干部学习讲稿:政府购买社会组织公共服务及其案例(上)

干部学习讲稿：政府购买社会组织公共服务及其案例（上）

丁元竹

国家行政学院决策咨询部教授

今天我们讲的题目是“政府购买社会组织公共服务及其案例”。主要讲五个方面的问题。第一，政府购买公共服务的核心概念及其界定；第二，中国社会组织承接公共服务状况分析；第三，社会组织承接公共服务面临的问题与发展趋势；第四，国内外的理论和实践探索；第五，做好政府购买社会组织公共服务工作的思路。

一、政府购买公共服务的核心概念及其界定

一、政府购买公共服务的核心概念界定。政府购买社会组织的公共服务，其实有很多基本的理论、基本的政策，特别是2013年7月，国务院专门就社会力量购买公共服务做了一个决定，也就是《政府购买公共服务》的意见，这个意见公布以后，特别是在第一年，我记得当时在年底的时候，差不多有十个省在政府常务会议，都决定了推进政府购买社会力量的公共服务，所以就一般意义上来讲，政府购买服务在我们国家，实际上它的主体既包括社会组织，也包括其它的社会力量。

（一）政府购买公共服务的主体

所以我们第一个大问题的第一点，我们先明确政府购买公共服务的主体。购买公共服务的主体，根据我的理解，在当前中国现阶段应该包括三个方面：

第一，社会组织，这是我们今天要讲的主要内容；第二，机构，机构我理解包括事业单位、国际组织、政府组织。事业单位，毫无疑问，在发展的改革过程中慢慢的要承接政府的职能，它自身需要改革；国际组织是在中国也承接着一些中国政府的服务。比如说我们做一些发展战略，我们国家做一些发展战略、发展规划，邀请在华的，甚至在海外的一些国际组织来参与竞标，为我们的发展规划、发展决策提供思路，成为我们的智库。前几年我们做“十二五”规划、“十三五”规划、世界银行、国际货币基金组织的一些专家都承担了项目，所以这个机构既包括事业单位，也包括国际组织，甚至一些政府组织也可以来承担服务，这在国外有这种先例的。第三就是企业，一些企业也可以承担公共服务，政府的一些职能如果是企业可以承担的，那就可以交给企业去做。

我举个例子，比如纽约有个皇后区，皇后区有个养老院，这个养老院的老年人到礼拜天的时候吃不上饭，因为大师傅他中午要休息，那怎么办呢？政府就得想办法，所以纽约政府就通过购买餐饮公司的餐饮，在周末的时候提供给养老院的老年人，等于说政府购买企业的公共服务。。还有一种就是志愿生产，就是社会组织自己不需要政府的资助，而是通过自己去谋取企业和基金会的资助，自己捐赠，然后自己去提供服务，这叫志愿生产。这是我给大家报告的第一个大问题的第一点，就是政府购买公共服务的主体，不论是在我们国家还是在其他国家，包括美国，包括加拿大都是多元的，在我们国家法定的，在我们国务院的文件里面，主要是指社会组织、企业和机构，在美国它包括五类，在加拿大它也有多种多样的购买方式。

（二）政府购买公共服务的内容

给大家报告的第一个大问题的第二点，就是政府购买公共服务的内容通常包括哪些。一般来说在我们国家政府购买公共服务，更多是体现在教育、卫生、文化、就业、再就业服务、社会保障、生态环境、公共基础设施建设和社会治安等。根据中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，这是我们通常讲的公共服务和基本公共服务，当然这些服务的购买给予政府的职能和政府与这些服务之间的关系。比如说教育，教育本身它内部就非常复杂，有基本教育，我们叫义务教育，还有一些非义务教育，政府对非义务教育实行的是监管职能，政府对义务教育是有一个提供的责任，但是有时候政府不是直接提供，但是政府必须去办这些学校，你是要根据政府和这些公共服务之间的关系来进一步确立通过什么样的方式来购买

和什么样的方式来提供这样的公共服务，所以从范围上是这样。

国家基本公共服务“十二五”规划把我们国家的基本公共服务界定为教育、就业促进、社会保障、医疗卫生、计划生育、住房和文化体系，这些通常是我们讲我们国家法定的基本公共服务，这是政府的基本职责，但是政府的基本职责也不一定是政府自己直接去提供，政府可以通过购买，也可以通过其它方式。

另外，我们国家还有交通公用设施、环境保护，它跟民生的关系非常密切，但是通常意义上，我们不把它作为政府必须通过财政方式来确保的基本公共服务，为什么呢？

比如说环境保护，通常我们认为市场的方法来保护环境，可能比政府用财政的方式来保护环境会更有利、更有效。比如说我们采取污染者付费，等于说让污染者自己来承担自己污染的责任，要比政府去承担会更好，否则它会造成污染者会不顾及生态环境，更加毫无顾及的去排污，会带来更多的问题。

比如说交通公用设施，像高速公路，像交通工具等等，这些也不太一样。公共汽车、轨道交通，我们可以把它算作更接近基本公共服务的交通服务形式，但是像出租车，特别是月租出租车、专车，更接近于私人服务，所以这些在咱们国家涉及到政策方面的基本公共服务，主要是这些。

2013年7月31号国务院常务会议通过的，关于政府购买社会力量公共服务的意见里面，就要求各地准确把握公众需求的基础上，制定政府购买服务的指导性目录，明确政府购买服务的种类、性质、内容，并试点和推广。中央没有把这个工作作为中央的一项必须自己亲身亲历的具体工作来做，而是要求各地根据自己的实际情况在准确把握本地居民需求，来制定自己的购买公共服务的指导性目录，明确政府购买公共服务的种类、性质和内容。后面我会做几个案例，大家会看到，比如说像北京市它自己列了一个政府购买公共服务的名录，广东省也列了一个政府购买公共服务的原则和要求，同时像南京市也有这方面的，后面我要给大家具体讲。

刚才我讲了，因为公共服务的类型不一样，政府在公共服务中的角色是不一样的，所以政府购买主要是基于自己的职能，必须转移给社会才能够更有效率、更经济、更公平，在这样的一个原则下，政府才需要去购买，这就需要我们对各类基本公共服务的性质，各类基本公共服务的特点，公共服务和政府之间的关系做深刻的分析。刚才我给大家也提到了，国务院常务会议要求各地根据本地情况去编制目录，实际上一个方面要从本地居民的需求出发，另一方面要对本地公共服务的特点。

我举个例子，教育。教育是一种基本公共服务，它的服务特点从服务的供给和服务提供的特点，最典型的特点就是老师和学生之间要面对面的交流，这种交流既有知识上的交流，也有情感上的交流，还有更多的，涉及到社会意义上的交流。因此，在供给框架下，比如说以加拿大哥伦比亚省为例，哥伦比亚省的教育部它的主要职责是立法、制定标准、财政支持。教育部下面有个学校委员会，学校委员会主要负责教师聘请、课程范畴、特殊项目、课外活动、最终预算，大专具体到各个学校，它有一个中学以后的继续教育问题。

怎么来安排生产呢？地方政府它主要负责初级教育和中级教育，地方学校特别区，大家都知道，美国的教育特别区是带有行政区概念的行政区域，它主要是公共教育中的学校管理，另外学校它要签约，它要跟公司签约，签约什么呢？比如说校车由某一个公司来提供，不是说每个学校自己准备校车。另外建筑物的建造、维护，要委托给建筑公司去建造，还有就是政府补贴。所以教育要真正的把购买公共服务搞好，就要对每一类的公共服务要进行详细的分类，分析它的特点，各个提供者、各个利益相关者在其中的角色，并根据这些角色来决定政府以什么样的形式购买更经济、更有效、更公平。

其中公共服务，还有准公共服务，基本公共服务之外还有准公共服务。比如说个人消费品，大家共同消费的东西是基本的，慢慢的移植到个人消费品，以公共汽车为例，比如说公交、

出租车，到私人轿车，它的私人性、外部性的特点是完全不一样的，我们要对于这个关系的深刻理解、深刻分析来研究我们怎么去提供这种公共服务。

（三）服务条件：适合市场化运作

第三，服务的条件，服务的条件就是说“购买”，因为我们用了一个购买，购买是什么样的公共服务才能购买呢？适合市场化运作，这也是我们国务院文件里面要求的，这涉及到一个私人利益和公共利益。比如说教育有些可以产业化的，可以由企业自己去办，但是涉及到公共性比较强的，那就政府要去考虑了。

因此，我们的“十二五”国家基本公共服务体系规划，明确的要求把基本公共服务制度作为公共产品向全民提供，但问题是如何提供？那么就涉及到了购买问题。

第二，要把握市场提供公共服务的公共利益边界，涉及到了我刚才讲的公共服务的分类、性质和特点，也涉及到国情和历史，每个国家的情况不一样，每个国家市场化的程度、市场模式、市场和政府的关系、市场和社会的关系不一样，购买公共服务的方式也不一样。比如说在一些国家，军火生产是政府直接生产的，但是在美国，美国政府是向军火商进行军火采购的，包括美国的一些航天工具也是向企业采购的。所以大家看《纸牌屋》就会发现，那里面的参议员被一些大的财团绑架，其中很多都涉及到政府采购，涉及到军火等一系列的问题，所以这些问题都需要我们在购买公共的服务过程中去研究。

（四）受委托主体的条件

第四，根据国务院关于政府购买公共服务的社会力量，公共服务的要求，它要求具备条件、信誉良好的社会组织机构和企业才能够有条件、有资格来购买公共服务。

比如它要求专业化，你要从事养老服务业，那必须有养老服务的经历、经验、人才储备、设施设备。第二，可问责，就是他要对社会、对政府负责，并且能够经得起各种各样的监督和检验。另外，绩效显著，就是说在这个专业领域中有自己积极的成果，这样的机构才能够享受政府购买公共服务的权利和资格。这是我给大家报告的第一个大问题，怎么去理解政府购买社会力量的公共服务。我在这里面从主体、条件、范围，以及资格这么四个方面讲了政府购买社会力量公共服务的一些基本概念，这其中就包括社会组织。

二、中国社会组织承接公共服务状况分析

（一）中国社会组织发展情况

在中国政府购买社会组织的公共服务、怎么去购买、都有哪些特点。二、中国社会组织承接公共服务状况分析。第一，我们先看一看社会组织的发展状况。政府购买社会组织公共服务的提出，它一定是基于一个历史条件，这个历史条件也就是说经过改革开放30多年，中国的社会组织已经有了一个快速的发展，已经形成一定稳定的规模，它在维护社会秩序，提供社会服务，提供公共服务方面，已经具备了这样的条件，这样的能力。

从这张图表大家可以看出，从1988年到2014年，中国的社会组织已经从4446个发展到了60万个，就是说现在我们有60多万个社会组织，这60多万个社会组织怎么去理解？我这儿讲的60万个社会组织是指，在政府民政部门注册的社会组织，其实在此之外，还有很多社会组织没有在民政部门注册，有的根本就没有注册，有的是作为备案的社会组织在社区、在高校的学生部门团委备案。如果把这些社会组织都作为社会组织来计算的话，那我们国家的社会组织可能远远要多余60万个。