。在一定程度上, 非政府机构已成为公众参与决策的组织者和代表。而另一方面, 非政府组织分担了调查公众状况、了解社区需要的工作, 因而可更确切地反映公众的意见, 在不影响政府社会职责的同时, 减少了政府的工作量, 使一个较精简的“小政府”得以实现。在财政开支上, 非政府组织不拿政府工资, 故减少了政府的财政支出。行业协会是以同行业企业为主体, 依照国家有关法律和政策自愿组成的, 非营利性、自律性的行业管理组织。在市场经济条件下, 行业协会是联系政府与企业的桥梁和纽带, 是加强对企业政策引导、信息沟通、协调服务, 以及密切企业与企业之间相互关系的市场中介组织。营利性组织主要是指配合政府为城市提供公共物品和服务的企业, 它们的介入可以克服政府包揽管理事务的传统弊端而提高城市管理的效率与效益。

公众参与是城市管理主体中的基础细胞, 他们不仅可以通过第三部门组织(包括非政府组织和社会中介组织) 来表达自己的愿望和意见, 也可以通过政府上网工程、听证会等形式直接参与管理。以城市

规划为例, 在城市规划阶段加强公众参与已经成为科学规划的重要步骤。在同济大学召开的第一届世界规划院校研讨会上已经把公众参与作为现代城市规划的研究领域之一。

第三、在城市管理中引入私营部门的先进管理方法和理念

新公共管理主张从私营部门的管理方法中汲取营养, 政府公共部门可以利用私营部门采用的绩效管理、目标管理、人力资源管理等方法提高公共部门的效率, 从而为社会提供更好的管理和服务。对城市管理来说, 在城市政府内部引入私营部门的管理方法, 将刺激政府提供更有效率的管理。在公共部门推行业绩管理是提高政府工作有效性的重要手段之一。在美国, 全国业绩评估委员会将业绩管理定义为:“使用业绩评估信息帮助建立业绩目标, 分配并优先配给资源, 通过公共部门经理确定或改变目前的政策或项目方向, 以满足制定的目标, 并报告是否成功满足了这些目标。”新泽西州立大学———纽瓦克分校的国家生产力中心于1975年建立了一个良好的评估和业绩改善体系, 它包括七个步骤:1、鉴别要评估的项目;2、陈述目的并界定所期望的结果;3、选择衡量标准或指标;4、设置业绩和结果(完成目标) 的标准;5、监督结果;6、业绩报告;7、使用结果和业绩信息。目前, 新泽西州立大学的国家公共生产力中心正致力于公共部门业绩改善的研究, 以帮助政府业绩的改善。在公共部门中引入绩效管理还往往同政府权力下放联系起来, 建立起权责挂钩的制度也是提高政府管理效率的通常做法。在公共部门内部, 政府权力下放可分为两个层次:一是推进政府组

织的扁平化, 减少层级, 上级政府放权给下级政府或部门, 以增强城市政府组织的“现场管理能力”; 二是在具体行政操作中重视赋予一线的中低级公务员职、权、责, 充分给予他们在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权, 以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。另外, 要提高城市政府的管理有效性, 还应该在人力资源管理上有所突破, 建立促使公务员尽职尽责、积极工作的激励机制也是必要的。私营企业非常注重职员工作积极性和创造力的发挥, 城市政府也要在这方面进行研究, 尤其要鼓励公务员创造能力的发挥。私营企业还注重塑造企业文化, 认为积极的企业文化是企业实现长期发展的源动力。对此, 城市政府也不妨塑造自己的政府文化、政府精神, 以此鼓励公务员将所在组织的目标看作是自己的目标, 自愿担负从长远考虑的责任, 从而实现城市管理的长期高效。

第四、加强城市管理中的法制建设

1、主体方面

在城市管理主体模式的构建中, 要用法律的形式确定各主体参与城市管理的地位。不仅要赋予私营部门、第三部门组织和社会公众参与管理的主体地位, 同样也需要对政府的主导作用、主要职能等给出法律条文上的规定。通过把政府改革的措施上升为一定层次的法律、规章, 能够减少行政改革的不稳定性, 从而达到用法律的严肃性来确保城市管理主体的多元性的目的。

2、环境方面

在运用市场竞争机制, 尤其是在允许私营部门参与竞争的公共物品和服务的供给上, 要保证公平竞争的环境。既要在招标、承发包等环节上防止公共权力的寻租和腐败现象, 也要对私营部门的操作进行监督, 要保证公共物品、服务的供给数量和质量, 不仅要在程序上有所规定, 也要在违约责任上做出相应的法律规定。这样以来就可以用法律保证公共责任, 防止以效率代替公平, 以营利代替福利。

3、政府方面

在政府内部要继续贯彻以法行政。政府上级向下级放权以及一线公务员直接权力的扩大, 就更需要对扩大的权力进行监督和约束, 防止权力的滥用、错用。

结 语

城市管理的目的就是为了给广大企业和市民创造一个良好的工作和生活环境。以人为本的城市管理理念，要求政府管理者坚持以人为中心，以社会为本位，把城市政府工作重心放在发展公共事业，搞好公共服务上来。从解决“整脏治乱”的根本矛盾出发，必须把经济发展、环境优美、风气良好、法制完备、社会安宁、文化繁荣、设施先进、管理有序及市民素质等，都作为重要指标来评价和考核政府的政绩。科学规划是城市建设和管理的基础，必须确立规划优先的理念，应建立有序安排、经费保障、高效推进的规划编制长效机制。同时要注意建管并重。不可否认的是现在的贵阳市和全省许多城市的建设和管理的主导思想仍然集中在城市建设上，而忽视了建设后的管理。突出表现在城市管理投入增长严重滞后于建设投资增长。提高城市品位，树立城市形象，光靠建设远远不够，还要靠日常的精心管理，尤其兴建后的设施，更应该及时对其维护和维修，须知，重建轻管也是一种极大的浪费。因此，城市的建设管理应着眼于城市的可持续发展，将管理提高到与建设同等重要的位置。

市民，是城市的主人。企事业单位，是城市的细胞。两者是城市子系统的组成部分，理应成为城市管理的主体。过去的城市管理过分依赖行政手段，使城市管理中的矛盾过于集中在城市政府或其城管部门。这就需要通过加强城市的综合管理，发挥管理方法的协调性和协同有序性来解决城市问题。如果引入私营部门成功的管理方法和竞争机制，如绩效管理、目标管理、组织发展、人力资源开发等等，同时

适当变革城市管理的职权结构，合理分事分权、完善法制，综合有效地促进城市管理的有效性。然而城市财力不足，建设和管理资金缺乏又是现代城市发展中的突出矛盾，因而要从观念和机制两方面去拓宽思路，要改变只“管”不“营”的做法，通过服务—经营—积累—扩大再生产的运行方式向前发展。通过培植地方财力、变被动筹资为主动自我循环、把市场机制引入基础设施建设，多渠道筹资融资，进一步完善城市发展中相对匮乏的基础设施建设，如贵阳市的垃圾处理场、下水道设施等等。“有序、协调、高效”是一切管理活动的前提和目标。

城市管理是一项长期性的系统工程，因此要以这一前提和目标去设置综合的城市管理机构，明确职责和职能，防止一些部门不顾地方的实际情况与城市的整体利益，以行业“门户”之见，肢解城市规划、城市建设、城市管理、城市文明的协调性与系统性，不断提高现代管理的效率和水平。

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