"1+7"法律法规配套用--对完善我国矿产资源管理体系的思考
“1+7”法律法规配套用
——对完善我国矿产资源管理体系的思考
袭燕燕
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出了依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系，并将完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施作为建设中国特色社会主义法治体系的首要任务。这也为矿产资源法律制度体系建设，提供了行动纲领和基本理论框架。
现状：我国矿产资源法律体系庞大而复杂
加快矿产资源法及相关的配套法规的修改，将多年来在管理实践中行之有效的制度上升至法律法规层面，是目前我国矿产资源管理法律制度体系建设的关键所在。
矿产资源管理法律体系建设是我国社会主义法治建设的重要构成部分。自1986年《矿产资源法》颁发实施以来，经过近30年的历史演进，已经形成了不同法律效力层级、内容丰富、相对完备的法律法规体系。
可以说，我国矿产资源法律体系是一个全方位、多层次的复杂系统：
从调整范围上，涉及我国陆地和海洋的能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产四类共计172个矿种。
从调整对象上，涉及矿产资源勘查开发利用过程中行政、民事、刑事等各种社会经济法律关系主体，包括矿产资源所有权人（国家）、矿政管理部门、各级政府、发改、财税、工商、环保、安监等相关政府职能管理部门，以及地调机构、地勘单位、矿山企业、中介组织、矿业用地相关权利人、资源地居民，以及某类不特定群体（如无证盗采者等）。
从调整环节上，涉及地质调查、矿产勘查、矿产开采、矿山闭坑、土地复垦到矿产品销售。
从调整内容上，主要涵盖了矿产资源所有权与矿业权、矿产资源规划与布局、矿产资源勘查开采行政审批、矿产资源税费、地质调查、地质资料、矿产资源储量、矿产资源勘查开采行为监督、矿产资源勘查开采资质、矿山地质环境保护、矿产资源综合利用和法律责任等诸多方面。
实践表明，我国矿产资源法律法规体系建设在矿产资源、资产管理中发挥了重大作用，在促进地质找矿和矿产资源合理开发利用，维护矿产资源开发利用秩序，保护国家和矿业权人利益，保障国家资源安全供给等方面提供了制度保障。
然而，加快《矿产资源法》及相关配套法规的修改，将多年来在管理实践中行之有效的制度上升至法律法规层面，是目前我国矿产资源管理法律制度体系建设的关键所在。同时，系统清理现行数量庞大而繁杂的规范性文件，按照中央简政放权的精神，减少行政许可事项，规范行政审批行为，协调上位法与下位法、中央与地方及部门间的立法关系，也是推进矿产资源管理法律法规制度体系建设的重要工作。
建议：1部矿产资源法配置7部行政法规
以《矿产资源法》为主体法，主要应配置《矿业权管理办法》、《矿产资源储量管理条例》、《矿产资源有偿使用收益管理办法》、《地质勘查资质管理条例》、《地质资料管理条例》、《矿产资源监督管理办法》，以及《矿山地质环境保护条例》7部行政法规为宜。
今后一段时期，我国矿产资源法律法规体系建设的重点应放在《矿产资源法》和相应配套法规的建设上，总体思路是：在系统研究的基础上，按照《立法法》规定，结合规范性文件的清理和立法后评估工作，将一批在实践中成熟的制度提升为法律和配套法规，提高矿产资源法律制度体系的效力层级。
从法律层面上，当务之急的是加快《矿产资源法》的修改。尽管目前修订草案已形成征求意见稿，但其中仍有一些问题争议很大，如审批权限、探矿权配置方式和资源税费制度改革等，都有待通过改革试点进一步深入论证，以提高法律修订的质量。
从行政法规层面上，由于矿产资源法所规范的法律制度十分广泛和复杂，难以在法律层面进行详尽规范，相关制度的具体办法则需要在其相配套的法规中加以规定。
对此，研究认为，应对现行法规结构进行调整，我国矿产法律法规体系主体框架的应然状态最好采用“1+7”的构式，1部《矿产资源法》配置7部行政法规。
具体来说，新立2部、修改1部、修改整合2部、废止1部、保留2部：新立《矿产资源储量管理条例》、《矿山地质环境保护条例》；修改《矿产资源监督管理办法》；将国务院240、241、242号令修改后整合为一部新的法规——《矿业权管理办法》，将《矿产资源补偿费征收管理规定》进行修改，并增添矿业权出让金管理的相关内容，改名为《矿产资源有偿使用收益管理办法》；废止《矿产资源法实施细则》；暂时保留《地质勘查资质管理条例》和《地质资料管理条例》。
当然，这种“1+7”构式的主体框架，只是我国今后一段时期内矿产资源法律法规体系的一种相对理想状态。
考虑立法资源、立法成本及现行立法体制及习惯限制，相关配套法规名称或数量上的具体安排还可以进行再调整。比如，针对矿产资源有偿使用制度，从理论上配置一部名为《矿产资源有偿使用收益管理办法》较为适宜，将补偿费和矿业权出让金的内容都放在此办法中进行规范，以体现国家矿产资源所有权权益的“统一管理”。但这种方案只是一种理想安排，将资源所有权权益分为补偿费和出让金两部分，分别放在《矿产资源补偿费征收管理规定》和《矿业权管理规定》中进行规定，也是一个现实选择。
（作者单位：中国国土资源经济研究院）