事业单位改革方向

事业单位改革时间表和思路确定 将全面开闸

□文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳 未来 5 年，将是事业单位改革最为艰苦的攻坚阶段， 剥离、重塑的阵痛在所难免，真正的考验到来了 从党的十四大提出事业单位分类改革的目标算起， 中国 特有的“事业单位”改革已经走过了 19 年历程。其间，相关的 人事聘用、机构编制、管理体制、绩效工资、养老保险等改 革和试点细水长流般地延宕至今。其间，各种试探、揣测、 观望，甚至抱怨的社会心态，不断推高各界对于事业单位改 革的期盼热度。 据《瞭望》新闻周刊最新了解到的权威信息，高层已就 推进事业单位分类改革作了全国性的整体改革部署，改革时 推进事业单位分类改革作了全国性的整体改革部署，改革时 这项涉及包括离退休人员在内的四千万“事业 间表也已确定。 这项涉及包括离退休人员在内的四千万“ 人”的改革，终于正式开闸。 中国行政体制改革研究会秘书长、国家行政学院汪玉凯 教授对本刊记者说：“经过了长期的酝酿、准备、调整，国家 层面的中长期改革指导意见将对下一步中国事业单位改革 起到重要的宏观性、纲领性、指导性作用。”

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据本刊了解，此次事业单位分类改革的总体目标是：到 2020 年，建立起功能明确、运行高效、治理完善、监管有 力的事业单位管理体制和运行机制，构建政府主导、社会力 量参与的公益服务新格局，形成基本服务优先、供给水平适 度、 布局结构合理、 服务公平公正的中国特色公益服务体系。 改革的主要思路，将按照政事分开、事企分开和管办分 离的要求， 以促进公益事业发展为目的， 以科学分类为基础， 以深化机制体制改革为核心，总体设计、分类指导、因地制 宜、先行试点、稳步推进，进一步增强事业单位活力，不断 满足人民群众和经济社会发展对公益服务的需求。 来自高层的信息显示， 今后 5 年事业单位改革的阶段性 目标是，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职 能事业单位和从事生产经营活动事业单位的改革基本完成， 从事公益服务事业单位在人事管理、收入分配、社会保险、 财税政策和机构编制等方面改革取得明显进展，管办分离、 完善治理结构等改革取得较大突破，社会力量兴办公益事业 的制度环境进一步优化。 改革任务复杂艰巨 有统计称，我国有 126 万个事业单位，共计 3000 多万 正式职工中，教育、卫生和农技服务从业人员三项相加，占

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总人数的 3/4， 其中教育系统人员即达到一半左右， 另有 900 万离退休人员，总数超过 4000 万人。 1992 年党的十四大提出，按照机关、企业和事

业单位 的不同特点，逐步建立健全分类管理的人事制度。2000 年， 中央下发了《深化干部人事制度改革纲要》，明确了事业单 位人事制度改革的方向。 2002 年，国务院办公厅转发了原人事部《关于在事业 单位试行人员聘用制度的意见》，明确了聘用制度的相关政 策规定。此后，全国实行聘用制的单位占事业单位总数的比 例从 2004 年的 36%，逐步增加到 2009 年的 80%。2010 年，全国已基本建立聘用制度。 党的十七大报告和十七届二中、四中全会都明确提出， 要分类推进事业单位人事制度改革。2009 年中办印发的 《2010～2020 年深化干部人事制度改革规划纲要》 2010 和 年的《国家中长期人才发展规划纲要（2010～2020 年）》， 均对事业单位人事制度改革工作提出了明确要求。 在收入分配制度方面： 2006 年，原人事部、财政部 《关 于印发事业单位工作人员收入分配制度改革方案的通知》及 其实施办法。2009 年 9 月，国务院常务会议决定在公共卫

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生与基层医疗卫生事业单位和其他事业单位实施绩效工资， 并从 2010 年起，在全国事业单位全面实施绩效工资。 在社会保险方面：2009 年 1 月，事业单位养老保险制 度改革方案下发，山西、上海、浙江、广东、重庆 5 省市先 期开展试点。 2010 年召开的十七届五中全会再次要求，积极稳妥推 进科技、教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革。 来自高层的判断认为，面对新形势新要求，我国社会事 业发展相对滞后，一些事业单位功能定位不清，政事不分、 事企不分，机制不活。公益服务供给总量不足，供给方式单 一，资源配置不合理，质量和效率不高。支持公益服务的政 策措施还不够完善，监督管理薄弱。 有的事业单位对部门利益和个人利益的追求， 偏离了公 共服务这个公共机构的基本价值取向。此外，已经形成的部 门利益和个人利益结构在改革中很难被打破，成为事业单位 改革的最大阻力。这些问题影响了公益事业的健康发展，迫 切需要通过分类改革加以解决。

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“事业单位改革的实质性推进，与‘十二五’时期切实解决 与百姓利益直接相关的医疗、卫生、教育等民生难题，以及 ‘民富’战略相吻合、相呼应”，汪玉凯说。 国家行政学院宋世明教授说，改革后的事业单位，即从 事公益服务的事业单位，应成为建设服务型政府的重要组织 支撑，成为提供基本公共服务的主力军，以实现政府公共服 务的核心职能。 “甩掉两头、留下中坚” 甩掉两头、留下中坚” 从中央的新部署看，强化事业单位的公益属性，是此次 事业单位分类改革中尤为突出的主导理念。 “我们可以清楚地

看到未来的事业单位就是公益属性的事 业单位，不再包括行政类和经营类的事业单位。可以说，提 高公益服务水平、满足人民群众需求，就是事业单位改革的 出发点和落脚点。这个导向已经非常明晰了。”汪玉凯说。 在宋世明看来，事业单位的分类改革可谓“甩掉两头、 留下中间（中坚）”。所谓分类改革，即按照社会功能将现有 事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公 益服务三个类别。对承担行政职能的，逐步将其行政职能划 为行政机构或转为行政机构；对从事生产经营活动的，逐步

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将其转为企业；对从事公益服务的，继续将其保留在事业单 位序列，强化其公益属性。 “行政的归行政，市场的归市场”，宋世明说，留下提供 公益服务的事业单位作为基本公共服务的主要提供者。 “甩出 两头，不是甩财政包袱、甩人事包袱，而是要进行政府公共 服务供给组织的优化”。 作为中国历次机构改革的遗留产物， 一部分承担行政职 能的事业单位没有纳入公务员管理，造成一些公共机构出现 利用所占有的公共资源乱收费、乱罚款的现象，把服务变成 了收费以满足部门和个人利益需要。有的事业单位现行的组 织结构和管理方式，强化了公共机构的官僚化，造成了公共 资源的浪费和公众利益的损失。 这类事业单位回归行政机构后容易出现三大“尴尬”：一 是可能突破机构限额，与大部门体制方向相违；二是可能突 破人员编制限制，与精简效能原则不符；三是可能给地方政 府带来财政压力，继而形成改革阻力。 “解决这些问题和阻力，需要结合行政管理体制改革和政 府机构改革，特别是探索实行职能有机统一的大部门体制， 整体推进改革。”宋世明分析，尤其是涉及机构编制调整的，

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不能突破政府机构限额和编制总额，而主要通过行政管理体 制和政府机构改革中调剂出来的空额逐步解决。 受访专家解读道，对于部分承担行政职能的事业单位， 要认真梳理职能，将属于政府的职能划归相关行政机构。职 能调整后，要重新明确此类事业单位职责、划定类别，工作 任务不足的应予以撤销或并入其他事业单位。 对完全承担行政职能的事业单位， 则可调整为行政机关 的内设机构，确需单独设置行政机构的，要按照精简效能原 则设置。对于已认定承担行政职能、但尚未调整到位的事业 单位，过渡期内使用的事业编制须“只减不增”。 “市场的归市场” 市场的归市场” 被“剥离”的，还有原来从事生产经营活动的事业单位。 近年来，一些科研院所、出版社等事业单位转企改革持 续推进，其间也不乏问题、

波折。按照中央的明确要求，在 转企改制过程中，须按有关规定进行资产清查、财务审计、 资产评估，核实债权债务，界定和核定资产，由统计财政部 门依法核定国家资本金等，这些程序不可缺少。转制单位要 按规定注销事业单位法人，核销事业编制，进行国有资产产 权登记和工商登记。事业单位转企改制后，要按现代企业制

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度要求，深化内部改革，转变管理机制，并按政企分开、政 资分开的原则，逐步与原行政主管部门脱钩，其国有资产管 理除国家另有规定外，由履行国有资产出资人责任的机构负 责。 “推进转企改制，是最具有标志性的改革动作。但此项改 革特别要注意一定不能‘演双簧’，市场化要彻底”，宋世明说， “一定要做到清清爽爽、利利索索、明明白白”。 从完善过渡政策看，转制工作可给予一定的过渡期，比 如 5 年。在过渡期内，可以对转制单位给予适当保有原有税 收等优惠政策，原有正常事业费继续拨付。在离退休待遇方 面，转制前已离退休人员，原国家规定的离退休费待遇标准 不变，支付方式和待遇调整按国家有关规定执行。转制前参 加工作、转制后退休的人员，基本养老金的计发和调整应按 照国家有关规定执行，保证离退休人员待遇水平平稳衔接。 “这样才能尽量减少改革的阻力，保证公平公正”，汪玉 凯说，为了分类改革的顺利推进，在过渡期内“管住增量”很 重要，今后不应再批准设立承担行政职能的事业单位和从事 生产经营活动的事业单位。 据本刊了解，从事生产经营活动的事业单位转制后，离 休人员的医疗保障将继续执行现行办法，所需资金按原渠道

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解决；转制前已退休人员，转制后继续按规定享受职工基本 医疗保险、补充医疗保障等待遇。有条件的转制单位，还可 按照有关规定为职工建立补充医疗保险和企业年金。 公益之“ 公益之“分” 被留下的“中坚”，也进行了细分。据了解，除了以往对 行政类、经营类、公益类事业单位的划分，此次改革部署又 根据职责任务、服务对象和资源配置等情况，将从事公益服 务的事业单位划分为两类。 承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基 层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置 资源的，划入公益一类。承担高等教育、非营利性医疗等公 益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。 “这样分类也可以看作是按照公益属性的纯粹程度来划 分的”，汪玉凯说，纯公益类的事业单位，是由政府出资保障 的，不再允许其存在经营性活动。“比如乡镇诊所、社区医院 等就属于基层的基本医疗服

务。以前经常说的教育产业化， 这个概念模糊不清，现在可以肯定地说义务教育是不可以产 业化的，长期不治的义务教育阶段‘择校费’应被叫停”。

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汪玉凯指出，高校、职业教育、综合医院等，都具备较 强的资源吸引和创收能力，应该属于准公益类的事业单位， 允许其部分市场配置资源，但其整体的“非营利性”定位也是 确定的，不允许进行以盈利为目的的生产经营活动。 受访专家解析道， 应结合不同事业单位的具体特点和财 力，对不同类型事业单位实行不同的财政支持办法，合理制 定标准，实行动态调整，健全监管制度，充分发挥财政资金 的效用。比如对公益一类，根据正常业务需要，财政给予经 费保障；对公益二类，根据财务收支状况，财政给予经费补 助，并通过政府购买服务等方式予以支持。 “公益性事业单位有不同程度的财政支持，并不意味着排 斥民间资本进入公益性服务领域”，宋世明说，未来的公益性 服务事业单位不是由政府大包大揽，而是多元并存、竞争发 展的，因此管办分开、网络化、社会化发展是必由之路。 据悉，高层提出要完善相关政策，放宽准入领域，推进 公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。对社会力 量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职 称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位公平 对待，并切实加强监管，引导其健康发展。完善和落实税收 优惠政策，鼓励企业、社会团体和公民个人捐赠公益事业。

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“这将给民办医院、民办学校的生存发展开拓更为广阔的 制度空间，摒除原有的准入限制、制度歧视等问题”，汪玉凯 说。“社会力量进入公益事业领域，可以适当收费，但与公益 二类的事业单位一样，整体上也必须是非营利的。” 优化、提升、改造 “‘留下中坚’也并不是‘原封不动’地留下，而是要对从事公 益服务的事业单位进行整体的优化、提升、改造”，宋世明分 析，这其中包括改革管理体制、建立健全法人治理结构、深 化人事制度改革和收入分配制度改革、推进社会保险制度改 革、加强监督等若干“重塑”项目，“这一系列改革，无不是为 了强化事业单位的公益属性”。 “重塑”项目中最引人注目的，是社保制度的改革。 自从 2009 年 5 省市开展事业单位养老保险改革试点以 来，这一领域的话题一直牵动着社会敏感神经。“虽然改革试 点进展缓慢，但目前来看，事业单位养老保险改革的总体方 向仍与最初的改革思路基本一致”，汪玉凯对本刊记者说。 据悉， 高层要求是完善事业单位及其工作人员参加基本 养老、基本

医疗、失业、工伤等社会保险政策，逐步建立起

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独立于单位之外、资金来源多渠道、保障方式多层次、管理 服务社会化的社会保险体系。 事业单位工作人员基本养老保险实施社会统筹和个人 账户相结合，养老保险费由单位和个人共同负担，个人缴费 全部计入个人账户。 养老保险基金单独建账， 实行省级统筹， 基本养老金实行社会化发放。 实行“老人老办法、新人新制度、中人逐步过渡”，对改 革前参加工作、改革后退休的人员妥善保证其养老待遇水平 平稳过渡、合理衔接，保持国家规定的待遇水平不降低。此 外，还将建立事业单位工作人员职业年金制度。 “‘老人、中人、新人’的制度区分，保障了改革的公平性。 对‘事业人’普遍关心的养老待遇水平问题， 也有了正式回应”， 汪玉凯说，即便如此，仍可预计这项改革的难度和阻力将会 相当巨大。“为减小阻力，公务员的社保改革需要同步推进。 统筹考虑企业、事业单位、机关离退休人员养老待遇水平。” 关于管理体制改革，“政事分开、理顺政府与事业单位 关系”是当之无愧的主题词。受访专家解读道，行政主管部门 需要加快职能转变，减少对事业单位的微观管理和直接管 理，进一步落实事业单位法人自主权。对面向社会提供公益

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服务的事业单位，积极探索管办分离的有效实现形式，逐步 取消行政级别。 “长期困扰事业单位改革的种种难题，归结起来都与政府 自身的改革有关”，汪玉凯说，事业单位的改革很大程度上有 赖于政府的同步改革和真正的“放权”。 此外，此次改革还强调继续深化人事制度改革，加快推 进职称制度改革； 建立健全法人治理结构， 探索建立理事会、 董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和 监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现；深化收入分 配制度改革，完善事业单位工资正常调整机制等。 一切为了公益服务 根据中央的要求，大力发展公益服务，就要适应经济社 会发展和人民群众需要，不断扩展公益服务领域，增加公益 服务品种，扩大公益服务供给总量。发挥政府主导作用，引 导社会力量广泛参与，引入市场竞争机制，充分调动各方面 积极性，不断增强公益事业发展活力。通过改革，形成提供 主体多元化、提供方式多样化的公益服务新格局。 “可以看出，未来的公益服务新格局将为公众提供广覆盖、 多层次的公益服务”，汪玉凯说，事业单位改革并不是单纯地

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减少数量和人员，经过剥离、重塑后的事业单位，在未来发 展中质量将提升，数量也会调整和增加，“一切服从于人民群 众对

于公益服务的需要”。 从强化政府责任的部署看， 就是按照逐步实现基本公共 服务均等化的要求，优先发展直接关系人民群众基本需求和 国家安全、社会稳定的公益服务，促进公益服务公平公正。 加快发展农村、欠发达地区和民族地区公益事业，缩小城乡 之间、地区之间公益服务水平差距，切实满足广大农民和城 市低收入群体医疗、教育文化等公益服务要求。优化公益服 务资源配置，合理规划布局，科学设置事业单位，打破条块 分割和行政区划界限，推进资源共享。创新公益服务提供方 式，完善购买服务机制，提高服务质量和效率。 据悉， 高层对分类推进事业单位改革的组织实施工作安 排十分具体。受访专家解读道，事业单位分类改革应按中央 要求稳步实施，分类指导、分业推进、分级组织、分步实施， 注意把握节奏，加强统筹协调，做到条块结合、上下结合， 条件成熟的可率先改革，暂不具备条件的允许过渡，不能搞 “一刀切”。 “在过渡期内，尤其应严格禁止突击提拔干部、严禁超职 数配备干部或违反规定提高干部职级待遇。确保社会和谐稳

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定，确保国有资产不流失，确保公益事业健康发展”，汪玉凯 说。

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