坚持国有企业改革的方向不动摇

作者：陈柱兵马军

国有资产管理 2010年05期

　　一、国有企业改革稳步推进，综合实力显著增强

　　1.国有企业重组改革力度进一步加强。一是国有企业改革积极推进。据国有企业财务决算统计，截至2008年底，全国国有企业中公司制企业占66％，比2005年底增加10.8个百分点。其中，地方国有公司制企业占到了63.3％，比2005年底增加10.9个百分点。同时，中央企业联合重组力度进一步加大。目前中央企业户数已由2006年初的169户减少为2009年底的129户，初步形成了中石油、中国移动、中国电信、中国联通、国投等一大批具有较强综合竞争力的大型企业集团。二是电信行业体制改革稳步推进。通过在中国移动、中国联通、中国电信三家电信企业之间进行业务重组和资产调拨，三家电信企业之间的资本实力进一步均衡，营运业务进一步优化，有力地推进了电信行业公平竞争市场格局的形成。三是电力体制改革进一步深化，各项历史遗留问题逐步解决，电力行业厂网分开、竞价上网的竞争格局初步形成，企业实力显著增强。

　　2.国有资产监管体制改革稳步向前推进。一是颁布实施了《企业国有资产法》，为维护以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，巩固和发展国有经济，加强对国有资产的保护，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，提供了强有力的法律依据。在法律规范的框架下，管人、管事、管资产相统一的国有资产监管体制逐步健全，政企分开、政资分开扎实推进。二是2007年9月，国务院通过了《关于试行国有资本经营预算的意见》，标志着国有资本经营预算制度初步建立。目前全国有30个省市区已经初步建立了国有资本经营预算制度，收支预算管理体系初步形成。三是全国绝大部分地方已经建立了产权交易市场，非上市公司的国有产权交易普遍进入公开市场操作，促进了非上市公司国有资产的规范有序流转。

　　3.制约国有企业改革的历史遗留问题逐步解决。一是中央企业分离办社会职能工作全面完成。2006年以来，中央财政累计核定经费补助基数30.2亿元，共移交机构1090个，其中：中小学校772个、公检法机构318个；移交在职人员5.4万人、离退休教师6.2万人。通过实施这项政策，既推进了政企分开，又优化了企业的组织结构，减轻了企业的社会负担。二是国有企业政策性关闭破产顺利实施。2006年以来，在中央财政的大力支持下，妥善安置职工122万人，使311户资源枯竭、亏损严重、不具备安全生产条件、环境污染严重的国有企业平稳退出了市场。通过实施这项政策，有力地保证了职工安置，维护了社会稳定。三是厂办大集体改革逐步推进。厂办大集体是多年来制约国有企业改革的历史遗留问题，必须着力加以解决。按照有关政策规定，目前这项改革正在哈尔滨、长春、四平、白山四城市进行试点，中石化、攀钢集团、东方电气集团、葛洲坝集团等部分中央企业也在进行试点。从试点情况看，改革进展顺利，效果较好。

　　4.国有企业内部管理机制逐步健全。一是公司法人治理结构逐步完善。部分中央企业实现了境内整体上市和境外上市，宝钢集团、神华集团等24家中央企业集团还按照《公司法》的规定开展了董事会试点。二是劳动、人事、分配三项制度改革进一步深化。目前有30％左右的中央企业经营管理人才通过市场化方式选聘，一批国有企业建立了面向全社会的公开招聘和全员竞争上岗、量化考核、薪酬与业绩挂钩的管理机制，国有企业领导人薪酬分配制度正在研究建立。三是主辅分离辅业改制全面推进。这是对中央企业主业进行调整、辅业实施改制的一项重要政策。截至2007年底，共有76家中央企业实施了主辅分离辅业改制，涉及改制单位5200个，涉及职工8637万人。通过实施这项政策，中央企业主业更加突出，市场竞争力进一步增强。

　　总之，“十一五”期间，在一系列国家政策措施的推动下，国有企业改革正在向全方位、宽领域、多层次迈进，全国国有企业得到了快速健康发展。在国有企业户数不断减少和结构不断优化的情况下，国有资产总量大幅度增加，经济效益明显提高，市场竞争力显著增强。可以说，深化改革已经成为促进国有企业发展的重要推动力。据全国国有企业财务决算数据显示，2008年，全国国有企业累计实现销售收入22.19万亿元，比2005年底增长57.7％；实现利润1.33万亿元，比2005年底增长39.2％；上缴税金近2万亿元，比2005年底增长66.5％。2006-2008年，国有企业户数每年减少近1万户，但销售收入平均每年增加近2万亿元，实现利润平均每年增加380多亿元，上缴税金平均每年增加1840多亿元，年均增长分别为16.9％、4.6％和18.1％。从中央企业来看，经济效益显著增强，综合实力不断壮大，形成了一批具有国际竞争力的大型企业或企业集团，已经成为我国国民经济的重要支柱和主导力量。2008年，中央企业主营业务收入超过千亿元的有12家，利润超过百亿元的有20家，进入世界500强的有25家，分别比2005年增加6家、9家和10家。

　　二、国有企业改革处于攻坚阶段，面临的问题仍然很多

　　1.制约国有企业改革的体制机制问题依然存在。一是国有资产监管体制与行政管理体制之间的关系需要进一步理顺，亟须按照“裁判员”与“运动员”相分离的原则，进一步加强国有资产监管的核心框架体系，奠定确保国有资产保值增值的体制基础，避免政出多门及决策与执行相混淆。二是运用市场机制配置国有经济资源的管理体制还需要抓紧建立，推动国有经济布局结构调整的国有资产运营平台、推动产业升级换代的产业投资平台也还没有真正形成。三是地区间利益冲突和地方保护主义等多种因素，制约了国有企业按市场化原则实行跨地区、跨行业兼并重组，已经成为阻碍企业做大做强的重要因素，也在一定程度上影响了国有企业依法规范有序退出市场机制的逐步形成。

　　2.垄断性行业企业改革进展缓慢。一是一些提供重要公共产品和服务的垄断性行业，以及涉及国计民生的垄断性行业，尚未按照政企分开、打破垄断、引入竞争、依法监管的要求进行改革，亟须加以推进。二是电力、电信、民航、邮政、石油和市政公用事业等行业改革的任务还相当繁重，国有资本仍然处于主导地位，与其他各类资本充分竞争的格局尚未完全形成。三是国家对垄断行业实施依法监管的体制、制度和具体措施需要进一步建立和完善，有法不依、监管不力、处罚不严的现象依然存在。

　　3.国有企业历史遗留问题仍未完全解决。一是包括离退休人员津补贴费用、统筹外医药费等各项统筹外费用仍由国有企业支付，加重了国有企业的社会负担。二是厂办大集体改革进展缓慢，尚需在东北地区和部分中央企业试点的基础上进一步完善相关政策，积极加以推进。三是企业实施政策性关闭破产后遗留的涉及民生利益的问题亟须采取有力措施逐步加以解决，以保障和改善破产企业职工基本利益，维护社会稳定。四是矿山企业实施政策性关闭破产后遗留的尾矿库安全隐患和生态环保问题突出，亟待实施闭库治理。五是部分国有企业拖欠的职工工资和历史欠税等问题仍然比较严重，制约了企业的稳定健康发展。

　　4.国有企业产权制度改革尚需向纵深推进。一是由于采取分立式改革方式剥离优质资产组建新的公司后，大量的低效资产或不良资产仍然存留在母公司，已经成为母公司的沉重负担，必须通过深化改革加以解决。二是大量“空壳”母公司与国有企业“一股独大”、“国有独资”的现象并存，企业法人治理结构不完善，建立现代企业产权制度的任务还很繁重。三是一些国有企业没有严格执行国家关于企业产权制度改革的有关政策规定，在改制中没有妥善处理国家、企业和职工之间的利益关系，不仅出现了侵吞国有资产的现象，导致国有资产流失，而且损害了职工权益，成为不稳定事件发生的主要诱因。

　　5.国有企业收入分配制度改革进展缓慢。一是工效挂钩办法带有明显的计划经济色彩，亟须制定出台适应市场经济要求，既能直接反映劳动力市场价格变化、又能体现企业劳动用工成本的国有企业工资管理办法。二是国有企业领导人员薪酬管理办法尚需进一步完善，建立规范激励、约束有力的国有企业领导人员薪酬制度的任务相当繁重。三是垄断性行业职工工资水平过快增长尚未得到有效抑制，不同行业之间职工工资水平差距进一步拉大。

　　深入分析研究上述问题，我们不难发现，这些问题都是多年来我国国有企业改革向纵深推进过程中逐步积累和形成的，既与国家推动国有企业改革的政策措施不完善、不配套、不到位有关，也与国家有关部门贯彻执行政策打折扣、督促指导国有企业改革不力有关，还与国有企业在改制操作程序上不规范、不透明、甚至忽视职工权益有关。这些已经成为当前影响国有企业改革向纵深推进的重要原因。

　　三、正确把握改革方向，加快推进国有企业深化改革

　　当前及今后一个时期，国有企业改革的任务仍然相当繁重。必须以科学发展观为指导，坚决贯彻落实中央关于国有企业改革的一系列方针政策，始终坚持从整体上搞活国有经济这个方向不动摇，坚持有所为有所不为，坚持抓大放小，坚持有进有退，继续改革国有资产监管体系，完善各项法规制度，综合运用法律、经济、行政等手段，着力解决制约国有企业改革的深层次矛盾和问题，加快推进国有企业深化改革，促进国有企业转变发展方式，推动国有经济结构战略性调整。

　　深化改革是转换国有企业经营机制、推动国有企业成为市场主体的重要手段，也是促进国有企业科学发展的重要驱动力。在当前和今后一个时期，国有企业仍将在我国国民经济中居于主导地位。这是我国以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度所决定。因此，只有坚持国有企业改革的方向不动摇，并坚决落实国有企业改革的各项法规制度和政策措施，才能积极稳妥地推进国有企业深化改革，促进国有企业转变发展方式，推动国有经济结构战略性调整，增强国民经济发展的质量和效益。为此，我们提出如下建议：

　　1.进一步健全国有资产监管体制。健全国有资产监管体制对于深化国有企业改革至关重要。要研究加强国有资产监管的体制机制，重新划分国资监管体制和行政管理体制之间的关系，确立并强化行政管理部门制定公共政策的职能，逐步形成层次分明、架构清晰、管理科学、依法监管的框架体系。探索研究与“国家所有、分级管理”的国有资产管理体制相适应的行政管理模式，着力打破地区封锁和行业壁垒，消除制约企业兼并重组的体制障碍，加快推进国有企业兼并重组，推动国有企业做大做强，促进国有经济结构优化调整。进一步完善国有企业经营业绩考核制度和国有企业重大决策失误追究等制度，落实监管责任，实现国有资产保值增值。

　　2.继续推进国有经济战略性调整。要推动国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，优化国有经济布局，增强国有经济控制力、影响力和带动力。加快竞争性领域改革步伐，继续完善国有资本有进有退、合理流动的机制，加快国有大型企业股份制改革，除极少数必须由国家独资经营的企业外，绝大多数国有大型企业改制为多元股东的公司。进一步健全公司法人治理结构，完善现代企业制度，提升国有企业管理能力，增强竞争力。大力支持国有企业科技创新、技术进步、节能减排、兼并重组和实施“走出去”发展战略，培育和发展一批具有国际竞争力的大型企业或企业集团，加快形成一批国民经济的支柱产业及主导产业群，增强国民经济发展的质量和效益。重点发展新能源、新材料、新医药、生物育种、信息产业、节能环保等战略性新兴产业，抢占产业技术制高点，培育新的经济增长点。加强对国有企业改制工作的宏观指导和监督检查，重视发挥工会组织的作用，正确处理行政命令与职工意愿之间的关系，规范国有企业改制行为，避免劳资冲突和国有资产流失。

　　3.加快推进垄断性行业企业改革。垄断性行业企业改革既为社会各界所广泛关注，又是深化国有企业改革的重点环节。要坚持政企分开、放宽准入、引入竞争、依法监管，推进垄断性行业管理体制和产权制度改革。按照形成综合运输体系的要求，推进交通运输业和铁路管理管理体制改革。深化电力体制改革，巩固厂网分开，加快竞价上网，稳步推进输配分开和区域电力市场建设，逐步形成良好的市场竞争格局。深化石油、电信、民航、邮政、烟草、盐业和市政公用事业改革，推进国有资产兼并重组，形成竞争性市场格局，建立现代企业制度。积极推进资本、技术、管理、劳动等生产要素参与分配，改革完善国有企业领导人员薪酬制度和股权激励、期权等分配制度，抑制垄断性行业企业职工工资水平过快增长。

　　4.着力解决国有企业的历史包袱。要继续完善国有资本经营预算制度，逐步扩大国有资本经营预算收支规模，推动国有资本经营预算与公共预算、社保预算之间的相互衔接。统筹各项政策措施，不断加大投入，重点解决国有企业历史包袱，包括国有企业负担的离退休人员各类统筹外费用，企业实施关闭破产后涉及民生利益的一系列问题，以及矿山企业实施关闭破产后遗留的尾矿库闭库安全隐患和生态环保等问题。按照市场经济和公共财政的基本原则，督促并妥善解决部分国有企业拖欠职工工资问题，确保职工基本利益不受损失。认真研究国有企业历史欠税问题，积极采取有效措施，逐步减轻企业历史负担。在东北地区改革试点的基础上，继续完善政策措施，健全运行机制，调动中央、地方、企业的积极性，全面推进厂办大集体改革。

作者介绍：陈柱兵，财政部企业司；马军，财政部企业司