城乡衔接社会保障制度理论综述

第22卷 第8期Vol.22 No.8

重庆工学院学报(社会科学)

JournalofChongqingInstituteofTechnology(SocialScience)

2008年8月Aug.2008

城乡衔接社会保障制度理论综述

吴新静,江 华

(重庆工学院经济与贸易学院,重庆 400050)

摘要:在社会保障研究中,城乡社会保障制度的衔接是当前的一个重要课题,学术界对之的研究有各自不同的见解。对学术界的各种观点,从建立城乡衔接的社会保障制度中的政府责任、衔接时机、制度设计、模式选择、资金的筹集与运营模式等方面进行了归纳。有关城乡衔接的社会保障制度研究具有丰富的研究成果,但这些研究成果也存在缺乏定量研究与可行性论证、系统研究、操作性等问题。关 键 词:社会保障制度;城乡衔接;城乡统筹中图分类号:F240 文献标识码:A

文章编号:1671-0924(2008)08-0052-04

党的十六届五中全会明确提出了 积极推进城乡统筹 的发展战略目标与任务,统筹城乡发展已成为我国新时期的重大课题。然而,由于长期沿袭的二元社会经济结构,使我国不仅在城乡户籍制度、分配制度、就业制度等方面存在巨大差异,而且在社会保障制度上也呈现出明显的二元特征,突出表现在我国城镇社会保障制度不断趋于完善的同时,农村却仍然面临着社会保障制度的严重缺失。城乡壁垒的存在和二元社会保障制度的固有局限,使得城乡两种社会保障制度无法互通有无,也无法进行有机衔接。然而,随着我国工业化、城市化进程的加快以及产业结构的调整,农村劳动力必然向城市大量转移,二元社会保障制度的局限性不断显现出来,并且成为制约城乡统筹的一大瓶颈。近年来,有关我国建立城乡统筹的社会保障问题不但引起了社会各界的广泛关注,学术界也纷纷提出了各自不同的见解与观点,本文拟就城乡社会保障制度的衔接问题进行理论综述,以期得出解决此问题的有益启示。

障视为 包袱 [1]。而中国目前已有条件实行 全民最低生

∀

活保障 这个庞大的福利体系。

在城乡社会保障统筹建设方面,学者们也提出了各自的观点。李景韬认为,政府要在城乡社会保障统筹建设中保证制度供给、提供财力支撑;管理和监督社会保障机[2]

构。在确立农民工的工商保险制度时,政府应承担起制度设计和依法强制推行的责任;在建立农民工的大病或疾病住院保障机制方面,政府的责任主要是政策规范、组织管理,在必要时给以适当的财政扶持[1]。在构建农村社会保障制度方面,政府应提供制度框架和推进策略,建立管理体制和监管机制,确保农村社会保障基金的保值增值,以及创造适宜农村社会保障制度建设的社会环境等重要职责。政府应克服困难,加大中央财政对社会保障制度建设的转移支付力度。否则,单纯依靠农村集体、社区或农民个人的力量,农村社会保障制度建设只会与城市差距越来越大[4]。

[3]

1 城乡衔接社会保障制度设计中的政府责任问题

总体上讲,学者们普遍认为政府应在社会保障制度中起到重要的作用。郑功成认为,政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进社会保障制度建设,不能将社会保

2 城乡衔接社会保障的衔接时机问题

社会保障制度从工业延展到农业、从城市延展到乡村,是经济发展到一定程度、具备了一定社会经济政治条

∀ 吴敬琏.中国社会保障论坛首届年会.2006年9月23日.

收稿日期:2008-05-26

基金项目:重庆市哲学社会科学规划项目 建立重庆市城乡衔接的社会保障制度研究 (2006-SH05)研究成果。作者简介:吴新静(1983!),女,河南信阳人,硕士研究生,主要从事社会保障理论与制度创新研究。

吴新静,等:城乡衔接社会保障制度理论综述

件后的必然产物,因各国的国情不同,社会保障制度建立的时间顺序当然就有所区别[5]。目前,在建立城乡统筹社会保障制度的时机选择方面主要有3种观点:

第1种观点认为我国建立城乡统筹的社会保障制度的时机已经成熟。在现阶段推进城乡统筹的社会保障制度建设只要想为,办法总是有的[6],而且宜早不宜迟,应先将制度建立起来,实行低水平保障[5]。

第2种观点认为目前建立城乡统筹的社会保障制度存在其可能性,但是要分地、分步进行。要坚持一体化的政策导向,实行城乡有别的策略,逐渐改变城乡社会保障制度失衡的状态[4]。李迎生提出,选择 小保障 (仅仅包括必要的基本项目、标准较低且个人负担适度)方向进行社会保障制度的改革,在根据 小保障 的思路作出调整的基础上,实现社会保障体系的城乡衔接将具有现实的可能性[3]。

第3种观点认为现在建立城乡统筹的社会保障制度时机尚未成熟。陈平认为,在中国这么大的发展中国家搞统一的社会保障体系是根本不可行的,战略目标是错误的,是 洋跃进 [7],特别是在目前政府财政较为拮据的情况下,急切在广大农村地区建设功能齐全的社会保障体系在财力上是不现实的[8]。应将建立城乡一体化的社会保障制度视为我国社会保障制度建设的长远目标,就目前的条件而论,实现这一目标尚有很大的困难[9]。

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经济落后的地区,可以引导和鼓励其适当开展农村社会养老保险,逐步实现与城市社会养老保险衔接[4]。目前农村社会保障制度在坚持土地基本保障和发挥现有救济功能的同时,应着力解决好养老和医疗保障问题[14]。其次是失业保险,之后是最低生活保障制度、医疗保险[15]。

4 城乡衔接社会保障制度的模式选择问题

多数学者认为,现阶段应构建一种既符合社会保障制度的发展趋势又适合当前国情的、过渡性的,根据各地经济发展特点和水平,并区别不同性质的群体,且不尽相同的社会保障制度衔接模式供人们选择。4.1 进城农民工社会保障的衔接模式

在对农民工社会保障衔接模式的研究中,学者们对农民工的类型进行了分类。归纳起来,可分为3类:有稳定收入的农民工、没有稳定收入的农民工及城镇自营业者。

第一,将有稳定收入的农民工纳入城镇社会保障体系[5]。李迎生认为应通过建构一种作为过渡形态的 三元社会保障模式 ,对有稳定收入的农民工实行阶段性相对独立的社会保险制度,设立养老、医疗、失业等基本项目,未来与城市社会保障体系实现统一[16]。督促有稳定收入的农民工所在企业为他们投保,按低于城镇职工社会统筹费比例将农民工纳入养老保险体系[8]。

第二,对于已经进入城市,但还没有比较稳定的职业和收入的农村人口,可以建立一种主要针对农民工的,包括工伤保险、大病保险和养老保险在内的保障体系[9]。应建立 低门槛 的、方便转移和携带保险关系的个人账户制度,实行不同档次的缴费率[17],实行以个人账户为主、社会统筹为辅的储蓄积累制[18]。

第三,对于自营业者,因为没有雇主为其个人账户注入资金,所以他们的社会保障主要是由自己向账户缴纳,也可以通过购买商业保险的方式来解决,同时,政府应给予较小比例的补贴[5]。采用固定保费制,可视同城镇户籍个体经营者纳入城镇职工养老保险体系[8]。4.2 失地农民社会保障的衔接模式

目前,国家对失地农民的社会保障制度并没有出台统一的指导性意见,各地从维护被征地农民合法权益出发,初步形成了较有代表性的4种社会保障模式。

第1种模式是将失地农民纳入城镇职工社会保障体系。采取这一模式的代表有北京市和成都市。对于新征地的农民,直接纳入城镇职工社会保障体系;征地时已达退休年龄的人员,直接由民政部门统一管理,享受城镇城镇职工基本养老和医疗保险,由征地单位为其一次性缴纳全部参保资金;对较年轻的劳动力年龄阶段的人员,征地单位不为其缴纳社会保险费;对其他劳动力年龄阶段的人员,征地单位只为其一次性缴纳一定年限的参保资金,个人需要续缴费到规定年限后,才能享受退休待遇[19]。

第2种模式是将失地农民纳入农村基本养老保险制模是青被失3 城乡衔接社会保障制度的切入点问题

有学者指出,城乡统筹不同于城乡统一,我国二元经济结构还将在一定时期长期存在不同地域的农村之间[10]。也有学者指出,试图把城镇现行的社会保障制度推广、延伸、照搬到农村,是完全错误的,也是行不通的[6]。在城乡衔接的社会保障制度切入点方面,主要有以下观点:

第1种观点认为应首先解决农民工的工伤保险问题

[1]

。于秀丽认为,应根据从业性质的不同,对于那些作

[10]

业危险性高的职业群体应优先进行工伤制度设计和政策安排,之后再为广大农民工建立包括工伤保险、大病保险和养老保险在内的保障体系[9]。

第2种观点认为应首先从农村最低生活保障入手。王国军提出 三维 基本框架的衔接制度,应先建立覆盖全国城乡统一的由城乡社会福利、社会救助和优抚安置或居民最低生活保障制度等组成的法定基本保障[5]。农村最低生活保障制度的建立将有利于社会保障体系的城乡街接[11]。这是第1步,之后建立保障水平和保障项目有别于城镇的农村社会保险制度,最终实现社会保障制度的城乡一体化[12]。张静认为城乡衔接社会保障体系的一个突破口是首先应为农民工提供最低工资保障

[13]

。

第3种观点认为应首先解决农村养老保险问题,然后再逐步实现一体化。杨翠迎认为要根据不同地区的经济发展程度分别对待,在经济发达地区应继续推行农村社会养老制度;

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帐户累积储存制度,政府可给以较小比例的补贴[5]。5.2 失地农民的社会保障基金筹集

学者对失地农民的社会保障基金筹集的论述主要主要存在3种观点:

第1种观点认为,失地农民社会保障基金应来源于土地补偿安置费及土地转用后的增值收益。之后通过对社保基金的运营,使其保值增值,以确保未来有足够的资金来支持失地农民的最低生活保障、养老保障、医疗保障、受教育培训和法律援助[26]。

第2种观点认为,失地农民社保基金可以来源于政府、土地开发中增值效益,以及农民出一部分。政府有责任为自己的公民投保,同时政府的参与会增加失地农民的信任感;从土地增值的效益中拿出一部分投保可以让失地农民享受到土地增值的收益;失地农民自己再出一部分也是合乎情理[27]。金

[28]

农民纳入原先的农村社会保险制度,而是建立一种新的、相对更完善的农村养老保险制度。资金主要来源于土地补偿费和安置补助费,采取由个人缴费、集体补助和政府扶持相结合的方式[20]。

第3种模式是为失地农民单独建立基本生活保障制度。其代表是浙江省。对征地时年龄已达退休年龄的人员,直接纳入单独建立的养老保障体系;对劳动年龄段内的人员和未就业的人员,政府给予一定期限的补助后仍未就业的,纳入城市低保;对就业的人员,参加职工基本养老保险。在缴费标准方面,征地时已达退休年龄人员,一次性缴足。对劳动年龄段内的人员,按当地测算标准一次性缴足基本生活保障费用。

第4种模式是将失地农民纳入小城镇社会保险制度。其代表为上海市。其目的是要是将失地农民全部纳入社会保障范围。保障项目涵盖了基本养老、基本医疗和生育3类社会保险。资金来源:新征地人员的参保资金,由征地单位一次性缴纳不低于15年的基本养老、医疗保险费和一定的补充保险费,老征地人员的参保资金由原征地单位和个人缴纳

[22]

[21]

第3种观点认为,应设立失地农民社会保障专项基

。王健提出可通过如下渠道来筹集:一是政府一定比

例的财政拨款;二是政府土地出让金净收益中一定比例的资金;三是在行政划拨土地和有偿出让土地时,按照每平方米几十元的标准提取资金;四是从土地储备增值收益中提取收益;五是从全国社会保障基金投资收益、捐献、国有资产变现收入等[29]。

5.3 纯农户的社会保障基金的筹集

就农村养老保险而言,它由基础养老金和个人账户养老金组成,资金主要来源于国家财政、地方财政和参保农民本人三方,但国家要明确三方的合理投资比例,农民自己最多承担1/3的份额[30]。有人主张通过征收社会保障税来缴纳基础养老金,同时国家还应给以财政税收方面的政策扶持[31],并鼓励农民参加商业保险[32]。就农村合作医疗而言,应建立以政府补助与农民个人缴纳为主,集体和社会为补充的多元化的筹资机制。就农村最低生活保障制度而言,应采取 以政府为主,集体为补充 的筹资方式[29]。

。

4.3 纯农户社会保障的衔接模式

对于纯农户的社会保障主要存在两种观点:一是提倡仍然以家庭保障为主,国家财政应给予支持,当农民超过一定年龄(比如说60岁),国家开始向其个人账户按年或月注入基本养老金,数额按当地的生活消费指数在一定的全国基数上进行加权计算

[5]

。二是主张建立制度化的农村

社会保障体系,淡化家庭保障和土地保障的功能[9]。卢海元提出采用以产品换保障的方式建立农村社会养老保险制度

[23]

。

5 城乡衔接社会保障资金筹集与运营模式问题

社会保障基金的筹集可分为3个层次:一是社会救济基金,主要来源于政府的直接财政划拨和各种社会捐赠。二是社会保险基金,是按照国家规定,强制筹集、支出和运营的专项基金。三是社会福利基金,主要来源于个人自愿储蓄。在建立城乡衔接的社会保障制度阶段,我国学者认为应针对不同的群体制定不同的基金筹集与运营办法。5.1 农民工的社会保障基金筹集

1)对于有稳定收入的农民工,卢海元认为,其保险费由用人单位和职工双方承担,以企业缴纳为主[22],政府可以给与用人单位一定的税收优惠政策[24];有人主张将土地转让费全部或部分地纳入个人帐户[25]。

2)对于没有稳定职业和收入的农民工,樊小钢认为,可以制定一定范围内不同档次的缴费率的养老保险供他们自愿选择,同时规定企业必须根据农民工选择的缴费率缴纳相应档次的基本养老保险费[9]。并在农民工输入城市和输出地区建立一种横向财政支付制度[23]。

6 简要评述

我国是一个典型二元社会经济结构的发展中国家,没有哪个国家同我国一样,面临着广大的农村土地、众多的农村人口以及不发达的农村经济的现状。然而,在工业化与城市化进程进一步加快的今天,建立起完备的农村社会保障制度并且同城镇社会保障制度有机衔接,是当前以及未来相当长时期内需要解决的系统性问题。总体来说,有关城乡衔接的社会保障制度,学术界给予了普遍的关注,并取得了丰富的研究成果。然而,这些研究成果也存在一定的问题:一是宏观性、概括性的文章居多,缺乏深入细致的定量研究与可行性论证;二是单一性研究较多,多数是从某一项目或某一特殊人群作为出发点,缺乏相应的系统研究;三是在城乡社会保障制度如何衔接的问题上,不但,研究还比糊,缺

吴新静,等:城乡衔接社会保障制度理论综述

用性和指导性,难以在实践中进行推广运用。这些问题需要引起学术界更多的关注,并作出更深入与细致的研究。

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(责任编辑 邝坦励)

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