劳动教养:根据国际人权公约之分析

作者：陈兴良

法学 2002年01期

　　国际人权公约是由联合国制定的国际性的人权公约，包括《世界人权宣言》、《经济、社 会 、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》等。这些人权公约以及据此制定 的一系列国际公约，规定了刑事司法的基本人权准则，也就是刑事司法准则的最低标准(min imum standards)。加入这些国际公约以后，就要在刑事司法活动中遵守这些已经被国际 社会所公认的基本人权准则，国内法不得与之相抵牾。我国是联合国常任理事国，是《经济 、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》的签字国。2001年第九届 全国人大常委会第20次会议决定批准我国加入《经济、社会、文化权利国际公约》。《公 民权利和政治权利国际公约》的批准也将提上议事日程。上述两公约的签署并批准，表明我 国的国内法将引入上述两公约所确立的国际刑事司法准则。凡是与这些刑事司法准则相抵触 的国内法规，都将面临取消或者修改的命运。在这种情况下，根据国际人权公约分析，我国 劳动教养制度，可以为劳动教养制度的改革提供参考。我认为，根据国际人权公约所确立的 国际刑事司法准则，我国劳动教养制度存在以下缺陷：

　　1.价值目标上的冲突

　　联合国刑事司法准则追求的价值目标包括以下两个：第一，实现司法公正，保障基本人权 ；第二，控制犯罪滋长，维护法治秩序。我国学者指出：国际社会对这两个目标的不懈追求 是推动联合国刑事司法准则的体系不断发展的动力，而保持这两个目标之间的平衡则是各国 面临的共同挑战。记载联合国刑事司法准则的各项文书，有的侧重于司法公正和保障人权， 有的侧重于控制犯罪和维护秩序。但是，国际公认的原则是不得以牺牲司法公正或威胁基本 人权为代价来控制犯罪或建立程序。（注：陈光中：《联合国刑事司法准则与中国刑事法制》，法律出版社1998年版，第4页。

　　）由此可见，联合国刑事司法准则虽然追求保障人权与 保护社会这两个目标，但又将保障人权置于优先地位。当两者发生冲突的时候，不得以牺牲 人权保障作为社会保护的代价。

　　我国劳动教养制度，从它一开始建立就是以控制犯罪、保护社会为宗旨的。我国劳动教养 制度是根据全国人大常委会批准颁布的《关于劳动教养问题的决定》以及有关法律、法规建 立的。依照法律规定，劳动教养不是刑事处罚，而是为维护社会治安，预防和减少犯罪，对 轻微违法犯罪人实行的一种强制性教育改造的行政措施。因此，劳动教养制度的设立，主要 目的在于维护社会治安。不可否认，在劳动教养制度建立以后相当长的一个时间以内，劳动 教养制度对于净化社会环境，维护社会秩序，确实发挥了重要的作用。在当时的社会体制下 ，基于区分两类矛盾的政策，劳动教养虽然是对于那些轻微违法犯罪人适用的，但由于这些 轻微违法犯罪人当中，包括罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子，反党反社会主义分子等 政治上的敌对分子，因而，劳动教养也就成为一种处理敌我矛盾的方法。在专政的意识形态 话语之中，劳动教养的政治正确性是不容怀疑的。换言之，保护社会在当时被看作是政 治制度与法律制度的首要任务，个人自由与权利的丧失是不被关注的。只是在经济体制改革 以后，我国社会从一元化的政治社会向政治社会与市民社会二元分立的社会转变。在这种情 况下，个人的自由与权利得到社会的更大关注，进入一个走向权利的时代。随着这种社会价 值观念的转变，劳动教养制度所追求的保护社会的价值的片面性与不合理性日益凸显，它正 在逐渐地丧失其政治正确性。

　　正是在这样一种社会历史背景下来考察，劳动教养制度追求的保护社会的价值目标，甚至 为实现这一价值不惜牺牲个人的自由与权利的制度设计，就与国际刑事司法准则将人权保障 置于社会保护之上的价值目标发生了明显的冲突。由于我国社会结构本身发生了深刻的变化 ，这也就为我国接受国际刑事司法准则的价值目标提供了现实可能性。

　　2.实体规定上的不合理性

　　罪刑法定原则与罪刑均衡原则是联合国刑事司法准则中的一项基本原则。联合国大会于194 8年12月12日通过的《世界人权宣言》第11条第2款对罪刑法定原则（实际上也包含罪刑均衡 的基本精神）作了明确规定：“任何人的任何作为或不作为，在其发生时依国家法或国际法 均不构成刑事罪者，不得被判为犯有刑事罪。刑罚不得重于犯罪时适用的法律规定。”联合 国大会1966年12月16日通过的《公民权利和政治权利国际公约》第15条第一项再次作了类似 的规定：“任何人的任何作为或不作为，在其发生时依照国家法或国际法均不构成刑事罪者 ，不得据此认为犯有刑事罪。所犯的刑罚也不得重于犯罪时适用的规定。如果在犯罪之后依 法规定了应处以较轻的刑罚，犯罪者应予减刑。”根据上述国际人权公约，一个公民只有根 据法 律的明文规定才能认定为犯罪，并且对犯罪的处罚不得重于法律的明文规定。在此，国际人 权公约确认了社会原则与比例原则，前者是对法律处罚合理性的形式上的要求，后者是对 法律处罚合理性的实质上的要求。我国1997年修订以后的刑法第3条和第5条，分别规定了罪 刑法定原则和罪刑均衡原则，从而使得我国刑法在刑事法治的道路上迈出了重大的一步。但 是，劳动教养制度的存在，使得刑法中确立的罪刑法定原则与罪刑均衡原则的价值大为贬低 。

　　尽管可以申辩，劳动教养不是一种刑罚处罚，适用劳动教养的也不是犯罪行为，因而，不 应受到罪刑法定原则与罪刑均衡原则的约束。但是，这种辩解由于以下两个原因显得苍白无 力：一是适用劳动教养的虽然不是犯罪行为，但它所受到的实际处罚远远重于刑罚处罚。例 如，刑罚中除死刑、无期徒刑等重刑以外，还有管制、拘役等轻刑，即使是有期徒刑也在6 个月至15年之间。而劳动教养的期限为1年至3年，必要时可延长1年，达到4年。而且，劳动 教养在执行上也是剥夺人身自由的，与监狱行刑并无本质上的区别。在这种情况下，劳动教 养轻于死刑、无期徒刑，但重于管制、拘役，相当于1年至4年有期徒刑。既然劳动教养的处 罚比某些刑罚的处罚还重要，它置外于罪刑法定原则的约束，成为法外刑，其合理性何在？ 二是刑法中有罪刑法定原则和罪刑均衡原则，在行政处罚上同样也有法定原则与比例原则。 例如，行政处罚中就有行政处罚法定原则。行政处罚法定原则是指具有行政处罚权的行政机 关和法律法规授权的组织在法定权限内依据法定程序对违反行政管理规范应当给予行政处罚 的行为实施行政处罚。我国学者认为，这一原则是法治原则在行政处罚制度上的具体体现， 也是法治原则的具体要求。（注：胡锦光：《行政处罚研究》，法律出版社1998年版，第19～20页。）上述行政处罚法定原则，包括处罚依据法定、处罚主体法定和 处罚程序法定原则，包括处罚依据法定、处罚主体法定和处罚程序法定，但最主要的是处罚 依据法定，即法无明文规定不得处罚。行政处罚中还有适当原则，也称为违法行为与处罚相 适应原则，即实施的行政处罚，必须与受处罚人的违法行为的事实、性质、情节及社会危害 程序相适应。

　　（注：汪永清：《行政处罚运行原理》，中国政法大学出版社1994年版，第44页。）而劳动教养尽管在是否属于行政处罚上尚有争议，但劳动教养具有处罚性， 并且是由行政机关作出的，将它归之于行政处罚，大体上是能够成立的。劳动教养既然是一 种行政处罚，它就应当遵循处罚法定原则与处罚适当原则。但恰恰在这两点上，我认为劳动 教养是相违背的。

　　首先，劳动教养的适用对象缺乏法定性。从劳动教养的法律规定来看，不是以行为为对象 而 是以行为人为对象的。例如，1957年国务院颁布的《关于劳动教养问题的决定》将劳动教养 对象确定为以下4种人：(1)有治安违法行为但不追究刑事责任、屡教不改的人；(2)罪行轻 微，不追究刑事责任的反革命分子、反社会主义的反动分子；(3)受到机关、团体、企业、 学校等单位的处分，无生活出路的人；(4)不服从工作分配和就业转业安置、或不接受从事 劳动生产的劝导而妨害公务、屡教不改的人。在上述劳动教养对象中，具有一定的安置就业 的性质。及至1982年国务院批转、公安部发布的《劳动教养试行办法》将劳动教养的对象调 整为6种人：(1)罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子；(2)结伙杀 人、抢劫、强奸、放火等犯罪团伙中，不够刑事处分的；(3)有流氓、卖淫、盗窃、诈骗等 违法犯罪行为，屡教不改，不够刑事处分的；(4)聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社 会治安，不够刑事处分的；(5)有工作岗位，长期拒绝劳动，破坏劳动纪律，而又不断无 理取闹，扰乱生产秩序、工作秩序、教学、科研秩序和生活秩序，妨碍公务，不听劝阻和制 止 的；(6)教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的。由于劳动教养的对象是一定之人，在对人的 规定中，又包含了诸如屡教不改等人身特征的描述，对于这些人到底在实施了何种具体违法 行为的情况下可以适用劳动教养，法律上并无明文规定。换言之，劳动教养的适用不是根据 应受处罚行为的构成要件，而是根据其人身特征。应受处罚行为构成要件是指确定某种行为 受行政处罚所必须具备的各种条件，是行为人负行政处罚之责的基础和根据。

　　（注：汪永清：《行政处罚运行原理》，中国政法大学出版社1994年版，第166页。）应受处罚行 为的构成要件具有限制行政处罚权的机能。只有符合应受处罚行为构成要件的行为，才能依 法予以处罚。而劳动教养的适用不是以行为为特征，而是以行为人为特征，这就使劳动教养 决定机关享有极大的自由裁量权，这与处罚法定原则是相悖的，劳动教养决定权的滥用就 会侵害公民个人的自由与权利。

　　其次，劳动教养的处罚强度缺乏适当性。劳动教养作为一种行政处罚，是轻于刑罚处罚的 。因为，从劳动教养的法律规定来看，劳动教养主要适用于那些罪行轻微，不够刑事处分的 人。但由于劳动教养的期限为1～3年，必要时可延长至4年，如前所述，较之某些轻刑还要 严厉。在这种情况下，就会出现行政处罚与刑事处罚互相之间的不协调。例如一个共同犯罪 案件，对主犯处以短期自由刑，从犯因罪行轻微不够刑事处分被劳动教养，其羁押期限超过 主犯。在这种情况下，就难以做到处罚适当，从而使被劳动教养的人感到处罚不公正，产生 抵触情绪，甚至对社会的抵触情绪，恰恰不利于通过劳动教养改造教育违法人员这一初衷的 实现。

　　从以上情况来看，对剥夺人身自由3～4年这样一种严厉的处罚，在适用对象上没有规定明 确的行为类型，在处罚的严厉性上与刑罚不相协调，缺乏社会性与适当性，都违反了国际刑 事司法准则基于实体规定上的基本要求，具有不合理性。

　　3.程序设置上的不正当性

　　正当法律程序是法治的题中之义，国际刑事司法准则中同样包含了程序正义方面的内容。 在当代人权理论中，程序中的人权这一命题的提出，使得程序对于人权保障意义大为加强。 在有关国际人权公约中，都有关于正当法律程序方面的规定。例如，任何人不得加以任意逮 捕或拘禁。被逮捕、拘禁的人有权向法院提起诉讼，法院认为拘禁不合法适就命令予以释放 。所有的人在法庭前一律平等。人人有资格由一个依法设立的合格、独立的和无偏倚的法庭 进 行公正的和公开的审判。受刑事指控的人有权亲自辩护和选择律师辩护，并享有法律援助权 利。在法庭上有权在同等条件下讯问对他不利和有利的证人。上述规定，旨在从程序上保障 刑事被告人的合法权益。

　　劳动教养尽管在法律上不是一种刑事处罚，被劳动教养的人也不属于法律上的刑事被告人 。 但由于劳动教养涉及对公民人身自由长达3～4年的剥夺，它应当经过正当法律程序。但目前 我国劳动教养缺乏这种程序上的正当性。劳动教养的决定权虽然法律上规定由劳动教养委员 会行使，但实际操作中由公安机关决定。以某市的情况为例，劳动教养案件审批的具体过程 如下：(1)公安机关的办案部门，将符合劳动教养条件的人的材料报所属的公安局（分局）的 法制科审查；(2)法制科经专人审查后，如果同意报送劳动教养，经分管局长批准后，将案 件材料报市公安局法制处审查；(3)市公安局法制处专人审查后，向分管劳动教养的局长汇 报（法制处处长在场）研究决定是否批准劳动教养及期限，并以市劳动教养委员会的名义作出 决定。

　　（注：张庆国：《试论劳教制度的改革》，《云南大学学报法学版》2001年第2期，第73页。）在上述劳动教养决定过程中，虽然有初审与复审两个程序，但这种简单的程序显然 与人身自由被剥夺3～4年如此重大的权益处置不相称。首先，劳动教养决定权由公安机关实 际行使，因而，使得劳动教养制度具有明显的行政性。我国公安机关行使的是警察权，警察 权可以迳直决定剥夺公民人身自由3～4年，可以说是违反警察权比例原则的。根据警察权比 例原则，警察功能仅止于维持公共秩序必要的最低限度。其条件与状态，与秩序违反行为产 生的障碍应成比例。

　　（注： [日]田口守一：《刑事诉讼法》，刘迪等译，法律出版社2000年版，第37页。）在法治社会，警察权是受到严格限制的。劳动教养决定权在我国成为 警察权而没有纳入司法权的范畴，这是在以往法治不彰的特殊历史条件下形成的。其次， 劳动教养是公安机关单方面的决定，被劳动教养的人在这一决定过程中是一个消极的客体， 不享有任何诉讼权利。没有辩护权，也没有上诉权，这就很难保证劳动教养实体处理的合法 性。因此，在现实生活中，就出现了一些本该判处刑罚的案件被决定劳动教养，一些因事实 不清证据不足，本应无罪释放的人被决定劳动教养。在司法实践中，甚至大量采用先行劳教 。先行劳教是指公安机关将羁押到期而犯罪事实仍未查清或主要证据难以获取的犯罪嫌疑人 先作劳动教养处理。并继续查证未查清的犯罪事实，查清后如认为需追究刑事责任的，依法 追究刑事责任。

　　（注：张鹏跃：“关于对‘先行劳教’问题的几点思考”，《犯罪与改造研究》1999年第2期， 第21页。）这种先行劳教，又称为负案劳教，劳教期限就成为被延长了的侦查期限。 按照这种做法，公安机关的侦查期间可以通过劳动教养而延长3～4年，对于侦查机关来说，当然是求之不得的。这种做法，使劳动教养的性质再次被扭曲，实际上使被1996年刑事诉讼 法修改时被废除的收容审查制度又在劳动教养的名义下复活。由此可见，劳动教养制度由于 程序设置上的不正当性，难以保证被劳教人员的诉讼权利，也容易导致劳动教养决定权的滥用。

　　根据国际人权公约，公民的自由、财产、名誉等各种权利被剥夺的时候，都必须经过正当 的法律程序。每一个公民都有权利要求法庭的公正审判，这是刑事法治的最低标准。而我国 劳动教养制度在程序上还存在明显的缺陷。尽管目前对劳动教养决定有一个行政诉讼的救济 途径。但行政诉讼只是一种消极的事后补救，并且由于被劳动教养的人受到人身强制，事实 上也很难行使行政诉讼的权利。这个问题只有将劳动教养决定权从行政权转变为司法权，才 能从根本上得到解决。

　　我国正在走向法治，这就意味着不仅在经济制度上要与国际接轨，要引入国际市场经济的 机制。而且，司法制度也要与国际接轨，要引入国际司法准则。国际刑事司法准则就是国际 司 法准则的重要组成部分，它的要旨在于保障人权。并且在有关国际人权公约中得到体现。 随着我国加入这些国际人权公约，修改与完善国内刑事司法制度，消除它与国际刑事司法准 则的矛盾和冲突，就成为一项重要的工作。在国际人权公约面前，在引入国际刑事司法准则 的情况下，劳动教养制度的存废或是修改面临重大抉择。我认为，只有在刑事法治这样一个 大的社会背景下来对劳动教养制度的命运进行思考，别无其他出路。

作者介绍：北京大学法学院