林业重点工程建设资金管理
林业重点工程建设资金管理
木兰林管局 刘建立
自2001年我国先后启动实施了天然林资源保护工程、退耕还林工程、京津风沙源治理工程、三北和长江流域防护林体系建设工程、野生动植物保护及自然保护区建设工程和重点地区速生丰产用材林基地建设等六大林业重点工程。随着工程的逐步实施，各项林业投入大幅度增加，给林业建设和发展注入了强大的生机和活力，但同时，也对加强工程资金的使用管理提出了新的更高要求。
一、 当前林业重点建设资金使用中存在的主要问题
随着六大林业重点工程的相继启动和实施。林业重点工程建设资金成倍增长。在建设工程资金的使用和管理中，各地采取了许多积极的措施和办法，取得了一定的成效，但也存在一些不容忽视的问题。主要有以下几个方面：一是擅自调整、更改国家下达的工程建设计划和投资计划。这一问题在天然林资源保护工程中比较普遍，大多数天然林资源保护工程实施省、自治区和单位均不同程度地存在调整计划的问题。如擅自将国家下达该省某单位的人工造林项目调整为工厂化育苗基地建设。二是截留、违规抵扣工程资金。如将天然林资源保护工程中央财政专项补助资金抵扣所属单位应上缴的育林基金，还有个别单位用天然林资源保护工程资金抵扣所属单位应上缴的利润和管理费用。三是挤占、挪用、串用资金。如在天然林资源保护工程财政专项资金中列支
管护、公安等人员工资，用公益林建设资金上交育林基金、农业税，还有的单位用公益林建设资金支付离退休人员工资、富余人员的一次性安置费等。四是弄虚作假，虚列工程支出，套取工程资金。如虚列天然林资源保护工程支出，将公司承包完成的建设任务充抵天然林资源保护工程公益林建设任务；将种植的经济林、抵顶当年国家下达的退耕还林计划，并作为完成任务上报，套取国家退耕还林粮食补助、现金和种苗费。五是转移、转存资金，公款私存，私设“小金库”。将天然林资源保护工程公益林建设资金转到下属企业或存入投资公司，将形成信托存款形式帐外私存私放，形成“小金库”资金。六是将工程层层转包，牟取私利。七是以加价倒卖、摊派方式克扣退耕还林工程资金。如某单位于2000年将收购的草种，以每公斤3.1元的价格（加价率49%），调运到所属的区县，抵顶应拨款给各区县的种苗补助费166.22万元，从中克扣种苗补助53.5万元。八是资金管理和会计核算工程混乱，会计基础工作薄弱、不到位这个问题在工程区的各基层实施单位普遍存在，其表现主要有未将天然林资源保护资金专户储存、未单独建帐核算、会计核算不规范、会计资料不齐全、白条入帐、现金支付过大等等。这些问题虽然不属于严重违规违纪问题，但它很大程度上影响了工程资金的管理工作，容易掩盖问题真相，也是发生资金违规违纪问题的诱因和根源，不容忽视。
二、 如何加强重点工程资金管理
（一）提高认识，建立健全专业稽查队伍
如何管好用好国家对林业投入的巨额资金，林业部门肩负着 重大的历史责任。国家林业局党组织高度重视对林业重点工程的资金管理工作，1999年专门成立了国家林业局重点工程稽查办公室，负责林业重点工程资金的稽查、检查等工作。到目前为止，已有20几个重点工程实施省、自治区也相应成立了重点工作资金稽查办公室，负责本省林业重点工程资金的稽查、检查等工作。抓好工程资金管理是地方各级政府的重要职责，林业部门责无旁贷，要把资金管理摆在突出位置，主要领导亲自抓，带头抓典型，抓样板，要树立和强化严管观念、效益观念、安全观念、责任观念和法纪观念。各级领导特别是资金管理部门要采取有力措施，把国家投入林业的每一笔钱用好。
为了确保资金安全有效运营，在资金管理工作方面要遵循四 句话，即“学习提高、建章立制、监督制约、查处案件”。学习提高，就是在学习的基础上提高认识，转变思想，与时俱进，明确责任，遵循社会主义市场经济的法则。建章立制就是建立健全各项相关制度，明确责任人，各项制度要适应新形势、新情况、新要求。监督制约，就是每一方面、每一个环节的权力都要有监督和制约。主管负责人坚持“一支笔”审批既要敢于负责，又要发挥集体决策和监督作用，要透明、公开、公正。查处案件，就是不论哪个地方、哪个环节上出现问题，一定要一丝不苟地查清问题，对有违法行为的要移送司法机关，依法制裁。对每个具体
的工作人员来讲，一是从讲政治的高度，不辜负人民的重托，增强岗位责任意识；二是诚信守法，不作假帐；三是责任追究，在项目和资金管理中弄虚作假，造成的责任人，要追究党纪政纪处分，直至法律责任。
（二）完善制度，强化整改
为进一步规范工程建设资金管理，做到有章可循、有法可依， 1999年国家林业局现财政部联合制定了《重点地区天然林资源保护工程建设资金管理规定》，经财政部同意下发了《重点地区天然林资源保护工程公益林项目会计核算办法》。还下发《林业重点生态工程建设资金管理暂行办法》，2002年3月，在充分征求有关部门和各省林业主管部门意见的基础上，国家林业局制定并下发了《林业重点工程资金违规责任追究暂行规定》（林计发
[2002]67号）。明确提出了林业重点工程资金包括的内容、范围、管理要求，资金审计、检查、稽查内容，资金使用管理中存在的问题处理规定和原则。
近年来，针对重点工程资金稽查存在的问题，国家林业局提 出了一系列整改要求并采取了相应的调控措施。如；停拨资金、停批新项目、调减当年计划等，并根据问题的情节轻重建议有关部门和单位对相关人员给予行政处分。
（三）规范运行，提高效益
规范林业资金管理程序。林业建设投资应当按申请、立项、 可研、审批、计划、设计、施工、验收、报帐的程序进行动作和
管理，从项目选择立项到检查验收的各环节，层层把关，把资金管理渗透到项目建设的全过程。计划、资金一经下达，只能按法律、法规、制度和办法规定的用途使用，特别是林业国债资金是国家以举债的方式筹集的林业建设资金。
按照财政部、国家林业局及其有关部门的要求，规范国债资 金管理必须做到：一是要求财政部门和相关主管部门按规定及时足额将资金拨付到建设单位，不允许人为滞留、挤占和挪用专项资金。二是确保配套资金及时足额到位，对国债资金项目，各级林业主管部门和地方财政厅（局）要切实加强资金来源管理，督促项目概算中其他来源的资金及时足额到位，配套资金不落实或长期不能到位的，财政部门或主管部门有权缓拨或停拨资金。三是国债资金必须专户存储、专款专用，中央级基本建设资金必须按规定在建设银行开设专户（151或2240户），如果当地没有建设银行的，经上级财政或林业主管部门同意后，可选择一家商业银行开设专户。按规定的标准开支，既不能人为降低建设标准，也不能随意提高建设标准。四是各级财务人员对国债资金的使用和管理情况要进行经常性的监督、检查、了解和掌握有关项目的前期准备工作、资金下达情况和项目完成情况，积极配合财政、审计等部门对国债资金的检查和审计工作；任何部门和单位不允许擅自挪用、置换其他已投入的资金，不允许随意扩大投资规模，拖延工期、留资缺口，发现问题及时纠正，对违规、违纪、截留、挤占、挪用国债资金，或工作失职造成资金损失浪费的，要追究
有关领导和责任人的责任，情节严重构成犯罪的要追究刑事责任。五是林业部门和项目实施单位要及时反馈国债专项资金的使用信息，认真做好国债资金的投资效益分析。
（四）落实责任，加强会计基础工作
随着社会主义市场经济体制的不断深入，特别是为了进一步 深化财税体制金融体制和财务会计体制、投资体制改革的形势 ，新的财务、会计制度、办法不断出台，亮就要求财会人员要不断学习，及时更新知识，不断提高政治和政策、业务水平，增强法制观念，为领导当好参谋。同时要实行建设项目法人代表制和工程主管负责人离任审计制度，单位负责人要学习国家有关的法律、法规、必须有守法的意识，要对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责，教育本单位所有人员遵守和服从会计法和国家统一的会计制度。会计工作是一项专业性、政策性很强的工作，有关会计方面的法律、法规，特别是国家的统一会计制度比较复杂，单位负责人在经营管理过程中，在进行各项决策时，要多征求会计机构，会计人员的意见和建议，以避免失误和出现违法行为。单位负责人无论出于什么理由，都不能利用自己的领导地位，采取明示或暗示的任何方式授意、指使会计机构、会计人员违反会计法律、法规和国家统一的会计制度办事，更不得以各种威胁的手段强迫会计机构、会计人员办事、或者串通作弊。要按照《会计法》、《会计基础工作规范》告示法律法规的要求，严格会计核算，强化会计监督。要依法、合理、及时筹集、使用
建设资金，要大力推进林业项目资金管理招投标制、政府采购制、工程监理制、报帐制，从源头上保证林业资金专款专用，并将管理的目标落到降低成本和提高投资效益上。
（五）规范资金使用，加强稽查监督
随着财政投资体制改革的不断深化，资金拨付方式也在逐步 向国库集中拨付转变。目前，林业基本建设资金的拨付方式主要有两种，一是财政部将基本建设支出预算和资金下达给国家林业局，由国家林业局根据年度基本建设投资计划将资金拨付给省级林业主管部门或直属单位，省级林业主管部门再将资金逐级拨付给建设单位；二是按照预算级次由中央财政将资金拨付给地方，由地方财政将资金逐级拨付给林业部门。
项目单位要建立健全林业专项资金管理制度，对资金投入量 较大的项目，在贯彻执行国家现有的资金管理办法的同时，还要结合本地实际，建立具体的实施细则，对于尚未建设管理制度的项目，必须深入基层开展调研，尽快建立一套行之有效的管理制度，确保林业专项资金的使用权和管理有章可循，有条不紊。 要加强重点工程资金的监督检查。一是要按照项目预算管理 的要求，推行专项资金管理标准文本制度，规范资金申报程序。二是要推行专项资金支出报帐制、招投标制和政府采购制度，堵塞专项资金管理漏洞，提高透明度。三是组织审计、财务部门加强日常的审计、监督，开展定期的全面稽查和不定期的重点抽查，及时发现问题。四是要推行项目法人责任制，落实建设项目的财
务与资金管理责任，对发生重大违规违法行为，或因工作失职造成的资金严格损失和浪费的，要追究当事人与有关负责人的责任。情节严重的要依法追究刑事责任。五是要严肃进行整改，对检查出的问题，一方面要按有关规章制度要提出积极有效的整改措施，要挖根源，举一反三，以防再犯。六是加大林业执法的宣传力度，要发挥人民群众、新闻媒体的监督作用，对重大违纪案件予以通报和曝光，并采取停拨资金、暂停项目审批等必要的宏观调控措施。七是要加强资金稽查队伍建设，加强政治思想教育和业务学习，逐级培训，增强法制意识，用好管好资金。
（六）积极推行政府采购和“报帐制”
实施政府采购制度是社会主义市场经济体制、公共财政体制 改革的客观要求，是财政支出管理的重要内容，同时是从源头治理腐败的有效途径。财政部在1999年先后颁布了《政府采购管理暂行办法》、《政府采购招标投标管理暂行办法》、《政府采购合同监督暂行办法》和新颁布的《政府采购法》（2003年1月1日实施），为依法开展采购活动提供了法律依据。中纪委第七次全体会议2002年1月25日通过的全会公报提出，要注重从源头上预防和解决腐败问题，各地区、各部门都要实行经营性土地使用权出让招标拍卖、建设工程项目公开招标投标、政府采购、产权交易进入市场等四项制度。要进一步规范有形建设市场和政府采购工作，有形建设市场必须与政府管理部门彻底脱钩，实现人员、职能分离；政府采购管理机构与执行机构要分开设立。
资金报帐制是对资金在拨付、使用过程中实施的一种管理制 度和管理方法。是项目建设单位依据事先确定的项目计划、合同和设计规定要求先进行工程实施，当项目发生符合项目需要支付或已支付费用时，再按照建设进度由项目实施单位向资金管理部门提出申请，并提供相应的证明及依据，经审核合格后拨付资金的一种管理办法。报帐资金的支付方式主要有3种：一种是偿还支付方式，是项目建设单位或受援单位先用自有资金垫付，而后通过报帐来偿付已垫付的资金。第二种是直接支付方式，是指项目建设单位在购买商品或劳务费用时的时候，财政将项目资金直接传给商品或劳务供应者、或用款单位，不再拨付给行业主管部门。直接支付的金额一般较大，比较适合物资招标、培训、服务类项目。比如造林苗木费由财政直接支付给苗圃或经销商等，不再拨付给林业管理部门。第三种是特别承诺支付方式，是指受援者在购置大型设备或大笔货物时，要求资助单位给此合同予以特别承诺，特别承诺一经发出不可撤消，一般在金额较大的合同支付主中，采用这种方式。
目前在国内的资金报帐管理中，运用比较多的是偿还支付方 式和直接支付方式。资金报帐制与原有的资金拨付方式的差异：主要体现在原有的资金拨付方式实际上是事前拨款，有的是发拨代支，资金监督力度相对较弱。实行报帐制药厂管理的资金支付方式是事后拨款，据实、合格后支付，加强了资金预算约束与控制，变事后监督为事是监督，确保了资金的专款专用和使用效果。
同时，也为自筹资金和配套资金的落实提供了保障，保证了项目投资预算的正常执行。可以说，对项目资金实行报帐制管理是资金管理改革和拨付方式改革的必然趋势。
目前，在六大林业重点工程建设的资金管理和拨付过程中， 大部分省、自治区、直辖市和项目实施单位在积极推动和探索资金报帐制管理，对加强资金管理、提高工程建设质量起到了积极作用。但因各项工程金补助标准、建设内容、资金渠道等各不相同，而且缺乏规范、统一的报帐制办法，各地在报帐单位、报帐形式等方面也存在一定差异。