从适度从紧到积极扩大内需:怎样看待宏观经济政策

作者：胡鞍钢

改革 1999年02期

　　一、宏观经济政策的重要变化

　　1994年中国爆发了高通货膨胀，当年零售物价指数上涨率达到21%，控制高通胀率成为中央政府宏观经济政策的首要任务。1996年3月17日八届人大四次会议批准国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景发展纲要提出：在“九五”期间实行适度从紧的财政政策和货币政策。1997年10月党的十五大报告重申了在今后一个时期内宏观经济政策是适度从紧的货币政策和财政政策；尽管亚洲金融危机已对我国经济发展产生了相当不利的影响，已经出现有效需求不足、通货紧缩，需要灵活调整宏观经济政策方向，1998年3月第九届全国人大第一次会议《政府工作报告》还是再次强调要继续实行适度从紧的财政政策和货币政策。实际上，在人大会议结束后的记者招待会上，朱总理提出了确保今年经济增长率8%的目标。为此，他提出：“我们实行这些目标的主要手段是提高国内的需求。这个需求就是加强铁路、公路、农田水利、市政、环保等方面的基础设施建议，加强高新技术产业的建设，加强现有企业的技术改造。”（注：新华社北京1998年3月19日电。）由于我国已经出现了明显的通货紧缩和突发的高失业率，中央决定适时调整宏观经济政策的目标和方向，及时地提出了采取更加有利的财政政策，扩大内需，刺激经济增长。（注：《经济日报》评论员文章：《扩大内需，确保增长》，1998年4月21日；项怀诚：《财政宏观调控与启动经济增长》，1998年6月16日，第七版；项怀诚：《采取更加有力的财政政策，加强基础设施建设，拉动经济增长》，《人民日报》，1998年8月31日，第二版。）朱总理于1998年8月2日更加明确地指出：“针对当前通货紧缩的形势，中央决定实施更加积极的财政政策，筹集更多的资金，进一步加大基础设施建设投资力度，这是扩大国内需求，拉动经济增长的最有效措施。”（注：新华社北京1998年8月2日电。）

　　这表明中国宏观经济形势发生了较大的变化，相应的宏观经济政策也作出了必要灵活的调整。从统计数据看，自去年下半年以来，我国出现了物价指数上涨率呈负增长的通货紧缩迹象，今年上半年全社会商品零售物价指数上涨率为-2.1%，通货紧缩越来越明显。如果说1993年以来出现的突发性高通货膨胀率直接损害广大消费者的利益，需要实行旨在降低高通胀率的第一次“软着陆”的话，那么，从去年下半年以来出现的突发性高失业率和通货紧缩直接打击广大生产者的积极性，需要实行旨在扩大内需、降低高失业率的第二次“软着陆”，因为通货紧缩与有效需求不足造成大量生产能力闲置和过剩，也是一种十分严重的社会资源浪费。为此，尽管中央没有正式宣布放弃或改变“适度从紧”的宏观经济政策，但实际上已经转向“适度扩张和积极扩大内需”的宏观经济政策。可以预见今后几年，这一旨在积极扩大内需的宏观经济政策将成为中国经济发展的主导方向。

　　二、从高通胀率到高失业率

　　改革以来，我国经济增长经历了四次完整的经济周期，相应的通货膨胀率和失业率也发生了周期性的变化。经济增长率、通货膨胀率和失业率是反映一个国家宏观经济运行的“睛雨表”，研究三者之间的相互关系的变化也是宏观经济学理论的重要内容。二次大战后，经济发展史被称为“摸索对待通货膨胀率和失业率，以实现经济增长的历史。”（注：赫伯特·斯坦《美国总统经济史——从罗斯福到克林顿》，中文版，吉林人民出版社，1997年。）同样，进入90年代，中国也面临如何对待通货膨胀与失业率之间平衡和相互交替的两难问题，这与我们在80年代仅与高通胀作斗争有较大差异性。随着中国经济市场化的范围不断扩大（如从商品市场开放到劳动市场开放），市场化程度不断加深（指各类市场化指数不断提高）（注：根据作者研究，1997年中国市场指数25%，1996年已经上升为63%。卢中原、胡鞍钢：《市场化改革对我国经济运行的影响》，《经济研究》，1993年第12期，第49-55页。最近，南开大学经济研究所所长陈宗胜完成了对中国经济体制市场化测度的研究，认为我国的市场化程度已达60%，《经济日报》。）通货膨胀率和失业率在反映市场机制方面以及各类要素供求关系方面的真实性不断提高，从而在一定意义下具有了某种联系和相关关系。

　　作者估计了90年代的城镇真实失业率（不同于国家统计局公布的城镇登记失业率），并选用了GDP增长率和通货膨胀率（指零售物价指数上涨率），根据反映经济增长率与失业率之间的奥肯模型，通货膨胀率与失业率之间的菲利普斯模型以及经济增长率和通货膨胀率之间的关系模型，首次对三者之间的相关关系作了定量研究。主要的结论是：1.改革以来我国的经济增长率与失业率之间不存在相关关系，高增长还伴随高失业率，这与西方市场经济国家低增长、高失业的情形大为不同。2.经济增长率与通货膨胀率呈正相关关系，经济增长会带动通货膨胀率上升或滞后性上升，在90年代期间（指1991～1997年期间）当实际GDP增长率比增长趋势高出1个百分点时，通货膨胀率则比上年高出0.222个百分点；反之，当实际GDP增长率低于增长趋势时，可导致通货膨胀率相应的下降。3.在短期内（指1993～1997年期间）通货膨胀率与失业率具有菲利普斯曲线特性，即通货膨胀率下降失业率上升，但样本期稍一扩大，则不存在菲利普斯特性曲线，与美国等国有类似的现象，即菲利普斯曲线在短期内有效，中期则无效。因此不能简单地套用菲利普斯曲线，更不能以这一曲线作为制订宏观经济政策的基础。

　　上述三个指标之间的动态关系反映了这一时期（主要指90年代）中国经济发展的特性：一是高增长与高通胀、低失业率的状态；二是高增长、高失业率与低通胀的状态。1992年以后主要是通货膨胀率快速上升，到1994年达到最高峰，而失业率处在较低水平；从1993年以后失业率由3%迅速上升，到1997年达到7%，而通货膨胀率迅速下降，由高通胀变为通货紧缩。预计1998年我国城镇真实失业率达到7～8%，1999年达到失业高峰，约1500～1800万人，失业率为8～9%，涉及城镇家庭人口达5000万人以上，成为我国当前最突出的经济社会问题。（注：中国科学院国情分析小组：《就业与发展：中国失业问题与就业战略》，辽宁人民出版社，1998年。）

　　今后2～3年，我国经济增长的特点仍然是“两高一低”：较高的经济增长，较高的失业率以及较低的通货膨胀率。从这三者的互动关系看，高经济增长率并不必然降低高失业率，但是高经济增长有可能再次引起高通胀率。这就要求宏观经济政策在通货膨胀率和失业率之间作出某种选择和相互交替(trade off)，并显示出极大的灵活性，为及时和适时调整宏观政策留下较大的余地。

　　三、如何理解宏观经济政策

　　宏观经济政策是指政府用来促进经济发展、影响经济活动的主要工具。通常是指财政政策、金融政策以及外汇政策和农业政策。（注：马尔科姆、吉利斯等，《发展经济学》，中文版，经济科学出版社，1989年，第371页。）宏观经济政策的目标通常由多种目标集组成：促进经济持续增长；保持较低通货膨胀率水平；实现充分就业；保持财政收支平衡；保持国际收支平衡。就发展中国家而言，促进农业增长，促进出口贸易增长，开发人力资源，减少绝对贫困人口也是极其重要的宏观经济目标。

　　宏观经济政策的核心内容是实现经济稳定化政策，其目标既要实现低通胀率，又要实现低失业率。（注：Robet J,Gordon,1997.Macroeconomics,Seventh Editiou,Addison-Wesley.）从这个意义来看，宏观经济的“软着陆”是指宏观经济的稳定化，它的重要标志就是美国经济学家Robert Godern所提出“两高一低”，即低通胀率、低失业率和高人均产出增长率。仅是高增长、低通胀或高增长、低失业率只是部分意义上的“软着陆”，只有同时达到了低通胀、低失业且高增长才是真正意义上的“软着陆”。

　　从1993年到1997年期间，我们花了4～5年的时间实现了第一次“软着陆”，有效地控制了高通胀率。针对迅速上升的城镇真实高失业率，作者明确提出从现在起有必要再花4～5年时间实现第二次“软着陆”，旨在降低高失业率，从而实现宏观经济稳定化，即“两高一低”的目标。（注：胡鞍钢：《寻求新的软着陆：降低高失业率是今后宏观调控的首要任务》，新华社《瞭望》周刊，1997年8月4日，第31期，第12～13页。）

　　决策者所面临的基本悖论或基本问题是，如何在取得降低高失业率的同时也达到低的通货膨胀率。如果通货膨胀率高，那么降低通货膨胀率就要求降低真实的GDP增长率，而真实失业率有可能升高；反之，当决策者企图为每个人提供更多的工作，保持较低的真实失业率的话，那么，通货膨胀率就会加速。这涉及到宏观经济的两个基本问题：一是有关经济的短期稳定化问题；二是涉及到长期经济增长的问题。

　　短期经济增长周期波动这一问题的核心主要涉及到产出缺口的概念，它是指实际的产出增长率与自然增长率之间的差额，我们将它叫做“产出缺口”。从决策者来看，他们试图找出一些办法来烫平经济周期，以便使：1.实际经济增长率达到或接近自然GDP增长率。所谓自然GDP增长率是指通货膨胀率等于常数，既不趋于加速，也不趋于减速情况下的真实GDP增长率水平。2.使实际失业率达到自然失业率水平。所谓自然失业率是指通货膨胀率等于常数，既不趋于加速，也不趋于减速条件的真实失业率水平。因此，就短期而言，重要的宏观经济目标就是缩小两个缺口：一是实际GDP增长率与自然GDP增长率之间的缺口，当实际GDP增长率低于增长趋势时，就要刺激经济增长，扩大需求，反之就要控制增长，抑制需求；二是实际失业率与自然失业率之间的缺口，即实际失业率高于自然失业率时，就要降低失业率。基本的宏观经济问题都是由经济活动水平的变化而引起，从而出现了经济短期的周期性特征，经济增长的加速与减速、通货膨胀率的上升与下降。

　　就我国短期经济稳定化目标而言，第一，要保持较高的经济增长率。根据我们的研究，80年代我国经济增长趋势为9.5%，90年代上半期上升为10.9%。估计90年代下半期有所下降，也在8～9%之间。从季度数据来看，1997年第一季度GDP增长为9.6%，今年一季度已降至7.2%，第二季度又降低6.8%，已明显低于我国GDP增长趋势，因此中央在年初提出实现8%的经济增长率目标是必要的，但是这一目标应当是没有水分、实实在在的、具有经济效益的经济增长目标。

　　第二，抑制通货紧缩，扩大国内需求，避免经济衰退。当负通货膨胀率已经持续了10个月时，中国出现了社会总供给大于社会总需求的趋势。通常通货紧缩是经济衰退的先兆，但通货紧缩并不等于经济衰退。处理得好可能转向新的经济繁荣，处理得不好就会形成经济衰退，这就决定了宏观经济政策调控方向要及时从“适度从紧”转向“适度扩张”。

　　第三，采取积极措施，减少亚洲金融危机对我国经济发展的不利影响。一年多来的亚洲金融风暴，对我国经济发展的负面影响已经越来越明显。首先，贸易出口增长率大幅度下降；其次，外商直接投资增长幅度渐少；再有，在其他国家汇率竞相贬值的情况下，对我国的出口贸易竞争力有很大的影响，日元贬值的趋势及其对我国的影响不确定性和风险性增大。因此采取有效的经济措施减少其损失是必要的。

　　就长期经济增长趋势这一问题，不仅要保持宏观经济稳定，最重要的是促进经济高速增长。尽管我们在短期内可以缩小“产出缺口”和“失业缺口”，保持宏观经济稳定，但不一定能促进经济高速增长。实现经济高速增长目标还有赖于：较高的国内储蓄率和国内投资率，大规模地吸引外国直接投资和先进技术，促进产业结构的调整和升级，强化国内市场竞争环境，提高国际竞争力，大力开发人力资源，保护生态环境，逐步缩小地区发展差距和城乡居民收入差距等。

　　如何处理短期均衡和长期均衡的关系、短期目标与长期目标之间的关系？尽管短期问题与长期问题有很大的区别，诸如短期问题是紧迫和突出问题，而长期问题是基本的和深层次问题；短期目标是不断变化的，而长期目标是相对稳定的；短期目标是实现长期目标的手段，短期均衡又是长期均衡的基础。从这个意义上来看，宏观经济政策主要是解决短期经济问题，但同时又要兼顾长期发展问题。宏观经济政策不是一成不变的，而是随不同的经济发展期而变化，在经济扩张期或经济收缩期，它们之间不仅有所区别，甚至差异甚大。因此，把宏观经济稳定化作为中期目标是必要的，但在经济扩张期实行“适度从紧”的短期目标，在经济收缩期则实行“适度扩张”的经济目标，而不宜把“适度从紧”或“适度扩张”的政策作为中期目标。

　　四、外部冲击与政策的滞后性

　　决策者所面临的问题不只是日常的宏观经济管理问题，最主要的是处理多种危机和风险问题。许多宏观经济问题，除了来自于经济水平变化的内在变量之外，常常与那些来自于既不可控又不可测的外部冲击所引起的经济不稳定和多种风险问题，因而也就形成了宏观经济政策的时滞性问题。

　　首先，决策者的认识时滞。所谓认识时滞指当出现外部冲击或扰动的时间与政策制定者了解到必须采取行动的那段时间。根据索洛或卡耐基的研究这类认识时滞平均约5个月，而我们从亚洲金融危机出现到决定采取行动时已超过5个月的时间。

　　其次，宏观政策还存在决策时滞。这是指认识到需要采取行动和政策决定之间的时间间隔。通常货币政策的决策时滞较短，则政政策的决策时滞较长。这是因为货币政策可由中央银行自主性决策，而财政政策还必须由全国人大常委会讨论批准才能付诸实施。在这一过程中，仅有决策者下决心采取政策调整和紧急措施还不够，他们还要协调政府各部门之间的不同意见，无疑会增加协调成本和时间成本。

　　再有，政策效应时滞。这是指一旦实施政策，它对经济运行的影响要经历一段时间。财政政策有较短的外部时滞，这是由于政府直接利用财政支出，扩大投资，进而对整个国民经济产生重大影响；而货币政策外部时滞较为复杂，这受到利率、收入等其他经济变量的影响，降低利率的外部时滞较短，而利用公开市场的外部时滞较长。今年上半年所采取的一系列扩大内需的措施，至少要到第四季度才能显现出来，走出经济低谷，起动新的经济扩张阶段。

　　除此之外，经济活动的主体，如国内外投资者、企业和农户对政府宣传和经济政策的预期有较大的不确定性，他们有时相信政府的话，有时又怀疑政府的承诺，除非政府有良好的信誉，而良好的信誉要靠长时期始终如一的行动来获得。政府良好的信誉有助于增加投资者的信心，从而积极响应政府的政策采取行动。

　　由于经济水平的变动以及不确定的外部冲击影响，有效的宏观政策应具备以下特点：一是灵活性，即对失业率与通货膨胀率之间交替关系的灵活性和对冲击响应的灵活性；二是动态性，在发展过程中，不仅追求短期均衡而且兼顾长期均衡；三是目标的兼容性，不仅追求最主要的经济增长目标而且还追求其他相关的经济与社会发展目标；四是综合性，不仅使用或突出一种政策工具，而且综合使用更多的政策工具；五是有效性，提高政府信息能力、分析能力、决策能力以及实施政策能力。

　　总之，有必要运用更为灵活的政策工具，实现更为广泛的发展目标，不仅包括经济增长目标，而且还包括社会发展目标，诸如普及教育、提高卫生水平、保护自然资源和环境，均衡发展，使所有的人口和社会集团都能分享经济增长的成果。

作者介绍：胡鞍钢 中国科学院国情分析小组