亚洲开发银行未来业务战略走向

　　作为亚太地区最大的区域性政府间开发金融机构，亚洲开发银行（简称“亚行”）自1966年成立以来，已经走过了41个年头。在这40多年里，亚行在促进亚洲及太平洋地区减贫、经济发展以及区域合作等方面发挥了积极作用，取得了显著成绩。从1968年到2007年12月底，亚行共向本区域发展中成员承诺发放硬贷款988亿美元、软贷款及赠款378亿美元，技术援助赠款32.6亿美元。通过贷款和非贷款业务，亚行的援助为本地区发展中成员提供了大量急需的资金、技术以及管理经验，有力地促进了其减贫和发展。俗话说“四十而不惑”，亚行在经历了40多年的发展后，也站在了未来发展何去何从的十字路口上。面对亚太地区40年来发生的翻天覆地的变化以及未来的发展前景，如何通过调整自己的发展战略以适应亚太地区的发展形势并更好地为亚太地区的发展服务，已经成为摆在亚行面前的一个重大课题。它不仅关系到亚行是否能够继续有效履行自己的宗旨，也关系到亚行自身的前途。 　　2007年3月，亚行正式启动了对其长期战略框架（LTSF）的回顾和改革工作。在近一年的时间里，亚行与各成员政府、私人部门、学术机构、国际组织等开展了广泛的交流和磋商，并成立了一个由6名国际知名学者组成的名人小组对未来战略问题提出建议。目前，该项工作已进入收尾阶段，亚行管理当局将在2008年上半年综合各方意见形成对亚行未来长期战略框架改革的初步建议，并提交亚行执行董事会审批。笔者希望借亚行讨论其长期战略框架改革之机，介绍此次改革的背景及主要内容，并探讨其可能对未来中国与亚行合作的影响。 　　 　　 　　亚行长期战略框架改革的背景 　　 　　1999年，亚行首次明确地将消除亚太地区的贫困作为其宗旨。围绕着此宗旨，亚行2001年在总结其前30年经验以及本地区发展形势的基础上，制定了第一份长期战略框架。为配合长期战略框架的实施，亚行分别于2001年和2006年先后制定了两份中期战略。亚行按照其制定的长期战略框架，有重点、分步骤地开展对发展中成员的援助，取得了很好的效果。 　　然而，随着亚太地区经济的快速发展，本地区的经济和社会发展呈现出新的面貌，减贫事业也步入新的阶段。根据亚行名人小组起草的报告，到2020年，亚太地区经济社会形势将会发生重大变化：亚太地区按购买力平价计算的GDP总量将占到全球的45％，贸易额占到全球的35％；人均GDP将达到拉丁美洲的水平，绝大多数本地区居民将生活在中等收入国家，绝对贫困人口占本地区总人口数量将降到10％左右；本地区在保持“资本盈余”的同时仍将是私人资本投资的主要目的地；亚太地区在参与解决许多国际性问题（如自然资源、环境、能源等）上将会发挥更加重要的作用。但与此同时，亚太地区也开始面临许多既有的和新的挑战，如大范围的贫困现象依然存在；贫富分化问题加重；非收入贫困问题突出、非收入贫困千年发展目标的实现面临挑战；环境和资源压力增大；全球化和区域化进一步深入发展；灾害与疾病的频发与传播；部分国家的人口增长和老龄化问题变得更加突出等。 　　相对应的，对亚行来说，其将面临与40年前亚行刚成立时三大外部变化：第一，各国制定政策的重点已经从消除绝对贫困转变为维持快速和更具包容性的增长、创造高收入就业机会、提高生活质量以及应对经济发展带来的新问题；第二，亚洲区域合作和一体化在本区域未来的发展中扮演越来越重要的角色；第三，亚行传统上将外部资金转移到本区域的作用将不再关键，其主要贡献将变为如何在转移资金的同时引进先进的技术和管理经验，并促进区域内的资金流动。在此背景下，许多亚行成员政府以及亚行内部纷纷要求亚行对其现有的长期战略框架进行回顾和改革，以适应新形势和新要求。 　　 　　新长期战略框架的主要内容 　　 　　亚行在总结各方意见基础上，初步形成了对亚行长期战略框架改革建议，其中包括亚行的宗旨、主要任务、未来的业务战略重点等方面。 　　亚行的宗旨及主要任务 　　亚行内部主流观点认为，虽然亚太地区在减贫和发展方面取得了显著成就，从现在到2020年，贫困问题依然是本地区面临的主要挑战之一。随着亚太地区经济的持续增长，本地区生活在每天1美元以下的绝对贫困人口大幅下降，但生活在2美元以下的贫困人口却仍然大量存在；同时，非收入性贫困以及贫富分化问题将逐渐成为亚太地区下一阶段减贫工作的重要挑战。亚太地区还远未摆脱贫困，因此，彻底消除贫困也应继续成为亚行的宗旨。为落实消除贫困这一宗旨，亚行提出了其在未来较长一段时期内的三大任务，即促进包容性增长、推动环境友好型可持续增长以及推动区域经济一体化。 　　促进包容性增长。为应对亚太地区不断扩大的贫富分化问题，亚行提出通过促进包容性的增长来实现各国经济更加平衡和可持续的发展。亚行将包容性增长定义为机会均等的增长，即在保持经济持续增长的同时，通过使民众获得平等的发展机会来缩小收入分配差距。其政策含义主要包括两方面：一是要继续促进快速和持续的经济增长，以创造更多的经济机会；二是要促进社会的包容性，主要包括：（1）增加对基础教育、基本医疗卫生以及其它基本社会服务的投入，来提高民众特别是弱势群体的基本素质与能力;（2）加强政策与制度的公平性,消除社会不公,完善市场机制,创造平等竞争的条件;（3）建立社会风险保障机制以防止与消除极端贫困。 　　推动环境友好型可持续增长。环境问题已经成为一个突出的全球性问题。随着经济的发展，亚洲国家也会面临日益严峻的环境挑战。亚行指出，亚洲国家如果不将目前的经济增长战略转变为环境友好型的可持续增长战略，它们目前的发展速度将是不可持续的。在此背景下，亚行提出将推动环境友好型可持续增长作为其未来主要任务之一，并在未来加大对气候变化、节能、清洁能源、水资源管理以及森林砍伐等方面的投入力度。 　　推动区域经济一体化。更广泛的区域经济合作将可以帮助区域内国家维持经济长期快速增长，提高自然资源的利用效率以及加强域内各国的竞争力。区域合作还能促进各国实现更加平衡的增长，以缓解西方国家贸易保护主义抬头对经济增长带来的压力。亚行在促进区域合作和一体化方面具有独特的优势，而且亚行已经在促进次区域合作方面（如大湄公河次区域合作）开展了富有成效的工作，使亚行赢得了成员国的信任和信心。因此，亚行在其未来的长期战略中将进一步扩大对区域合作倡议的支持，并且将过去主要针对单个国家的发展援助战略转变为更加重视区域合作的战略。 　　 　　未来的重点业务领域 　　在综合发展中成员的需求、亚行的优势以及亚行未来的主要任务等三个方面的考虑，亚行提出其未来长期战略重点业务部门包括。 　　基础设施。亚行将继续加大对道路交通、能源、通讯、公共卫生等基础设施领域的投入力度。除了在硬件方面建设外，亚行将更加关注与基础设施建设密切相关的软件方面的建设，包括帮助发展中成员加强基础设施管理的能力建设以及进行体制和政策改革等。亚行将通过加强与私人部门的合作伙伴关系，推动私人部门参与基础设施建设。 　　环境。亚行将帮助发展中成员加强环境管理，并加强在以下三个方面的援助：（1）帮助发展中成员应对气候变化的挑战；（2）通过改善城市环境，帮助发展中成员建设宜居城市；（3）帮助发展中成员加强在环境立法、监管和执法等方面的能力建设，并通过促进区域合作加强区域环境公共产品建设。 　　区域合作和一体化。亚行将加大对区域合作和一体化的支持力度，增加区域性项目的资金，并提高区域性项目金额在全部亚行项目中的比重。根据亚行现有的区域合作战略，亚行的区域合作业务将继续围绕以下四个领域：（1）跨境交通基础设施建设；（2）贸易和投资合作；（3）货币和金融合作；（4）区域公共产品，尤其是气候变化和环境方面。

　　金融部门发展。亚行将在区域和国别层次上加强对金融部门的支持，重点推动金融基础设施、金融机构以及金融产品和服务三个方面的发展。同时，亚行的私人部门业务局将在向本地区引进新的金融产品和服务方面发挥更加重要的作用。 　　教育。亚行将继续支持发展中成员发展小学和初中教育，增大对职业教育的支持力度，并有选择地支持高等教育的部分领域。同时，亚行将支持发展中成员在制定教育政策等方面的能力建设。 　　其他领域。亚行将在有选择性以及发挥自己比较优势的基础上，继续支持医疗和农业的发展。针对亚太地区自然灾害频繁的特点，亚行将继续与其他发展机构合作，共同为本区域提供灾害预防和灾后救援与重建的援助。 　　 　　实施业务战略时重点关注的问题 　　 　　为落实新的长期战略，提高亚行援助的有效性，亚行提出在实施长期战略时更加关注以下四个方面。 　　推动私人部门发展以及增加亚行私人部门业务。实现经济的持续增长离不开私人部门的参与，因此，如何帮助发展中成员营造一个良好的投资环境、动员更多的私人资金参与经济发展，也是亚行在未来将重点关注的问题。在新的长期战略中，亚行将通过其私人部门业务在以下三个方面促进本地区私人部门的发展：（1）帮助发展中成员创造良好的政策和投资环境；（2）亚行通过直接融资或其它创新型融资工具，带动私人投资参与项目建设；（3）在总结以前成功经验的基础上，促进公共和私人部门的合作伙伴关系。 　　帮助发展中成员改善治理、加强能力建设以及促进性别平等。亚行认为，完善的法律和监管体制、良好的治理、能力建设以及性别平等对实现包容性增长来说至关重要。由于上述几个方面的发展都需要一个很长的过程，而且也没有普遍适用的标准，因此，亚行将在各国国情的基础上，采取更加务实以及渐进的方式来帮助发展中成员改善相关制度和体制。亚行将继续加大其治理和反腐败行动方案（II）、性别和发展行动方案以及能力建设中期框架和行动方案的实施力度。 　　更加重视提供知识产品和服务。针对发展中成员对知识产品需求不断加大的趋势，亚行将在其新的长期战略中更加重视知识产品和服务的提供，其中包括：（1）加大对关系到本地区和亚行自身发展的重大发展问题的研究；（2）在对国际和亚行经验进行总结的基础上，开展行业部门发展的相关研究；（3）根据发展中成员的需求，提供国别的相关政策或行业发展研究。 　　促进发展合作伙伴关系。经过40多年的发展，亚行已经与各发展中成员政府、世行集团、国际货币基金组织以及其它主要多边和双边发展机构建立起密切和有效的合作关系。通过这种伙伴关系，亚行与所有合作伙伴在发展政策协调、增加发展援助有效性、改善发展管理以及提供灾害紧急援助方面开展了广泛和富有成效的合作。但随着国际发展形势的变化，尤其是关于发展援助有效性的巴黎宣言的出台，亚行及其发展合作伙伴的合作方式、范围、内容也发生了变化，需要新的战略。因此，亚行在新的战略中将进一步拓宽伙伴关系的范围，丰富其内涵，如亚行将与现有的国别的、区域的、官方的、半官方以及私人部门建立广泛的合作关系，其合作内容将涉及到提供资金、促进贸易、传播新知识等众多方面。 　　推动内部改革与发展。面对新的目标与区域发展环境，亚行内部已就改革的必要性达成共识。在区域内外成员国的推动下，出于自身业务发展的需要，亚行内部目前也正在酝酿一系列重大改革，这包括人事政策、技术援助业务政策、向驻各成员国代表处下放权力以及调整业务重点等改革内容，以适应亚太地区各发展中成员不断变化的需要。 　　 　　新长期战略框架对中国与亚行合作的启示 　　 　　中国自1986年加入亚行以来，与亚行的合作顺利发展，卓有成效。亚行在帮助中国加快经济建设，特别是能源、交通等基础设施发展方面起到了积极的作用。同时，亚行还对中国的改革开放、宏观经济管理、行业部门发展、机构建设和人才培训提供了许多有价值的参考建议和具体援助。截至2007年12月底，中国共获亚行贷款项目141个，承诺金额约192亿美元；共获技援赠款项目541个，涉及承诺金额2.9亿美元。中国已成为亚行贷款的累计第二大借款国。与此同时，中国通过亚行对外介绍和宣传自己的改革开放成果和发展经验，供其他国家了解、参考和借鉴，丰富了亚行的发展理论和实践，也扩大了中国在亚太地区的影响力。 　　针对亚行新的长期战略框架，结合中国当前落实科学发展观、构建和谐社会的奋斗目标，笔者认为，中国与亚行的合作应重点考虑以下几个方面。 　　拓宽国别贷款合作范围，实现贷款结构的多元化组合。亚行对中国的贷款一直主要集中在交通、能源等传统领域，这对缓解我国经济发展的瓶颈约束、构建减贫的硬件基础发挥了重要作用。但随着我国经济素质的整体提高及融资渠道的增多，亚行参与这些传统领域也面临新的挑战。亚行应在向这些领域提供资金的同时，加大支持体制、机制创新和知识转移的力度，以体现亚行参与的附加价值。与此同时，还应该结合贯彻科学发展观和建设和谐社会的需要，将资金配置到商业资金不能有效发挥作用的其他领域以及投向如节能减排、城乡一体化等重点领域。2005年4月，胡主席在会见亚行行长时指出，中国与亚行应拓宽合作范围，要从目前基础设施为主，扩大到农业、公共卫生、文化教育、扶贫和区域合作等领域。这为我们同亚行的合作指明了方向。国别规划磋商要体现这种多元化转变的趋势。 　　双方共同努力，寻找优惠资源，为贷款项目多元化铺平道路。亚行贷款多元化尤其是从以基础设施为主的“硬领域”走向基础设施与社会发展“软、硬领域”并存的局面，面临的最大挑战是资金成本问题，亚行硬贷款成本较高，搞软项目在财务上压力较大。解决这一问题需要双方的共同努力，中方可探讨同财政优惠资金相结合的可能性，亚行也应探讨通过动员内部优惠资金或寻求第三方优惠贷款或赠款的方式降低贷款成本。亚行应增加对中国年度技术援助资金额，以向社会部门的改革与发展提供技援支持。 　　发挥重要股东国作用。在亚行的67个成员中，中国是亚行第三大股东。随着中国综合国力不断增强，中国在亚行的影响力也在不断提高。中国在向亚行继续借款的同时，也向亚行的软贷款基金提供了捐款，并在亚行设立减贫与区域合作基金。可以预见，在未来亚行的改革与发展进程中，中国在其政策制定、融资安排、业务与内部治理改革等重大方面将发挥日益重要的作用。 　　加强公共部门和私人部门的合作，扩大私人部门的业务。利用次主权贷款及私营部门贷款或股权投资促进国有企业和私营部门的发展是中国同亚行未来合作的另一重点领域。为此，亚行应增加代表处开展私人部门业务人员的数量，扩大其在中国的私人部门业务，加大力度发行人民币债券，积极寻找备选项目以加快资金投放，促进中国民营经济的发展。 　　加大知识合作力度，提升知识管理和创新水平。加强亚行向中国提供知识服务的能力。亚行应动员内部各方面的力量，在与中方磋商的基础上，通过贷款项目和技援合作，有针对性地对中国关注和提出的问题开展调研，提出高质量、时效性和可操作性强的建议。加强对中国有关学术研究机构、智库的技援支持力度，扩大中国与亚行其他成员国的经验交流与知识分享。 　　继续推进区域层面合作。目前，中国参与的由亚行负责协调的区域合作机制主要包括大湄公河次区域合作（GMS）和中亚区域经济合作（CAREC）。这两大区域合作机制已取得令世人瞩目的成就，为各参与国经济社会发展起到了很好的促进作用。今后，中国与亚行应进一步推动、深化GMS和CAREC区域合作，同时探讨支持泛北部湾等次区域合作的可行途径与方式。另外，亚行还可与中国开展联合融资合作，共同向亚太地区有关发展中成员提供资金支持。 　　（作者系亚洲开发银行中国执行董事，中国社科院金融所博士生）