深圳城市规划委员会制度研究及评价

由深圳市规划委员会思索我国城市规划决策体制的变革

郭素君

广东省城乡规划设计研究院深圳分院，广东 深圳，518040

[摘要] 1998年《深圳市城市规划条例》确立了深圳市规划委员会（以下简称“深规委”）的法定地位，并赋予了对法定图则的审批权，为城市规划决策体制的变革进行了积极的探索，然而，在目前经济体制与政治体制均面临转型而又错位的现有制度框架下，深规委在改革过程中遇到了诸多尴尬，本文从国内城市规划委员会（以下简称“规委会”）的类型、规委会的本质探讨入手，分析了深规委所遭遇的尴尬，并对这种尴尬提出了自己的思考和认识，进而为其他城市规委会的发展提供借鉴。

[关键词] 城市规划委员会制度 尴尬 法定图则 深圳

随着我国市场经济体制的逐步建立、市场化改革的深入以及普通民众维权意识的不断加强，计划经济体制下政府对城市建设的全额投资和控制不复存在，代之以多元化的投资主体局面，各种利益主体也越来越要求在决策中有更大的“话语权”。针对城市规划决策普遍面临的编制、审议、决策、实施方面实际存在的“四合一”现象，绝大数学者认为这四大功能应该形成一个网络关系，而不是线性关系，并将决策制度网络化的形成寄希望于规委会制度的建立。1998年《 深圳市城市规划条例》确立了以法定图则为核心的规划编制体系，并通过地方立法正式确立了深规委的法定地位。更为不同的是，从制度设计及其履行职能看，深规委是一个决策性委员会，其决策权集中反映在对法定图则这一重要操作层面规划拥有最终的审批权上，在部分规划的决策方面实现了决策与执行的分离（施源，2005），深规委的这种职能在国内是独一无二的。然而，在经济体制与政治体制均面临转型的时期，深规委的身份遇到了诸多尴尬并表现出来，本文试图从城市规划委员会的类型、本质入手，剖析深规委所遇到的尴尬，并希望对这种尴尬提出自己的认识和理解，以为国内其他城市规委会的发展提供参考。

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Guo Sujun

Guangdong U.R.P＆D Institute Shenzhen Branch,Guangdong,Shenzhen,518040 Abstract：As a legal institution, Shenzhen planning commission have been given the fuction of certificating the statutory map by the urban planning statute of Shenzhen in 1998.It’s a revolution in planning decision-making system.At the same time, it have been in the dilemma in the revolution.This paper analyzes the question and my viewpoints,so as to be referenced by the other cities’planning commission.

Key words：planning commission system；dilemma；statutory map；Shenzhen

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RESEARCHING AND ASSESSING THE SYSTEM OF SHENZH- EN PLANNING COMMISSION

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1．国内城市规划委员会的类型

我国目前几乎所有省会级城市及部分地级市已有规委会，形式多样，功能不同（见表1），这些规委会的探索在法律法规支撑方面是基于地方性法规的，在规划层次上首先是从可操作层面规划开始的，比如深规委。因此笔者这里根据规委会在不同城市地方立法获得的支撑以及在可操作层面规划（控制性详细规划）决策权限的差别，总结概括为3种类型1（见图1）。

1.1 咨询协调机构

由市政府聘请有关专家与相关专业领导组成，主要对重大城市规划与建设决策提供顾问与咨询（或审议），会议的决议仅仅是行政决策的一个参考意见，对城市规划事务干预能力最弱，并且也未纳入政府的行政程序，是一个非法定性的机构，我国绝大多数规委会属于这种类型，比如南京等（见图1A）。

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在地方性法规中肯定了其作为一个法定组织，对城市规划和相关重大事务进行审议，在政府的行政序列中有明确的程序，其审议意见对政府做出决策影响较大，可操作层面规划的终审权在市人民政府和规划主管部门，比如武汉和厦门2等，其性质表现为法定的审议机构（见图1B）。

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1.2 法定的审议机构

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1.3 法定的决策机构

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规委会依法设置，发挥较强的管理决策能力，除了对需由上级部门批准的规划事务具有批前的审议职能外，还对许多城市规划事务具有明确的审批职能，所作出的决议不是决策参谋意见，而是代政府决策，必须加以执行，其性质表现为法定决策机构，比如对法定图则有决策权的深规委（见图1C）。

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王兴平（2001）也做过关于城市规划委员会制度的分类，但是笔者划分的原则与其不同。

备注：厦门和武汉针对城市重点地区，试行法定图则，其制定和审批程序较之控规更为严格，一般地区的控规仍然在规划主管部门审批，重点地区则在市人民政府审批。

表1 国内外规委会类型及特点

资料来源：深圳市城市规划委员会章程；厦门市城市规划委员会章程；上海市城市规划委员会章程；南京市城市规划条例；深圳市城市规划条例；武汉市城市规划条例；厦门市城市规划条例；上海市城市规划管理条例；香港城市规划委员会网站；美国纽约市规划委员会网站；武汉市城市规划委员会章程；雷翔，走向制度化的城市规划决策，中国建筑工业出版社，2003。

2．规委会制度产生的本质

规委会制度产生的本质，这里概括为三个方面：其一，个体决策向群体决策的转变；其二，还权于民，权利体制外转移的一种努力，是专家、市民参与决策的一个平台；其三，市政府与市人大之间权利横向转移的一个中间载体。

2.1个体决策向群体决策的转变

在计划经济时代，城市规划决策主体机本是单一的。单一的城市建设资金来源，单一的所有制，单一的规划建设目标，决定了单一的城市规划决策主体——行政机构和相应的行政官员。随着计划经济向市场经济体制的转变，政府也必然从传统政府向现代政府转变，这种单一的决策主体模式不仅不利于城市政府的职能转型，而且也暴露出决策“中心化”带来的诸多问题（雷翔，2003）。而规委会把不同知识结构、不同利益背景的人集合在一起，有利于减少决策“中心化”带来的决策失误，而且规委会这种决策方式的转变也构成政府职能转型的一种外部“作用力”。

2.2 还权于民，权利体制的外转移

2.3 市政府与市人大之间权利横向转移的一个中间载体

城市规划决策由市政府向市人大转移的主要内容，应该是真正落实市人大对城市规划的监督权，使人大能够有效的、制度化的对城市规划决策及其实施进行监督。目前人大虽然拥有监督权，但是没有与之匹配的“知情权”，信息不对称，作用弱化。然而作为立法机构，人大在城市规划决策的法制化方面又起着至关重要的作用。深圳在推行法定图则过程中，将决策主体赋予深规委，实质就是将深规委作为市人大和市政府之间权利横向转移的一个中间载体的表现。因为深规委是人大通过立法确定的法定机构，它的职能来自人大授权，成为“代政府”决策的一个法定机构。

3．深规委制度的基本概况

3.1 基本构成

深规委由29名委员组成，委员包括公务人员和非公务人员。其中公务人员不超过14名。设主任委员1名，由市长担任，设副主任委员2名，由常务副市长和主管城市建设的副

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传统的城市规划决策是一种自上而下的过程，然而随着经济体制的改革，市场经济要求决策向自下而上转变，决策重心下移。再者，城市规划决策不仅仅是一种行政决策和政治决策，也是技术决策，还是社会决策、经济决策、文化决策、法律决策（张萍，2000），因此参与决策的就不应该仅仅是行政官员，还应该包括企业家、专家和市民，还权于民，使封闭决策走向开放性决策（见图2，图3），实现权力体制的一种外转移，向决策民主化方向努力。而规委会可以为这种转变提供一个中间平台。

图2 封闭的决策系统 图3 开放的决策系统

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市长担任，其余公务人员委员由各区区长、计划经贸口、文教卫口、农林口、城建口等代表组成。非公务人员委员由有关专家和社会人士组成。设秘书长1名、副秘书长2名，分别由市规划主管部门首长和业务主管首长担任。

根据审议项目类型的不同和工作分工，设立3个专业委员会：发展策略委员会、法定图则委员会和建筑与环境艺术委员会。其中法定图则委员会由19名委员组成，设主任委员1名，由深规委秘书长兼任。设副主任委员1名，由副秘书长兼任。其他委员由市规划主管部门及有关部门的公务人员代表、有关专家和社会人士组成。其委员由市政府聘任，任期五年，各专业委员会的委员由市规划委员会聘任，任期五年。

3.2 法定图则委员会的主要职责

根据《深圳市城市规划条例》，法定图则委员会根据深规委的委托审批法定图则，并对法定图则相关工作提供审议意见。其主要职责是：

对规划主管部门提交的法定图则年度编制计划草案提出审议意见；

审批法定图则或对指定由市规划委员会审批的法定图则草案提出审议意见；

负责协调法定图则草案编制过程中各行业主管部门之间的意见分歧，及对社会公 众的各类申诉作出裁决；

负责监督法定图则的实施，并对已批准法定图则范围内的地块修改申请和对违反 法定图则的建设行为的申诉提出裁决意见；

市规划委员会授予的其它职责。

4.1 规划民主与规划法制之间

4.2 人大与政府之间

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规委会的最初目的无非在于：由封闭决策走向开放型决策；由个体决策走向集体决策，是为了实现规划决策的民主性；但是，因为规委会的成员构成包括有非政府人员，其机构是一个非政府组织机构，根据我国宪法和中华人民共和国城市规划法，规委会并不是合法的规划审批主体，其审批通过的法定图则法律地位受到质疑和弱化。因此在民主化推进中，迫于我国目前政治体制改革的滞后性，深规委身份在民主与法制之间暂时遇到了尴尬3。深规委对法定图则具有审批权的这种尝试也只能是局限在地方性法规内发展。

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深规委由人大授权，作为一个法定组织，对法定图则拥有审批权，那么其理应是一个独立于行政机构的规划决策组织，直接向权力机关—人民代表大会及常务委员会负责。然而，由人大授权的深规委却由深圳市人民政府组织设立，人员任免由市政府决定，那么它应该向人大负责还是向政府负责？很显然是模糊的，尴尬的。

4.3 权利与责任之间

深规委具有法定图则的审批权，那么其决策行为是否随意4？这个问题引申的另外一个34

在笔者看来，这种尴尬是改革过程中深规委暂时遇到的，也是必然会遇到的，后文会进行讨论。

邹兵在对深圳法定图则研究中列举这样一个案例：2001年4月和12月分别召开的两次市规委会上，规划部门和图则委所表达的意见是一致的，但却对同一申请做出了前后不同的决定，尤其令人费解的是，市规委在前次会议上对于调整幅度较小的申请（修改用地功能，容积率调整为3.5）予以否决，却在后一会议上同意了调整幅度较大的申请（修改用地功能，容积率调整为4.5）。那么做出这种判断遵循的原则和依据是什么？这种过程能否保持前后一致性和公平合理性。 乡

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深规委在城市规划决策民主化、法制化进程中的积极探索是值得肯定的，但是在经济体制转型与政治体制转型并错位的环境下，深规委暴露出了几个方面的尴尬处境，这里概括为三个方面。

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4．深规委的尴尬现状

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问题就是规委会对其审批结果承担什么责任，由谁对深规委的决策进行监督。首先，深规委无独立的经费来源，不具备独立法人资格，无法承担责任（郑文武，2005）。另外，深规委也不是合法的行政复议主体，如果对规委会决策不服，又无法对其提出行政复议。而上诉程序又是“盲点”，上诉委员会尚未建立，因此目前只有通过再次审批来表达自己的意见。行使决策权力就要承担决策责任， 这既是法定原则，也是对决策权力行使的一种有效制约。如果决策不必承担责任，杜绝随意决策就会是一种奢望。权利和责任不清还会导致出现这样一种情况：政府会推脱责任给规委会，而规委会因为是有许多非公务员参与，不是一个合法承担责任的主体，造成一种只有权利不见责任的局面。

5．对深规委身份的思索

成熟市场经济国家（或地区）的规委会在规划决策体系中的定位，取决于整个国家的行政、立法与司法的关系及行政管理结构设置。美国的规委会是一个智囊性的团体，区划的终审权在市议会，与美国的联邦制国家的分权体制是吻合的；在香港是作为隶属于政府部门的法定机构，其也是一个审议机构，终审权由行政长官会同立法会共同做出裁决，与香港的政治体制也是吻合的。

在一个长期缺乏民主意识和传统、又正处于工业化和城市化加速发展时期的国度里，推进规划决策的民主化和法制化进程必然受到整体的经济政治制度环境的制约。规委会作为城市规划决策法制化进程的一个尝试，其发展必然受到公众参与程度的提高、非政府组织团体的发展、政府职能转型等各方面制度的影响，而这种社会制度基础的发展是个循序渐进的过程，决定了规委会的发展必然要与社会制度基础相适应。这里，笔者根据国内外规委会的类型及针对深规委目前的情况，作了如下一个问卷设计并对中规院深圳分院、深规院和深规委的22位的规划师做了访谈，

问题：你认为目前规委会是一个什么性质的机构更加合适

□隶属于政府部门的法定机构 □由人大授权的独立于行政机构的规划决策组织 □人大派出机构 □不同城市可以不同

在访谈的22位专家中，有2人选择“人大的派出机构”；2人选择“隶属于政府部门的法定机构”；10人选择“由人大授权的独立于行政机构的规划决策组织”；8人认为不同城市可以不同。

笔者这里对每种性质的规委会作如下分析： 5

宪政制度基础的核心理念在于：依法行政和有限政府。即以其他权力的制衡，以法的具体规定和法的精神来限制政府权力，确立政府行动的限度，最大限度的保障公民权益（参见：吕恒立，论以法行政的制度基础）。 广

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5.2 规委会的发展存在一个过程，而这个过程性必然导致在某个阶段出现暂时的尴尬

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在规划决策变革之初一开始，就注定在改革过程中深规委必然会遇到尴尬，试想，规委会这种决策变革的思想基础是一种基于“权力转移”，或者说“分权”的思想基础，是宪政5核心思想的一种体现，而在中央集权思想长期影响下的我国，在改革开放后，虽然经济体制做出了较快的改革，但是政治体制改革则相对滞后，这种滞后使得基于经济体制改革做出的某些变革与政治体制的滞后相互冲突。深规委对法定图则层次规划拥有决策权，这种突破的根本思想就是以应对市场经济体制为第一原则的，而无论是宪法还是中华人民共和国城市规划法，则远没有做好让规委作为决策主体来对政府限权的这种应对，人民政府和规划主管部门仍然是合法的行政审批主体。

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5.1 大的制度环境对深规委身份的影响

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如果规委会是“隶属于政府部门的法定机构”，那么规委会的决策过程就是“代政府”行政的过程，是行政决策的延伸，目前深规委就属于这种类型。在这种类型里，还有一种形式就是：该法定机构拥有的是审议权，终审权在市人民政府，目前武汉和厦门的规委会就是后面这种类型。前后两种类型的差别在于：前者与上位法发生冲突，而后者则不存在冲突。

如果规委会是“由人大授权的独立于行政机构的规划决策组织”。这种性质的规委应该有独立的经费来源，它直接对人大负责，它是规委会的进一步发展。目前我国的规委会都不是一个独立于政府的机构，无独立的经费来源，无独立的法人资格，在某种程度上受政府官员的左右，无法形成有效制衡，也无法承担独立法人的责任（见图4第三阶段）。

如果是“人大的派出机构”终审控规，那么其审批法定图则的过程就是规划立法的过程，是立法的延伸。这种规委性质能够与我国的政治体制一致，法定图则的决策主体地位也大大提高，从理想状态看，它是完美的。但是在现阶段的可行性也是值得商榷的，笔者认为这是我国规委发展的最高阶段，在我国整体法制环境、公民素质及经济社会快速发展转型期，并不现实（见图4第四阶段）。

第一阶段

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第三阶段

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第四阶段

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图4 规委发展的趋势示意

每种性质的规委会都有其存在的合理性，关键是在目前行政管理框架和社会发展阶段，如何定位更为合适。笔者认为：规委会的存在首先应该是一个法定组织，在法定组织的前提下，其性质呈阶段性发展趋势：目前定位为“隶属于政府部门的法定机构”，随着公众参与意识的增强，向“由人大授权的独立于行政机构的规划决策组织”过渡。在立法体制、公众参与程序和市场经济完善后，向“人大的一个派出机构”转化。因此，目前深规委作为一个法定审批主体，虽然遇到了尴尬，但是是暂时的，是改革过程中必然遇到的，不能因为遇到了一点尴尬就重返“决策一家言”的老路。

5.3深规委目前所能进一步改进的地方

对于深规委目前阶段，所能需要完善的地方主要有以下几个方面：

其一，将公众参与法定图则的程序制度化、法制化，为公众参与首先提供一个完整的制度框架，逐步引导公众参与意识6，比如目前规划只有编制后参与，而无编制前参与。 根据笔者本次访谈的情况，公众参与的程度并不容乐观。认为“依然很大”的有11人，占50%；认为“影响很小，属于正常”的有10人，占45%；1人没有发表观点。

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其二，决策程序进一步公开透明，从制定过程中采取的公众咨询方式而言，美国的公众参与是最为直接的，因为美国是通过组织听证会，与市民讨论，从而做到让市民直接参加（张苏梅，2000）；而在香港，相关利益主体有专门的旁听室对会议的过程聆听，对规划方案采用展示其成果并收回书面意见的方法让市民间接参与，2004年香港修订《城市规划条例》主要宗旨就是：提高规划制度的透明度，改善公众参与规划工作的机制，简化规划程序。深规委各委员会会议期间，邀请有关主管部门派代表列席会议，而利害相关人却没有公开听证的渠道。实行委员会的公开听证制度，进一步增加决策透明度。固定设立与大众媒体、社团组织和其他专业部门的联系方式，给对规划有意见的市民或开发机构及时提供申述的机会。

其三，完善规委会内部的议事程序。通过修订《深圳城市规划委员会章程》，进一步完善规委会的组织，增加委员的代表性。将规划决策方式由举手表决改为无记名投票方式，避免相互受到影响。

其四，设立上诉委员会。规划上诉委员会是成熟市场经济国家规划体制中不可或缺的机构，通常负责审理对规委会所作出决策提出的上诉，起到监督规划委员会的作用，也能更好的应对公众诉求。

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根据本文论述，初步形成以下几个结论：结论一：深规委的发展走在我国规委会探索的最前沿，尴尬也不可避免的最先在其自身反映出来；结论二：深规委的尴尬一部分是政治体制与经济体制改革错位造成的，并不是自身存在的问题；结论三：规委会的发展是一个过程，目前遇到尴尬是暂时的。结论四：深规委在目前环境下，自身还能够做很多的完善。结论五，对于我国其他有地方立法权的城市，规委会目前可以定位为隶属于政府的法定机构，但没必要照搬深圳拥有决策权，拥有法定的审议权比较合适，这样不仅可以回避深圳所遇到的尴尬，又不会影响规委会未来的进一步发展。

讨论几个问题：其一，目前规委会，包括深规委的探索在规划层次上是集中在可操作层面规划的，对于上层次规划，比如总体规划，决策体制的突破仍然十分有限，难度很大；其二，对于有地方立法权的城市，规委会的发展可以从地方性法规获得支撑并发展，那么对于无地方立法权的城市呢？恐怕还只能作为一个咨询性协调机构。其三，规委会的发展其思想根源是对政府一种“恶”的认识，那么这种思想基础在我国能够获得多少政治体制改革的支撑？

本文的讨论有很多地方并不完善，但是有很多问题确实已经存在，这里只是抛砖引玉，希望更多的学者进行讨论。

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1．施源，周丽亚．现有制度框架下规划决策体制的渐进变革之路[J]．城市规划学刊，2005（1），35-39． 2．王兴平．城市规划委员会制度研究[J]．规划师，2001（4），34-37． 3．深圳市城市规划委员会．深圳市城市规划委员会章程（修订稿），.2002． 4．New York City Charter，As Amended Through July2004，第八章． 5．武汉市城市规划委员会章程．http://www.digitalwuhan.gov.cn/． 6．香港城市规划委员会章程．http://sc.info.gov.hk． 7．香港城市规划上诉委员会．http://www.hplb.gov.hk/tpab/． 8．香港城市规划条例（2004年修订）．http://sc.info.gov.hk．

9．雷翔．走向制度化的城市规划决策[M]．北京：中国建筑工业出版社，2003年6月第1版．

10．张萍．从国家本位到公众本位—建构我国城市规划法规的思想基础[J]．城市规划汇刊，2000（4），21-24． 11．邹兵，陈宏军．敢问路在何方？—由一个案例透视深圳法定图则的困境与出路[J]．城市规划，2003（2），61—67． 设

参考文献

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6．初步的结论及需要进一步讨论的问题

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12．吕恒立．论依法行政的制度基础[J]．河北学刊，2003（2），88-91．

13. 张苏梅．深圳法定图则的几点思考—中美法定层次规划比较研究[J]．城市规划，2000（8），31-35． 14．郑文武．论深圳市城市规划委员会制度的改进措施[A]． 2005年城市规划年会论文集[C]，823-828．

作者简介：郭素君（1979—），男，广东省城乡规划设计研究院深圳分院，规划一所副所长，南京大学城市规划专业硕士。

联系地址：深圳市福田区泰然六路苍松大厦北601室，邮编：518040 联系电话：[1**********] 0755-83843466 E-mail: [email protected]。

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