土地出让金预算管理体制的创新
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锯衙 研宪考 ２０ 考 ０６年第９ 期（ ４ 总第２５ 期） ０４
部门要加强对土地储备资金使用的监督管理 ， 严
在土地出让金制度创新 的 目标模 式确立之 后， 路径上可 以分两步走 ： 第一步是将土地 出让
禁挤占挪用土地储备资金。
四 、 结 ： 化 公 共 财 政 改 革 ， 新 土 小 深 创
地 出让 金 管 理 体 制
金作为预算外资金全数纳入财政专户管理 ， 建立
土地出让金预算 ； 第二步是土地 出让金收入和支 出纳入公共财政复式预算体系。为什么要分两 步走？为什么要先建立土地 出让金预算 ？因为
从我国建立和完善社会 主义市场经济体制
和构建公共财政制度 的视角看 ， 土地出让金及其
管理彻底改革和制度创新 的目标模式 ： 就是按照 全面落实科学发展观的要求 ， 将土地出让金收入
《 通知》 指出， 土地 出让总价款必须 首先足额支
付土地补偿费 、 安置补助费等 ， 其余 资金还应逐
步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设 的比重。这表 明 目前土地出让金的收入 和支出 不是一般性的财政收入和支出， 它是有特定用途
和支出管理全部纳入地方财政预算管理 ， 建立土 地出让金预算 ， 并逐步纳人地方统一预算。
最近 ，国务院关于加强土地调控有关问题的 《
通知》 以下简称《 （ 通知》 明确要求 ： ） 要进一步 明
确土地管理和耕地保护责任， 切实保 障被征地农
民的长远生计 ， 规范土地出让收支管理， 调整建设
的专项收入和支出。因此， 第一步需要建立土地
出让金专门预算。从第一步到第二步将 土地 出
让金收入和支出纳入公共财政复式预算体系 ， 需
要一个过程。这个 过程在理论上讲就是从转型
用地有关税费政策等。同时还指出， 国有土地使 用权出让总价款应全额纳入地方财政预算 ， 缴人 地方国库 ， 实行收支两条线 管理。只有坚决地将
土地出让金纳入地方财政预算管理 ， 土地出让金
期预算体系到规范化预算体系的转变过程。
（ 题 组 长： 课 黄 然 阮 宜胜 夏 仕应
课题 组 成 员 ： 周名 桨
的失控及由此产生的弊端才能逐步得到解决 ， 土
地出让金的财政功能才能从正面得以发挥。
执 笔
李 燕 汪 鑫
人： 阮宜胜 汪 鑫）
土地出让金预算管理体制 的创新
安 徽 省 财 政 厅 课 题 组
近 年来 ， 政府对 土地 出让金 的管理 在 不断 探
经济偏热和过热时期 ， 表现尤其 明显。无疑 ， 土 地出让金管理 中存在的预算不完整 、 分成体制不 科学、
预算编制不细化 、 审批程序不健全 、 缴库管
理 环节 多等 问题 ， 不仅 对加 强 土地 出让 金 管理 本
索 中逐步规范。如在缴库管理方面， 确定 了对土 地 出让金总额专户管理 和净 收益金库管理两种
模 式 ； 各级 政府 分成 方 面 ， 历 了集 中 、 散到 在 经 分
再次集中的变化过程 ； 在预算管理方面 ， 由初期
的实行一般预算管理转为实行基金预算管理 ， 等 等。虽然政府有关部门对土地出让金 管理制定 了一系列规定 ， 但仍存在 制度 缺陷， 种缺陷在 这
身造成许多障碍 ， 也形成了一种不 良的利益机制 导向， 加大 了政府土地调控 的难度。为此 ， 本文 在借鉴有关 国家经验和总结 一些地方做法 的基
础上 ， 从完善土地 出让金 预算 管理 、 建立合理收
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’
一
。 一
一
ｌ
入分享体系 、 科学界定支出顺 序等方面提出了土
场失灵 通过纯粹Ｔ ｛ ｊ
，
ｌ 地 让 预 管 新 制 框 出 金 算 理 的 度 架。
一
交 中 正 公 易 真 地、 耳
作为一个 发展 中国
、
重 建 土 地 出让 金 预 算 管 理 制 度 框
ｌ 架 方向 标 的 与目
（ 矫正市场失灵与政府失灵。 一） 在现代市场经济下 ， 调控经济有 两种手段 ， 看不 见 的手——市场 和看得 见 的手——政府 。
展，而 响 民 从影农 的
另外 即使通 农民得到了土地收ｊ
，
公允
。
其一， 因为土
ｌ 这 种 段，一 可，互 充，可 废。 力 结 更多 是 两 手 缺 不 相 补 不 偏 在 的 果， 的
国有土地使用权出让及其土地 出让金的管理上 ， 地收益的一部分应 目
也 同样需要两种手段的配合使用。任何一种单
的增值空间和收益
ｌ ｌ ｌ ｌ ｌ ｌ ｌ ｌ
独 手 都 出 失 的 段 会 现 灵。 目 农 用 转 工 经 性 地的 前 业 地 为 业或 营 用 方 式 由 土 门 表 府 接向 征 然 是 国 部 代 政 直 农民 地，后 由府过议 拍 等 式 用 单 签 政通协 或卖 方 与地 位 订 供 协 。 种 用 转 农 地 过 ，得 地 议 这 农 地 非 用 的 程使 政 在 地 让 中 度“ 元 ， 方面 府 土 转 市场 角 多 ”一 有 管 者 身 一 面 市 主 身 。 人 理 的 份，方 有 场 体的 份 有 批 这 做 导 农民 从土 市 获 评 种 法 致了 无法 地 场中
也 差 大造 农 相 甚 ，成 如 说 粹 点 果 纯 市 府 断做 又 女 垄 的 法 将 用策 根 上 ， 政 从 本 是 益加 政 调 提 、强 府 控 何、也 何 ， 度 败 萧 ” 制 另 事； 台 一回 平 是一 另 一 事 这种 外 回 。
ｆ 益。 张 主 农民以法律主 体资格直 接进入土地流 什么 现现 会出 实中 Ｉ 转市 我 场。 们认为， 这并非治本之策， 也不符合 作出 失灵。 现了 有
中国的国情。因为这种纯粹市场化的制度设计 很容易出现失灵 ， 这表现在 ： 一是农 民作 为市场 多地 因征地垄断而沥 箱交易而转化为商雾
主体存在着一定 的非理性。有的农 民会 因为债
务、 疾病 、 消费开支以及其他需要 而随意处理土 地， 从而丧失生产资料 ， 沦为贫困阶层 ， 引发一系
“ 二元所有制’ 社 ’ 和“
落实为高速推进工 、 Ｉ Ｉ 府的失灵 就在于地
，
列社会问题。二是土地交易市场存在严重的信
息不对称 ， 农民处于市场的弱势地位 。三是个人
身的利益， 如政绩 霹
、
政府过度追求 自身
谈判成本 （ 交易成 本 ） 高。农 民土地 高度分散 ，
一
方及整体利益的均篌
在矫正市场与政 治理 但预算管理手
，
家一户的农民参与征地谈判 ， 会导致农 民和征
地方双方成本提高。四是若采取集体谈判则极
易出现 寻租现象 ， 引发新 的一系列 问题。如腐 而成为一个十分有效
败， 干群矛盾加深 、 农村 社会 不稳定等 。五是 不 可避免会造成一些项 目 建设成本非正常的畸高 ， 以及一些项 目 达不到最优规划 ， 从而会 因个别利
希 影 响 公 其 Ｉ 器 Ｉ【 丰｝ 天Ｉ Ｉ 们 ＾ 由 千 左 甫
（ ） 二 实现土 地 公平 。 对国有土地出让
古 加 识 浊 ， ＋
●
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锯所 嚣 考 ２０ 年第９ 期（ 硒ｌ考 ０６ ＝ ４ 总第２５ 期） ０４
行为 ， 就会有 土地 出让金存在 ， 土地 出让金就 有 会形成政府 的收入 ， 政府有收入就应该实行预算 管理 。预算管理不仅仅是一种管理手段 ， 而且是
一
对各国城市发展变化的实证研究得出结论 ： 城市 发展具有阶段性规律 ， 整体趋势呈现为倒 “ ” ｓ 平 滑曲线 。在初始阶段 ， 农业经济 占主导地 位， 城 市化速度缓慢 ， 当城市人 口超 过 １％时 ， ０ 城市化 水平逐步加快 ； 当城市人 口超 过 ３ ％时 ， ０ 城市化 进入加速阶段 ， 工业规模迅速扩大 ， 农业人 口向
种法律 义务 ， 是依法行政 、 依法理财 的要求。
过去一段时间， 对土地 出让 金的管理相对滞后 ，
处于从属的地位 ， 受经济发展 目 标和经济增长周
期制约 ， 因此 ， 从长远看 ， 对土地出让金的财政管
城市快速聚集 ， 这一趋势一直要延续到城市人口
达到 ７ ％以后才逐步减缓 ； ０
此时 ， 城市化 开始步 入成熟阶段 ， 农业人 口经历 大规模 的迁移后 ， 人 口压力减 小 ， 而且农 村经济 和生活条件 大为改
理， 不仅立足于 当前加强土地调控 的角度 ， 更要
从长远角度考虑 ， 将其纳入法制化 、 规范化轨道 ， 着力建立土地 出让金管理的长效机制。 （ ） 三 促进社会主义新农村建设 。 我国是一 个发展 中大 国， ６％ 左 右的人 有 ０ 口居住在农村 ， 只有发展好 农村经济， 建设好农 民的家园， 让农 民过上宽裕的生活 ， 才能保障全 体人民共享经济社会发展成果 ， 才能不断扩大 内 需和促进 国民经济持续发展。从经济发展 阶段
善， 城市就业市场 Ｆ趋 饱和， ｔ 导致 城市对农村 的
吸引力大大减弱 ， 城乡间人 口实现动态均衡。 我国的城市化进程在改革 开放以后呈现加 速态势 ， 以每年平均约 １ 的速度增长。１９ 年 ％ ９０
我国 的 城 市 化 率 为 ｌ． ％ ， ９６ 年 上 升 至 ８９ １９
３． ％，０ ５年 上 升至 ４ ％。有 专家 预测 ， ０５ ２０ ３ 到 ２２ ００年将达到 ６ ％。在此期 间， ０ 中国不仅要提
看， 当前 ， 我国总体上已进人 以工补农 、 以城带乡
的发展阶段 ， 初步具备 了加 大力度扶持 “ 三农 ” 的能力和条件。中央提 出， 十一五” “ 时期 ， 必须 抓住机遇 ， 加快改变农村经济社会发展滞后 的局 面， 扎实稳步推进社会主义新农村建设 。社会 主
高现有城市的城市化水平 ， 还将建设数百个小城
市， 每年将吸纳 １０ ３０万至 １０ 万农 民。城市化 ８０ 以及与之基本 同步的工业化 ， 将需 要大量 的土 地， 土地问题将伴随着城市化进程的始终 ， 是城 市化所必须妥善解决的问题 ， 也是土地 出让金预 算管理制度设计所必须重点考虑的。 二 、 建 土 地 出 让 金 预 算 管 理 制 度 框 重
架 需 要 解 决 的 问题
义新农村建设 是一个长期 、 复杂 、 巨的任务。 艰
我们认为 ， 中很关键 的问题 是人和地 的问题 ， 其
即如何加快转移农村富余劳动力 ， 如何妥善解决
耕地矛盾 ， 提高 土地综合利用效益 ， 切实保 障农
民利益 。重建土地出让金 预算管理制度应将促
进社会主义新农村建设作为一项突出 目 。 标
针对土地出让金管理存 在的问题 ， 围绕上述 目标与方向， 我们认为， 在重建土地出让金预算管 理制度框架过程 中要注意解决好以下几个问题 ：
一
（ 保障城市化进程的健康有序。 四） 城市化是指人类进入工业社会时代 ， 社会经
济发展开始了农业活
动的比重逐渐下降 、 非农业 活动的比重逐 步上升 的过程 。与这种经济结构 的变动相适应 ， 出现乡村人 口比重逐渐降低 ， 将 城镇人 口比重稳步上升 ， 居民点的物质面貌和人 们的生活方式 逐渐 向城镇 性质转化和强化 的过 程。英国学者范登和美 国地理学家诺 瑟姆根据
是纳入预算管理问题。纳入预算管理问题
是土地出让金管理 的核心 ， 是牵一发而动全身的 问题 ， 它将影响和制约其他相关问题的解决， 是促 进土地出让金管理法制化和规范化的制度保障。 二是各级政府分成 问题。各级政府是否分 成、 如何分成是土地 出让金管理 的重点和难点。 上级政府分成过多会影响地方发展的积极性 ， 分
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成过少或不分成则会导致利益导向扭曲。
三是如何 合理 使用 土地 出让 金收入 问题。 土地出让金如何使用是社会各方关注的焦 点问 题， 要从根本上改变其取之于农 、 用之于城 的不 合理的取 向， 实现取之于农、 用之于农 ， 成为以工 补农 、 以城带乡的一条新途径 。 四是如何保 障新制度有效 执行 问题 。过去 的土地 出让金 ， 也是有章 可循 的， 但执行不 力。 究其原 因， 除了制度规定本身不够健全外 ， 其征 管等方面环节过多 、 链条过长等也是一个重要原 因， 使得制度规定 在执行过程 中难 以有效运行 ， 时常出现偏差。在新制度 的设计方面， 应十分注 重制度 的配套性 ， 以确保制度的有效实施 。 三 、 建 土 地 出 让 金 预 算 管 理 制 度 框 重 架 的初 步 建 议 （ 完善土地出让金预算管理。 一） 首先， 要将土 地出让金全额 纳入 预算 管理。 根据 国家有关规定， 土地 出让金是政府非税收入
个时期
土地出｛ Ｊ 列问题 是净收孟 人预算 ， ； 其移 政府为了 目前 ， 土 纳入基 列支 、 自 地 出让 督框架 科 目、 项 机， 从功 维反映 再 预算 的牛 于民 、 用
的重要组成部分。政府非税 收入是指除税收 以
程序 ， 经
外， 由各级政府 、 国家机关 、 事业单位 、 代行政府
职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、 政府信誉、 国家资源 、 国有 资产或 提供特定公共 服务 、 准公共服务取得并用于满足社会公共需要 或准公共需要的财政资金 ， 是政府财政收入的重 要组成部分 ， 是政府参与国民收入分配和再分配 的一种形式 。财政部财综 ［０４ ５ ２０ ］３号文明确了 政府非税收入范 围包括 ： 行政事业性 收费 、 政府 性基
金 、 国有资源有偿使用 收入、 国有资产有偿 使用收入 、 国有资本经营收益 、 彩票公益金 、 罚没 收入、 以政府名义接受的捐赠收入 、 主管部 门集 中收入以及政府 财政资金产 生 的利息收入 等。 土地出让金应属国有资源（ 资产 ） 有偿使用收入 的性质 ， 财政部 明确规定 ， 国有资源有偿使用收 入应严格按照规定缴入 国库或财政专户。在实
际 执 行 申 ． 千 ＋ 帅 计 余 的 特 碟 忡 看 ． 长 一 南 糖
包括土朔
同政府一 构的预 （ 二 在 入， 政府 据收入世 征。为止 收， 在现 在 离， 建立 代收的 出让金ｊ 在ｉ 制度 ，
取 十】
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计 雩考 ２ ｏ ｏ ６年 第 ９ ４期 （ 第 ２ ５ 总 ０ ４期 ）
缴户 ， 财政部 门在汇缴户进 行统一核算 并直接 按相关科 目 将其全额缴入 各级金库。根 据财政 部 门收款凭证后 ， 国土部 门方能办理 出让土地 转让 有关手续 。
（ 建立土地出让金资金储备制度。 四） 针对 目前我国对土地出让金实行一次性收 取 的现状 ， 为加强国有土地储备管理 ， 实现土地 出让金使用的代际公平 。亟须建立土地 出让金
在收支管 理系统方 面 。加强 财政部 门、 国 土部门的协调 ， 要尽快 以省为单位建 立覆盖全
储备制度 ， 改变一次收取集 中一次使用的状况 ， 为下一代人或下一任政府 留下发展余地 。可以
省 的国有土地 管理信 息制度 ， 建立 各级 国土 资 源管理部 门和 财政部 门国有土地储备 、 出让信
息共享机制 。同时 ， 建立 健全 国有土地有偿使 用收支统计报表制度 ， 面、 全 真实 、 准确 、 及时地
考虑 ， 市县 地 方 政府 应 按 土 地 出让 金 总额 的 ５ ％建立土地基 金 ， 国库 中设专 户储存核 算 ， 在
土地基金主要用于土地储备开支及用于 以后年 度城市建设开发。
反 映国有土地 有偿 使用收支状 况 ， 实现实 时查 询 以及收支月报制度 。
（ 实行中央、 市县适度分享。 三） 省、
另外 ， 对于产业用 地 ， 尽快实行 商 品化 ， 要 严格限制并逐步取 消对 目前工业 等产业 用地 、
项 目用地的优 惠政策 ， 时建立产业用 地 的最 及
国有土地 国家所 有 ， 在经 济必须体 现 为中
低“ 价格” 坚持制止以土地 的低价供应来 吸引 ，
央 的参与分享 ， 应借鉴 日 等国的管 理经验 ， 本 强
化土地收益 的“ 公共性” 。同时 ， 中央政府 通过 进一步收拢财权 ， 以加 强对地方 政府土 地开 可
投资的做法 ，
探索研究通过 其他替代政 策措施
来引导产业发展。 （ 合理规范土地出让金支出顺序。 五）
发 的节制力度 ， 以此保障宏 观调控政 策的执行 ，
防止财政上 的割据给经济全局造成巨大负面后
果 。省一级政府承担促进和调控全省区域经济
在实行全 口径预算 和细化预算 的基 础上 ，
合理规范土地 出让金 的支 出顺 序 ， 土地 出让 是
金管理制度建设 的最 终体 现 ， 也是统筹 协调各
的重任 ， 鉴于省内地 区间发展的不平衡 ， 省一级
政府也应适 当参与全省 的土地出让金分成 。应
方面利益的重要手段 。
一是对农 民的征地补偿 。包括失地农 民的
该坚持的是 ， 中央、 省通过参与分成集 中的土地
出让金应全 部 用于 “ 三农 ” 面 。其 中 中央集 方
安置补助费、 征地补偿费以及地上附着物和青苗
补偿费等。目前存在 的主要 问题是补偿标准偏
中部分应全部用于 中西部地 区耕地 开发及“ 三
农” 方面补助 ； 级集 中部分应 全 部用 于补 充 省
低和补偿不到位。为此 ， 建议将土地补偿 费标准
的上限提高到土地净收益的 ５ ０倍 ， 同时适当引
农 民社会保障资金。 在进行分享时 ， 一是既要防止中央 、 省分享
比例过低 ， 达不到利益机 制调整 的目的 ； 又要防
入谈判机制 ， 增加被征地农 民的发言权。应设立 补偿资金专户 ， 采取直接支付方式 ， 将补偿款直
接补到农民手 中。有条件的地方 ， 可以探索集体
止分享 比例过高 ， 从而过分影 响地方利益 ， 引发 适 当提留用于投资、 农民分享投资收益 以及 以土 道德风险。二是要进行全额分享 。过去分享制
度难 以奏效 ， 主要在于实行净收益分享 ， 而在净
地入股等方式解决农村 的长期生活来源问题 ， 但
这些方式应严 格界定前 提条件 ， 考虑其实 施难
收益 的核算方 面存 在严重 的信息不对 称 ， 中央
和省难 以掌握 土地 出让金 的净收益 ， 而进行 监 督的成本过大 。
度， 不应作为对农 民征地补偿的主要方式。总而
言之 ， 征地补偿 安置必须确保被征地农 民原有生 活水平不降低、 长远生计有保障。
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够 研 考 ０ ．ｇ４ （ 第２ ４ ） 所 宪 考２ ６ － 期 总 ０ 期 ０ｉ ９ ｆ ． ￣ ５
征 地 补偿 款 失 地 农 民社
会保障体 系
农 民社 会保 障 体 系 建设 全 省 农 民社 会 保 障体 系
农 业土 地 开 发 （ 土地 出让 金 中按 比例 提 取） 从
地方土地 出让金 安排
社会主义新农村
建 设 方 面 资
金
中央 土 地 出让 金 集 中部 分 的返 还
征缴 地纳 协 筹 低 议 一 一 保 省 统立 级最
土地基金 （ 从土地出让金 中按 比例提取）
城 市 开 发 建 设 资 金
图 １ 土地出让金支 出顺序图
二是建立针对农 民的社会保 障体 系。在我
国市场经济框 架 已经初 步建立起 来 的条件 下 ， 结果不平等问题 已到了应 当认 真对待 的时候 。 当务之急是社 会保 障系统要尽快 地建立起来 。 考虑到大多数 中西部地 区地方 财政相对 困难 ， 目前重点是要 以省 为单 位 ， 立农 民最低收入 建
中央和省级财政 的转 移支 付。该 县加强管理 、 有效整合各项资金 ， 在全县范 围建立 了农 民最 低保 障制 度 ， 最低 保 障线 为 ６ ５元 ，０ ５年共 ２ ２０ 筹集 ４ ０万元资金。有力地保 障了农村社会 的 ８
稳定 ， 促进了城乡统筹发展和社会和谐发展 。
在此基础上 ， 建立健全针对农村 的以养老保
保障体系， 以逐步统筹城乡社会保 障体系 ， 并将
完全失地农 民纳 入城市保 障体系 中。近期 ， 吴
险制度 、 医疗保险制度和最低生活保障制度为主
要内容的社会保障制度 ， 以促进农 民更快地融入
城市 化进 程 中。
敬琏在“ 中国经 济 ５ 论坛 ” ０人 发言 中提 出 ： 将
建立城 乡最低生 活保 障体系 ， 应该成 为五年规 划中的一个约束性指标。这是 目前国家财力完
全 能 够做 得 到 的 。从 中可 以反 映 我 国 理论 界 对
三是农业土地开发。完善财政部、 国土资源
部 《 于农 业 土地 开发 的土地 出让 金收 入管 理 办 用
法》 财综 ［０４ ４ （ ２０ ］９号 ） 将 按土地 出让平均 纯 ，
收益 的 １％安排 用 于农 业 土 地 开 发改 为 按 土 地 ５ 出让 金 总额 一 定 比例 提 取 。提 取 的农 业 土地 开
此的呼声 。从实 际来 看 ， 目前 建立 覆盖城 乡的
较低水平 的最低保 障制度也是可 以做到 的。如
安徽省的金寨县 ， 是一个集 山区、 区 、 库 革命 老
区于一身 的贫困县 ， 目前该县 ６ ％ 的支 出是靠 ０
发资金 ， 全部作为地方农业综合开发资金来源 ，
列入预算中， 专项用于本地 区农业综合开发。
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村建设是我国总体进入 以工补农 、 以城 带乡新
六是城市建设与开发 。在现行制度下 ， 土地
出让金中净收益部分多数用于城市建设与开发 ， 并成为城建资金的主要来源 ， 在一些地方成为城 市建设融资的基础。按照本文的制度设计 ， 土地 出让金将主要用于“ 三农” 包括对
农 民的补偿 、 （ 农业土地开发 、 新农村建设等 ）许多地方可能出 ，
阶段后 ， 中央提 出的重大战 略决 策。社 会主义
新农村建设需要做方 方面面 的工 作 ， 资金 问 但
题始 终 十 分 重 要 。 我 国 的 改 革 是 从 农 村 开 始
的， 农村改革近 ３ ０年 ， 进行 了三次重大改革 ， 迈 出了三大步。第一次是 以家庭承包经 营为核心
的农村经营体制改革 ， 第二 次是 以农 村税费改
革为核心的 国民收入 分配关 系改 革 ， 第三 次是
现土地出让金 的“ 收不抵支 ” 对于这些地 方应 ， 该及时转变思路 ， 减少在城市建设中对土地出让
金 的过 度依赖 。一 方面 ， 要处 理 好 吃饭 与 建设 的
以促进农村上层建筑变革 为核心的农 村综合改
革 。目前 ， 农村改革已进入综合开革的新 阶段 ， 但应该清醒地看 到 ， 国民收入分配 向农 村倾斜 是一个跨度很长 的历 史阶段 ， 是与体 制建设相 辅相成 、 并行互补 的。因此 ， 应该从我国经济发 展阶段的大背景和农村工作重点的高度认识公
关系， 通过预算安排 、 资金整合等方式逐步增 加
对城市建设的投入 ， 对于城市建设资金政府在量 力而行的前提下要 “ 兜底 ” 另一方面 ， ； 通过积极
争取开发性贷款 、 世行 、 亚行贷款、 国政府贷款 外 以及 Ｂ Ｔ等融资方式 ， Ｏ 加大财政投融资力度 ， 多 渠道筹集城市建设资金 。在本文设计的框架下， 仍会有一些大 中城市以及城郊型、 快速发展型的 小城市土地 出让 金出现 “ 收大于支” 仍 会有一 ，
定量的资金用于城市建设 。对此， 要在强化预算
共财政支 持“ 三农 ” 展 的问题。 由于大多数 发
中西部地 区县级财政 十分 困难 ， 于吃饭 型财 属 政， 目前许 多地 方对农业方 面的预算 支 出还没 有完全达到法定 增长 的要求 。为此 ， 建议从 土
地出让金 中按 一定 比例提取社会主义新农村建
设资金。与相关资金一起 作为整合支农 资金的
管理的基础上 ， 提高资金的使用效益 ， 同时注重
发挥好“ 四两拨千斤 ” 的作用 ， 引导境 内外资金 、 民间资金投向城市建设 。 以上土地 出让金开支， 应严格按照规定的支
来源 。实行政府设 框 、 门投篮 、 目带动 ， 部 项 集
中财力办大事 ， 着力投向农村亟须办理 、 民十 农 分关心的领域 ， 重点支持 与农 民生 产生活密切 相关的项 目， 积极促进新农村建设 。
出顺序 ， 逐次安排 ， 优先保障前面的支出， 若出现
缺 口， 则不再安排后面的支 出。 按照新的制度框架 ，
土地出让金 的收支科 目
五是土地 基金。市县政府应按 土地 出让金
的一定 比例提取土地基金 ， 用于土地储备及以后 表１
应作适 当修改 ， 先后的科 目见下表 １ 和表 ２ ：
现行土地出让金收支科 目
（ 政府收支分类改革后使用科 目）
收入科 目 支出功能科 目 说 明 类 款 项 科 目名称 说 明
类 款 项 目
科 目名称
地方收入科 目。反 映地方
反映 用土地 出让金 、
１３ Ｏ ３ ０ ｌ ２
国有土地使用 政府按规定收取 的国有 土 １ ８ ２２ 权 出让金收入 地 出让 总 价款 以及续 缴 、
补缴 的土地 出让价 款。
国有 土 地 使 用 新增 建 没用 地 有 偿 权出让金 支出 使 用 费 等 土 地 有偿
使用收入安排 的支 出
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＿
倨昕硒宪考 ２０ 考 ０６年第９ ４期（ 总第２５ 期） ０４
续表 收入科 目 类 款 项 目 科 目名称 说 明 类 款 项 支 出功能科 目 科 目名称 说 明
地 方收入科 目。反映国有 土地使用权 出让金扣除土 Ｏ 土地净收 益 １ 地补偿 费用 、 期 开 发费 前 反映征用 、 收土地 征 Ｏ 前 期土 地 开 发 以及 土 地 出让 之 前 ｌ
用 、 业务 费用 以及 计 出让 提用 于 农 业 土地 开 发 的
资金。 计提用于农 业 地方收入科 目。反映 国有
支出
发生 的补 偿 性 支 出 和开发性支出
０ 土 地 开 发 的 土地使用权 出让金 中计提 ２
资金 用 于 农 业 土 地 开 发 的 资金 。 地方收入科 目。反映国 有 其他 土地 出让 土地使用权 出让金收入扣 ９ 金收入 ９ 除土地 净 收益 、 提 用 于 计 农业土地开发 的资金后 的 收入 。
０ 土 地 出让 业 务 反映 财 政 部 门 核拨 ２
费用 的土地 出让业务 费
反映 用 土 地 净 收 益 ０ 城市建设支 出 安 排 的 城 市 建 设 ３ 支出
０ 土地开发支 出 反 映用 土 地 净 收 益 ４ 安排的土地开发支出 新增建设用地 中央 和地 方 共 用 收 入 科 反 映从 土地 出 让 金
３ ３
土地 有偿 使用 目。反映各级政府按规定
费收入 征收和分享 的新增建设用
０ 农 业 土地 开 发 中计 提 的农 业 土 地 ５
支 出 开发 资金 安 排 的 农
地土地有偿使用费。
中央新增建设 Ｏ 用地有偿使用 中央收入科 目 １
费收入 支 出
业土地开发支出
反 映用 新 增 建 设用 ０ 耕 地 开 发 专 项 地有 偿 使 用 费
收 入 ６
安排 的用 于 耕 地 开 发方面的支出
地方新增建设
０ 用地土地有偿 地方收入科 目 ２
反映县市政 府用土
９ 其 他 土 地 使 用 地净 收 益缴 纳 新 增 ９
使用费收入
权 出让 金支 出 建设 用地 土 地 有 偿 使用费等支出
表２
新制度框架下土地 出让金收支科 目 设计
收入科 目 支出功能科 目 说 明 类 款 项 科 目名称 说 明
类 款 项 目
科 目名称
中央、 方 收 入科 目。反 地
反映用 土地 出让 金 、
１３ １ ３ ０ Ｏ ２
权出让金收入
国有土地使用 映地方政府按规定 收取 的 国有土地 出让总价款 以及 １ ８ ２２ 续 缴 、 缴 的 土 地 出让 补
价款 。 中央集 中土地
新增 建设 用 地 有 偿 国有 土 地 使 用 权 出让 金支出 使用 费 等 土 地 有 偿 使用 收 入 安排 的
支 出 征 地 补 偿 费 反映 征用 、 征收 土地
Ｏ 出让金收入 １
中央收入科 目。
Ｏ 支出 １
以及土地出让之前发 生 的各项补偿性支出
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锯ｊ硒宪寿 ２０ 年第９ 期（ 孛 『 考 ０６ ４ 总第２５ 期） ０４
续 表
收入科 目
支出功能科 目
类 款 项 目
科目 名称
说
明
类 款 项
科 目名称
说
明
地 方收入科 目。反映国有 ０ 出让金 收入 ２
反 映 省 级 财 政 从 土
省级集 中土地 土地使用权 出让金 中计 提 用 于 农 业 土 地 开 发 的 资金。
农 民社 会 保 障 地 出 让 金 总 额 巾集
０ 资金补助支出 中的 用 于农 民最 低 ２
生 活 保 障 等 社 会 保
障方 面支 出
地 方收入科 目。反映国有 ０ ３
市县分享土地 土地使用权出让金收入扣
除土地 净收 益 、 提用 于 计 出让金 收入 农业 土地开 发的资金 后的 收入。
０ 土地 出让 业 务 反映 财 政 部 门核 拨 ３ 费用 的土地 出让业务费
反映 用 土 地 出让 金
０ 农业 土地 开发 中计 提 的 农 业 土 地 ４
支出
开发 资 金 安 排 的农
业 土地开 发支出
０ 土地开发支 出 ５ 反映 从 土 地 出让 金 中计提土地基金 支出 ０ 土地基金支 出 ６ 反映 从 土 地 净 收 益 安排 的土地 开发支 出 ０ 城市建设支 出 ７ 反映 用 土 地 净 收 益 安排 的城市建设支出
（ 题 组 长： 课 黄
然
课题组成员： 周名桨 邵 勋 王召远
李 燕
执 笔 人 ： 召远 李 王
燕）
土地制
度演进中的土地宏观调控
安徽 省 财政 厅 课 题 组
土地是国家最重要 的资源， 是政治 、 经济、 社 会发展的基础 ， 也是社会矛盾 的焦点。我 国历朝
历代的统治者无不把土地制度和政策作为治国的 度和宏观调控政策， 具有重要的借鉴和指导意义。
一
、
夏 商 周 时 期 的 土 地 制 度 及 其 土 地
调 控 政 策
重要手段。可以说 ， 中国的治乱史就是土地制度
和政策的发展史。所以， 整理和研究 中国土地制 度和政策历史的演进 ， 对制定我国当前的土地制
分封制国家体制是我 国夏商周 时期 国家体
制的基本特征。这种 国家体制是与 中国从部落 时代走向统一 相适应 的政治体制 。从 黄帝 到唐
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