浅析我国强制隔离戒毒措施的立法

浅析我国强制隔离戒毒措施的立法、实践问题

[ 点击数：118 更新时间：2012-11-02]

《中华人民共和国禁毒法》已于2008年6月1日施行。对于该法的实施，以下几方面值得关注：首先，《禁毒法》确认了政府组织强戒活动的权力，同时还明确了其基本的活动规则，政府承担强制隔离戒毒的艰巨任务极大地坚定和鼓舞了全社会的禁毒信心，但作为一项需耗费巨大资源且长期艰难的活动，政府更应当承担救济的角色才更具理性；其次，强制戒毒涉及妥当处理社会基本安全和被治疗人的基本权利保护之间的紧张关系，其治疗康复的定位既已表明传统机制中“以管控代治疗”的做法是行不通的，实施该法就需有更为切实可行且系统规范的具体制度性方案；再次，除确认对吸毒成瘾人员施以自愿戒毒和维持治疗等方法措施式外，《禁毒法》还统一规定了社区戒毒、强制隔离戒毒等强戒对象的范围、移送程序、基本管理方式和期限等框架性内容。《禁毒法》的颁布实施，显示了政府积极肯定的戒毒决心，具有创新改革的意义，对现行的戒毒体系有极大的推动作用，但此法实施之初，难免存有各种缺陷，此文从立法和实践中的一些方面提些个人的浅见。

第一节 强制隔离戒毒的立法问题

《中华人民共和国禁毒法》借鉴了香港、台湾、英国、美国、日本、马来西亚等国家和地区的先进经验，结合当前我国国情，整合戒毒资源，合理利用社会资源，系统规范了禁毒工作，抓住了“以人为本”的指导精神，是一部具有创新性和先进性的法律。由于禁毒工作是一项长期艰难的工作，仅靠一部法律来进行规范还是远远不够的，该法出台实施至今，其缺点和不足也开始逐渐显现。

一、法律程序未理顺

首先，在《禁毒法》中缺乏对强制隔离戒毒全方位监督程序的规定，没有赋予检察机关对其具有监督权力，导致监督职能部门缺失。其次，在我国刑事诉讼过程中要确保法律的公正性和正义性，需要公、检、法、司四部门明确分工，本着认真负责的态度，相互配合和制约。作为长达三年的限制人身自由的强制隔离戒毒虽然不属于刑事诉讼范畴，但要体现我国诉讼法律精神就需要建立必要的程序和权力约束制衡机制。第三，国际上公认的诉讼原则是正当法律程序原则。为体现法律程序的正当性和人性化，在对待剥夺和限制公民人身自由的这一严厉处罚问题上，各国表现得都非常谨慎。联合国《公民权利和政治权利国际公约》第九条规定：“任何人不得加以任意逮捕或拘禁，除非依照法律所规定的根据和程序，任何人不得被剥夺自由。”强制隔离戒毒是国

家通过限制人身自由的一种行政强制性戒毒措施，体现救治的本质，比之前的强制性戒毒措施更科学和人性化，我们应当通过严格的适用程序加以规范和监督，确保戒毒人员的合法权益得以保障。然而强制隔离戒毒的法律程序在《禁毒法》中规定的不太多，对于实践工作的指导有所欠缺。

（一）主体上的问题。《禁毒法》中规定公安机关是强制隔离戒毒的审批、决定机关，同时也是对强制隔离戒毒决定不服的人员提起行政复议的机关，而且不论由哪个部门负责管理强制隔离戒毒场所，实际上它还是执行机关。这种既行使决定权又行使际执行权的做法，不符合我国法制精神，也无国际先例，势必给今后强制隔离戒毒工作顺利开展带来困难。

（二）程序上的问题。《禁毒法》中赋予了强制隔离戒毒人员大量的基本权利，这些规定虽然充分体现了人本精神，然而在程序操作中想要保障戒毒人员的合法权益得以实现，并且在保证强制隔离人员的戒毒效果的前提下顺利开展戒毒工作，依目前强制隔离戒毒所的人力资源和资源配臵，这不但需要很多的工作量而且需要一套科学合理的管理评估机制加以规范。规范程序并严格执行之，权益才得以保障，否则很容易使法律程序中所赋予的权利成为一纸空文。

二、没有具体规定强制隔离戒毒所的设臵

《禁毒法》将之前公安部门主管的强制戒毒和司法行政部门主管的劳教戒毒统一整合为强制隔离戒毒后，该法将强制隔离戒毒所的设臵及其管理体制作出具体规定的权利交由国务院处理。尽管《禁毒法》已经实施了两年多，各地也制定了与强制隔离戒毒相关的地方性法规和规章，但是由国务院负责制定的与强制隔离戒毒配套的法规及其实施细则仍未出台。由于权利和利益的分配，公安部门和司法行政部门对这一职能的争斗日趋白热化。此前，公安部门管理的强制戒毒和司法行政部门管理的劳教戒毒均为当时戒毒需要投入了大量的资源和力量，如果由这两个部门分别承担该职能，重复了场所建设，严重浪费了资源，很容易产生矛盾且导致部门利益冲突升级，不利于戒毒救治，也极大地制约了整个戒毒工作的顺利开展。结合我国国情和实践情况，笔者认为司法行政部门更适合承担此项职能。经过多年的发展和累积，该部门具有大量闲臵的资源，如果这些资源合理配臵再度整合，可以尽其所用，发挥功效；同时，拥有一支业务精干、戒毒经验丰富、治疗水平较高的专业管理队伍。然而目前司法行政部门实行“换汤不换药”的管理设臵，只是将原来的劳教所挂上强制隔离戒毒所的牌子，这种徒有其表的改革方式不利于教育管理和革新。而地市级的劳教所、强制隔离戒毒所设臵缺乏合理性，不易整合统一和扩大规模，且大部分吸毒人员来源于本地，对场所监管民警比较熟悉，抵

抗教育矫治经验丰富，不利于戒毒工作顺利开展并帮助其彻底戒除毒瘾。

三、性质不明确导致与其它处罚冲突

从内容实质上看，刑罚重在惩戒和改造功能，劳教重在防卫和教育矫治功能，强制戒毒重在教育和惩罚功能。《禁毒法》整合了戒毒资源，专门设立了强制隔离戒毒这种具有独立体制的行政强制戒毒措施，我们如何对其性质进行定义呢？从其限制人身自由的时间和程度上看，笔者认为它与短期徒刑、劳动教养和将来可能的“违法行为矫治”措施是相当的，但在功能和执行方式上又存在本质的区别。 实践中受到特别权力关系的影响，强制隔离戒毒人员基本权利被非法予以剥夺或限制的情况依然存在。在对强制隔离戒毒人员的日常管理工作中，场所为了享有对强制隔离戒毒人员的绝对支配权，自行地制定了一些场所内部管理规章制度，对戒毒人员进行约束进而达到教育矫治的目的，而这种做法往往会限制甚至侵害戒毒人员的基本权利。这种违背法制精神和不符合国际人权保障潮流的做法势必会不当地侵害戒毒人员的基本权利，不利用戒毒效果的提高。

四、缺乏法律监督的依据

《劳动教养试行办法》第六条规定，劳动教养机关的活动，接受人民检察院的监督。在日常实践操作中，劳教所在

对包括吸毒在内的劳教人员进行管理的同时，都会有人民检察院派出的检察室或者巡回检察的检察官派驻到所负责的劳教戒毒场所进行指导监督工作，这一做法不但体现了人民检察机关的监督职能也在一定程度上保障了劳教戒毒人员的权利。然而，作为现行的一部具有革新意义且更人性化的《中华人民共和国禁毒法》，在将强制戒毒和劳教戒毒统一整合为强制隔离戒毒的同时，取消了原有的劳教戒毒制度，本着原有戒毒制度合理地方应当继承的精神，与之相应的监督工作却消失了。整个禁毒工作的立法程序中，该法都没有规定强制隔离戒毒活动要接受检察机关的监督，而司法部制定的《强制隔离戒毒人员管理工作办法（试行）》和《强制隔离戒毒人员诊断评估办法（试行）》也都毫无例外地遗漏了强制隔离戒毒活动应当接受检察机关监督的义务。这就导致了强制隔离戒毒工作监督制度的缺失，从而检察机关的监督没有了法律保障和支持，在戒毒工作中很容易侵害戒毒人员的合法权益。

第二节 强制隔离戒毒的实践问题

根据《禁毒法》有关规定，强制隔离戒毒本质上不是对吸毒者的行政处罚，而是一种挽救吸毒者的行政强制措施，它是使吸毒成瘾人员进入强制性戒毒程序，而不是对其惩罚。由于它不具有惩罚性，而是一种强制其远离毒品的戒毒

措施，因而它体现了国家对于吸毒者的关爱。同时，强制隔离戒毒措施的强制性和公民接受强制隔离戒毒的义务性，使这一措施与违反《禁毒法》行为引起的行政处罚具有某些相似性，都是以限制人身自由作为主要内容，如《禁毒法》第62条规定，吸食、注射毒品是一种违法行为，可以对吸毒人员实施治安管理处罚，《中华人民共和国治安管理处罚法》

第72条规定，对吸食、注射毒品的行为处以拘留。此前，担负强制戒毒和劳教戒毒的场所在对吸毒人员的管理模式一直以狱政的形式作为参照，执行手段与监狱极其相似，所以在同等条件下，吸毒人员与罪犯的处遇差别不大，只在奖惩方面有所区别。传统的管理理念奉行“收得下，关得住，跑不了”的思想，重视“严防死守”的策略，这种管理模式突出了管理的处罚性，忽略了管理的教育性，导致吸毒人员在场所范围内的人身自由权受到极大的限制，而且不利于戒毒效果的提高。《禁毒法》的实施，使得现在这些场所成为执行强制隔离戒毒的场所，由于历史遗留问题和制度等方面的因素影响，在执行强制隔离戒毒时，难免不会延用一些被认为是“行之有效”的传统管理方法，从而忽视或漠视强制隔离戒毒人员与强制戒毒人员、劳教戒毒人员及罪犯的区别，进而强制隔离戒毒人员的权益保障问题难以解决。

一、被强制隔离戒毒人员的权益保障和救济尚不到位

随着我国戒毒制度及其它相关法律、法规的日趋完善，尤其是《禁毒法》的实施，和我国政府对《公民权利和政治权利国际公约》的签署，强制隔离戒毒人员以人权保障为核心的得到了进一步完善，该权益也是法治国家的显著标志。但是随着强制隔离戒毒人员人身自由的限制，一些以公民身份为前提的权利虽然没有被明文剥夺，但其在实践操作中却存在着诸多不便。由于涉及的权益保障问题众多，笔者仅从以下四点简述强制隔离戒毒人员权益受侵之处，希望起到抛砖引玉的作用。

（一）生命健康权

《禁毒法》第44条第2、3款规定：“强制隔离戒毒场所对有严重残疾或者疾病的戒毒人员，应当给予必要的看护和治疗；对患有传染病的戒毒人员，应当依法采取必要的隔离、治疗措施；对可能发生自伤、自残等情形的戒毒人员，可以采取相应的保护性约束措施。”其中，法律并没有对强制隔离戒毒人员的治疗经费如何保障做出相应规定。由于吸毒成瘾人员很多是长期重复吸食毒品的，在进行日常戒毒药物维持治疗的基础上还需要大笔其他疾病治疗的费用，加之场所医疗水平普遍较低，这导致场所往往只能应付一些常见小病，一旦戒毒人员患一些稍微严重的疾病便不能得到迅速、有效地治疗。这势必威胁到强制隔离戒毒人员的健康权。

（二）劳动权

劳动权指的是获得劳动的机会、保持适当劳动条件并取得相应的劳动报酬等的权利。强制隔离戒毒人员与普通公民一样，他们的劳动权包括参加劳动权，获得劳动报酬、劳动保护、劳动保险、劳动技能培训等方面的权利。《禁毒法》

第43条第2款规定：“根据戒毒的需要，强制隔离戒毒场所可以组织戒毒人员参加必要的生产劳动，对戒毒人员进行职业技能培训。组织戒毒人员参加生产劳动的，应当支付劳动报酬。”但实践中，场所往往把劳动作为惩罚强制隔离戒毒人员的有效载体，把生产情况和劳动态度当作奖惩考核的主要内容，本来既是权利又是义务的劳动权在这里表现为强迫的、惩罚的体力劳动，强调劳动的义务性，这与国际被监禁人员劳动制度全面权利化背道而驰。《禁毒法》第49条第2款规定：“戒毒人员可以自愿在戒毒康复场所生活、劳动。戒毒康复场所组织戒毒人员参加生产劳动的，应当参照国家劳动用工制度的规定支付劳动报酬。”《禁毒法》虽然对戒毒康复人员规定了劳动报酬，但是却忽略了强制隔离戒毒人员报酬问题，这样就导致强制隔离戒毒人员的报酬不规范没保障。同时，由于强制隔离戒毒人员长期从事简单重复、劳动密集、技术含量低的生产项目，劳动环境和状态都比较糟糕，导致他们在劳动中的健康权受到严重威胁。

（三）受教育权

受教育权是公民的一项基本权利，具有双重性，对强制隔离戒毒人员来说，它一方面表现为权利，是发展权的重要内容；另一方面又表现为义务，具有强制性。然而，之前的劳动教养戒毒实践中，由于我国经济欠发达，而教育活动需要一只专业的有素质的民警队伍，而且相关配套教育设施需要大笔的资金，在戒毒人员连基本生活水准都无法保障的前提下，提供教育活动只是一件奢侈的事。所以在日常管理中，强调生产忽视教育，为了提高经济效益只能采取简单粗暴的教育方式。随着形势的发展，受教育权已成为行为教育矫治的核心。当前戒毒模式仍处于转型时期，许多配套设施不完善，在对强制隔离戒毒人员的改造教育中，普遍存在不协调发展或明显滞后现象，已经难以满足日益增长的改造需求，导致戒毒工作开展困难。

（四）通信会见探视权

《禁毒法》第46条规定：“戒毒人员的亲属和所在单位或者就读学校的工作人员，可以按照有关规定探访戒毒人员。戒毒人员经强制隔离戒毒场所批准，可以外出探视配偶、直系亲属。强制隔离戒毒场所管理人员应当对强制隔离戒毒场所以外的人员交给戒毒人员的物品和邮件进行检查，防止夹带毒品。在检查邮件时，应当依法保护戒毒人员的通信自由和通信秘密。”2009年司法部颁布的《强制隔离戒毒人员管理工作办法(试行)》第4、5、6章对强制隔离戒毒人员相

关权利进行了进一步的规范。但是，并没有对探视的具体条件做出明确，在实际执行过程中，场所出于自身安全管理的需要和传统的教育理念，赋予强制隔离戒毒人员这些权益很难得到全面保障。

“无救济则无权利”，强制隔离戒毒人员作为一个特殊群体，他们在类似监狱的环境中强制地接受戒毒治疗，即便监狱犯人也有明确而较为完备的法律提供权益保障，因而他们的权益保障就更显重要，下文阐述了三种救济途径相关法律规定，由此而产生的问题望引起相关部门重视。

（一）司法上的救济

司法救济权是指当宪法和法律赋予个人的权利受到侵害时，任何人均享有向法院提起诉讼并由法院经过正当审讯作出公正判决的权利。《公民权利和政治权利公约》第14条

第1款明确规定：“所有的人在法庭和裁判前一律平等。在判定对任何人提出的任何刑事指控或确定他在一件诉讼案中的权利和义务时，人人有资格由一个依法设立的、合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。”《联合国关于律师作用的基本原则》第6条规定：“所有遭遇逮捕、拘留或监禁的人都应有充分机会、时间和便利条件，毫不迟疑地、在不被窃听、不经检查和完全保密的情况下接受律师来访和与律师联系协商。这种协商可在执法人员能够看见但

不能听见的范围内进行。”可见，人身自由受到限制的强制隔离戒毒人员仍然像其他公民一样平等地享有司法救济权。

司法救济权作为整个公民权利体系中具有基础性地位的权利，应该使其成为有实在的制度性力量保护的权利。我国《禁毒法》第40条第2款规定：“被决定人对公安机关作出的强制隔离戒毒决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”《律师法》第25条规定了律师的业务范围，据此规定，强制隔离戒毒人员除限制人身自由之外的各项权益受到侵害时，可以享受律师提供的各项法律服务。《律师法》第35条第2款规定：“律师自行调查取证的，凭律师执业证书和律师事务所证明，可以向有关单位或者个人调查与承办法律事务有关的情况”。2009年司法部颁布的《强制隔离戒毒人员管理工作办法(试行)》第8章第43条的规定：“强制隔离戒毒人员在强制隔离戒毒所内死亡的，凭医院出具的死亡证明，经检察机关检验后，通知死者亲属、所在单位和户籍所在地公安机关。亲属对死亡提出异议要求司法鉴定的，由强制隔离戒毒所组织鉴定，鉴定费用由亲属承担。”这也可以当作是对强制隔离戒毒人员生命权的一种救济。

（二）行政法上的救济

《禁毒法》第40条第2款规定：“被决定人对公安机关作出的强制隔离戒毒决定不服的，可以依法申请行政复议或

者提起行政诉讼。”1990年司法部颁布的《司法行政机关行政复议和应诉工作规定》，1995年司法部颁布的《司法行政机关行政赔偿、刑事赔偿办法》，1995年司法部颁布的《监狱、劳教人民警察执法过错责任追究办法(试行)》，1999年司法部颁布的《关于推进劳动教养管理机关执法活动“两公开一监督”制度的规定(试行)》，2009年司法部颁布的《强制隔离戒毒人员管理工作办法(试行)》第七章第37条第2款的规定：“被单独管理人提出的申诉、控告等材料，强制隔离戒毒所应当及时传递，不得扣压。”司法部制定的监狱、劳教人民警察“六条禁令”等规定，可以防止和减少强制隔离戒毒场所及其工作人员对强制隔离戒毒人员发生职务侵权行为，在保障强制隔离戒毒人员权益时发挥了积极作用。

（三）社会救济

《禁毒法》第3条规定：“禁毒是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位以及其他组织和公民，应当依照本法和有关法律的规定，履行禁毒职责或者义务。”《禁毒法》第7条规定：“国家鼓励对禁毒工作的社会捐赠，并依法给予税收优惠。”《禁毒法》第52条规定：“戒毒人员在入学、就业、享受社会保障等方面不受歧视。有关部门、组织和人员应当在入学、就业、享受社会保障等方面对戒毒人员给予必要的指导和帮助。”这些措施都是为了调动社会各方面力量的积极性对吸毒人员进行关心和帮

助，形成一个良好戒毒环境和氛围。

目前我国尚处于社会主义初级阶段，经济仍不发达时期，国家也尽可能地不断改善戒毒环境，提高强制隔离戒毒人员的物质生活水平，努力保障戒毒治疗效果。国家虽然对以上救济途径也有相关法律法规做出明确规定，然而在实践操作中经常是流于形式或者为了应付上级领导检查和验收，临时按章行事，短期依法行政，不能长期对强制隔离戒毒人员的权益保护提供保障。另外，《禁毒法》没有对强制隔离戒毒人员的申诉、控告、检举做出保障性规定。2009年司法部颁布的《强制隔离戒毒人员管理工作办法(试行)》第七章

第37条第2款的规定：“被单独管理人提出的申诉、控告等材料，强制隔离戒毒所应当及时传递，不得扣压”。但是如果场所存在不移送或者不及时移送申诉、控告、检举材料等情况时没有作出任何规定，没有法律规定就无需承担相关责任，这样随时可能导致申诉、控告、检举渠道不畅通。

二、缺乏有效的监督体制

《禁毒法》没有规定检察机关对强制隔离戒毒场所在强制隔离戒毒执法活动中的执法监督权。从法理上讲，检察机关可以对强制隔离戒毒场所进行执法监督，但由于体制等方面的原因，检察机关不可能主动去监督强制隔离戒毒场所的日常执法工作，如果缺乏有效的监督体制，势必会把预防强

制隔离戒毒人员权益受到侵害的事前防护，变为事后追究，外部监督内部化，对戒毒人员的权益保障和对强制隔离戒毒场所及其工作人员的保护都不利。虽然劳动教养的合法性一直受到法学界的质疑，其存在形式也倍受学者垢病，但它还是在制度中明确了检察机关在执法中的地位和作用，最高人民检察院颁布的《人民检察院劳教检察办法》更是做出了具体规定和指导性意见。而《禁毒法》在制定过程中，作为一部更能体现人文关怀的法律却未提及检察机关在强制隔离戒毒场所执法中的作用，最高人民检察院也缺乏这方面的规定来指导强制隔离戒毒的检查工作，导致检察机关在对强制隔离戒毒场所进行执法监督时，有种勉强行事、无据可依的感觉。

三、戒毒场所的管理亟需规范

由于法律没有明确规定强制隔离戒毒的场所设臵，目前有些地方的劳教所和强制戒毒所就急于挂上强制隔离戒毒所的牌子，使得这种新的戒毒模式“换汤不换药”。《禁毒法》的内容中虽然使用了大量温和的体现人文关怀的用语来规范戒毒工作的开展，但由于限制了吸毒人员的人身自由导致他们对《禁毒法》仍有严重的抵触情绪，且多数存有严重的心理问题，主观恶习深，且“多进宫”人员占大多数，所以复吸情况严重。在日常实践管理中，由于戒毒人员长期处

于一个相对封闭的环境中，情绪容易焦燥，心理问题无法及时解决，相互间矛盾不能及时缓解，打架斗殴、拉帮结派、不服管理、顶撞辱骂甚至殴打民警等违纪行为时有发生。《禁毒法》实施以来，由于还有很多实施细则尚未出台，缺乏对于强制隔离戒毒人员的处罚措施和有效的管理手段的具体规定，导致在日常戒毒工作管理实践中困难不断，难于处理。吸毒人员法制观念淡薄，普遍存在吸毒是自己的事，没有损害其他人利益，在违法性上认识不够，对于法律规定的保护性约束措施和场所隔离管理的方式不以为然，导致管理工作推进困难；通过在诊断评估上做文章规范管理制度，记录每个戒毒人员个体特点和场所内实际表现情况然后建立表册，与诊断评估挂钩，然而由于间隔时间过长，况且提前解除或延长强制隔离戒毒的批准权还在决定机关的手中，不能起到立竿见影的效果。缺乏一个良好的戒毒环境，安全隐患不断，民警只有把大量的精力投放到维护场所的安全稳定上，无暇顾及心理矫治和教育工作，并且干警长期处于紧张疲惫的心理状态，思想和身体状况不能得到健康引导，也严重影响了戒毒工作成效。此外，不良的戒毒环境还容易导致交叉感染，尤其是第一次接受强制戒毒的人员，一旦教育工作不到位，更易使他们自暴自弃，坠入毒崖。

第三节 结语

根据我国现行相关法律、法规，通过限制强制隔离戒毒人员的人身自由来对强制隔离戒毒人员实行“强制”，“强制”的主要内容是限制强制隔离戒毒人员的人身权益。为毒瘾较深且无法自制的吸毒人员提供一个相对封闭的空间并予以隔离，通过专业队伍对吸毒人员进行系统化的治疗，以求达到彻底戒除毒瘾的目标。从这点意义上讲，我们可以把强制隔离戒毒场所当作是整个大社区戒毒的一个缩本，但是存有不同的社区封闭性及隔离强制性。强制隔离戒毒工作是行政执法工作，也是一种行政强制治疗措施，其目的是为了教育和挽救吸毒人员，依法办事原则自然是其必须严格遵循的首要原则。

《禁毒法》出台后，其缺点和不足在实践检验中也逐渐显露。比如过于原则和抽象概括的立法内容难以指导在具体实践操作过程中的执行，理想化的立法理念和宗旨不符合社会现实情况和需要，自相矛盾的立法意图。为了把问题研究透彻并加以解决，需要我们尽快总结成功经验，并通过分析戒毒工作的进展情况，进一步完善各项法规制度，尤其是目前《禁毒法》实施细则尚未出台，为解决部门利益之争和缓解矛盾冲突等问题，需要我们加快制定细则的步伐。各项制度措施的完善可以更好地指导我国禁毒工作的顺利开展，促进戒毒工作的法治化，并在实践工作中取得更为辉煌的成就。

强制隔离戒毒所的一切权力都是法律赋予的，因此其全部活动，都必须严格依照国家的法律、法规、规章进行，从实体到程序，从内容到形式，都不能超出或违反法律。

（作者：吴韬，此文获2011年度劳教系统理论调研论文三等奖）