失地农民权益保障的法律措施研究

　　摘要： 在城镇化加速发展的今天，越来越多的农民在土地征用的过程中成为失地农民，而他们的后期保障问题已成为影响我国和平崛起的重要议题。笔者正是就此加以分析提出修定法律法规、明确公权范围、赋予农民更多参与权、在养老保险、医疗保险与就业保障方面确保失地后农民老有所依，实现城乡的共同健康稳步发展。

　　Abstract: In today's accelerated development of urbanization, more and more farmers lost land in land acquisition process, and their post-impact protection has become an important topic of China's peaceful rise. So we propose to revise laws and regulations, give farmers more rights, strengthen social insurance and employment protection and so on.

　　关键词： 失地农民；保障；法律机制；措施

　　Key words: land-lost farmers；protection；legal mechanisms；measures

　　中图分类号：D9文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）01-0303-01

　　

　　1我国迫切需要加强失地农民权益保障法律机制建设

　　我国当前之所以迫切要求建立更强有力的失地农民权益保障法律机制，其基本出发点是土地对于农民的重要性。我国十三亿人口中有九亿农民，而土地是农民的安身立命之本，是其生存权的最后一道保障。近7年来全国失地农民至少有4000多万，其中2000万以上是“务农无地、上班无岗、低保无份”的“三无”农民。更令人担忧的是，今后每年需征用土地约400万亩左右，每年约新增500万失地农民。从社会稳定和国民经济持续平稳发展的角度出发，我国迫切需要建立失地农民的社会保障法律机制。

　　2现阶段我国失地农民后期保障法律机制存在缺陷

　　2.1 在所有权及使用权分配及保护方面，农民个人权利被架空

　　当前法律虽然规定了集体土地所有权的权利主体是农民集体，但未明确规定农民集体的组织形式。一旦土地被征用，农民个人总是处于弱势地位，在法律体系中的实体权利易被架空，加之《土地管理法实施条例》第二十五条规定：“征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施”使农民维权难上加难，甚至出现村委会侵害农民权益的事件。

　　2.2 现阶段征地相关规定已不能满足国家政策与宪法根本要求土地管理法规定对征用的土地按照原用途给予补偿，以年产值为依据。因其未考虑土地综合利用价值，使农民在此过程中权益受损。国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》提出要“使被征地农民生活水平不因征地而降低”，“使被征地农民的长远生计有保障”，但实际上大部分农户失地后生活水平均有所下降。这种法律制度层面的脱节，导致大部分人享受了因社会公益征地带来的好处却使小部分的农民背负权益损失。

　　2.3 缺乏全国统一征地法规，难以有效约束地方政府行政侵权

　　目前征地补偿依据以及细则，均是国务院的部门规章或地方条例。当部门规章与省级地方条例冲突时，根据《立法法》第八十六条规定，需经法定程序由国务院或人大常委会确定。这无疑造成司法困境，也使当事人难以适从。在部分以卖地为重要财政收入的地区更易发生颁布地方条例以规避国务院部门规章的状况。

　　2.4 过分依赖一次性补偿，缺乏农民失地后长效保障法律机制

　　地方政府和企业为了自身利益往往对失地农民的处境视而不见，而农民作为特殊群体，文化素质普遍较低，对生计缺乏长远规划，易在短期内用尽补偿金；加之受自身能力及条件限制，无法顺利融入城市工作生活，只能被边缘化；遭遇养老、医疗保险不力时往往难以安度晚年。补偿金只是“输血”系统，失地农民更需要适合的“造血”系统解决其长远生计问题。

　　3对于失地后农民社会保障法律机制的完善与构想

　　3.1 明确公权范围，赋予农民保障自身土地利益的各项权利 被征地的农民个人直接面对国家公权力，因此必须严格限制“公共利益”的范围。在因公共利益而征地时，应当确保其生活水平不低于征地前。笔者建议“公共利益”应该严格控制在公共交通、基础设施、公共教育、公共卫生、社会保障、环境保护等方面。如出现争议，建议通过诉讼形式由该土地征用许可审批机关的同级法院予以确认，避免行政权的过分扩张。建议将土地权能分为：土地所有权（国家土地所有权、集体土地所有权）、土地用益物权（建设用地使用权、土地承包经营权、农用地使用权、宅基地使用权、地役权）与土地抵押权。使失地农民在其权利范围内具有更多参与权、决定权，包括知情权、协商权、在建筑用地征用过程中就征收与否、补偿安置方案的表决权、失地后以土地份额入股享受分红的权利等。笔者认为可以尝试在农民个人权益和社会公益中寻找最佳平衡点，建立健全征地过程中的公众参与制度，建立“征地门槛制度”，即当地农村集体中反对征地的农民人数比例达到三分之二以上，征地方案将被否决。

　　3.2 建议修改《土地管理法》，制定颁布《国家土地征收法》建议在修改《土地管理法》时授权国务院颁布全国统一的行政法规或单独立法。主要修改内容除上述土地权能界定、公众参与制度外，还应包括：

　　3.2.1 建立市场化的征地补偿机制征地补偿应当包括失地农民的实际损失，土地现有功能价值、土地增值部分以及失地农民社会保障等部分。制定征地统一年产值标准和区片综合地价，做到征地补偿同地同价并建立征地补偿标准动态调整机制。

　　3.2.2 在《土地管理法》中确立土地监察制度此部分可授权国务院制定具体条例，授权国家土地监察机构依法监督检查各级人民政府耕地保护责任目标的落实情况、土地执法情况、土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况。对不符合法律法规、国家政策的行为及时予以纠正，若地方政府严重失职或不能按时有效达到纠正要求，追究主要行政人员责任。

　　3.3 在养老、医疗保险与就业保障方面确保失地农民老有所养

　　根据“政府为主，个人为辅”的原则，养老保险应依据年龄确定缴费比例，按当地经济水平确定缴费数量，并且做定期动态调整。在医疗保险方面应加大对农村医疗的支持力度，失地农民转为城镇户口后不应直接进入城镇医疗保险体系，而应平滑过渡到新型农村合作医疗系统中。最后，政府应进行合理的城市规划，将劳动密集型企业安置在城市郊区，在政策上鼓励服务型行业招收农转工，并提供免费上岗培训，以保障失地农民的可持续生计。

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