浅析韩国金融体系改革及其对我国的启示

浅析韩国金融体系改革及其对我国的启示

摘要： 自韩国经济危机爆发以来，韩国政府采取了相应的对策： 一方面严格履行IMF 的援助计划；另一方面针对原有金融体系的弊病, 在制度结构、不良债权的敏感问题和金融规范上进行了较为彻底的调整和重组, 旨在早日恢复金融机构应有的功能, 提高其稳定性和经营效益。自此，韩国经济恢复很快, 系统研究韩国金融危机产生的原因对韩国以后避免类似危机的发生以及对我国金融体系改革具有重要意义。本文从韩国金融体系的结构性痼疾和政府政策失败两方面分析了韩国金融危机发生的原因，简单介绍了韩国金融改革的措施并从韩国金融体系改革过程中汲取经验对我国金融体系的改革提出了建议。

关键词：管制金融 间接金融优势 金融机构 金融监管 不良债权

在韩国的经济史上,1997 年12 月是令人难以忘怀的。以韩宝集团破产为起点的韩国金融危机，使国内的多数大型企业开始拒偿国家贷款, 最终连在财界排名前10 位的起亚集团也到了拒偿贷款的地步。在漫长而又炎热的夏季, 韩国经济陷入了更深的困境。进入秋季, 外国企业逐渐对韩国经济体制的基本健全性和政府当局的对策能力产生怀疑, 于是在股市上大量地抛售股票。虽然要求政府改革的呼声日益增高, 但当局却认为现在国内经济和基本框架还是很稳定, 目前的混乱只是金融市场的暂时性动荡而已。同时长期为韩国提供资金的国际金融组织也开始静观其变, 他们认为韩国经济本身存在着深刻的体制问题, 并终止了对韩国金融机构及大型企业所有资金的提供,

而且对已投入的资金开始迅速回收。于是韩国经济陷入了严重的外汇不足状态, 最终只能向IMF 申请金融贷款。而IMF 并非象“圣诞老人”那样为韩国带来外汇, 他们认为造成韩国金融危机的主要原因是金融市场的非效率性和以垄断企业为主的无分类扩张投资。因此, 他们提出以国内难以接受的经济结构调整作为拆借资金的代价。而现在, 我们所能做到的是对这次金融危机有一个正确的认识, 吸取教训, 使韩国经济在不断变化的国际经济环境中重新崛起并从其改革进程中汲取有益的经验教训指导到我国金融体系改革的顺利推进。

一、韩国金融危机爆发的原因

1. 结构性缺陷

韩国金融制度是从60 年代初开始, 为实现经济赶超型发展战略, 适应政府主导型经济模式建立起来的。至1997 年危机爆发前, 韩国金融制度具有“管制金融、间接融资优势”两大明显特征。

1.1 管制金融

管制金融即政府主导型金融机制, 是指政府直接控制金融体系

(尤其是银行体系) , 并对所有金融机构进行保护, 金融部门只是政府为实现产业政策目标的工具而已, 不是遵循金融原则而是按照非

金融原则的行政旨意运行。管制金融具有集中筹集和使用资金的优点, 发展中国家在经济发展初期, 采取这种制度安排是有一定的极意义的, 尤其是与韩国的政府主导型经济模式是相适应的。但管制金融的缺陷也是显而易见的。从中央银行的角度，中央银行缺乏独立性, 因而缺乏对银行的监管能力, 致使金融机构的超负荷经营和金融秩序的

混乱得不到有效监管; 从商业银行来看，政府对银行贷款进行直接干预, 许多贷款以优惠的条件和利率流向执行产业政策的企业集团, 且政府规定央行必须以一定比例对商业银行的这类贷款予以再贴现, 这样, 商业银行就失去了对贷款项目进行评估、筛选的权力, 在贷款时只需按政府旨意行事, 其结果必然是不健全的投资增多和银行运行状况的恶化。另一方面，银行受政府直接控制的同时也得到了无限制的保护, 就算银行陷入经营困境也决无破产倒闭之虞, 因其可以从政府及货币当局那里得到无限制的保证, 这使得银行经理丧失风险意识, 形成道德风险, 反过来使银行的自主经营权被进一步剥夺。

1.2 间接融资优势对国外短期借款依附程度高

为集中有限的资金进行大规模的投资, 政府于60年代开始就选择了“间接融资优势”的制度安排。所谓间接金融优势即指再融资来源中以银行借款等间接融资方式为主。韩国企业外部资金来源中，以银行借款、借用外债和政府贷款为主的间接融资在70 —80 年代占80 %，1985 —1994 年仍占60 %左右; 直接融资中, 股票筹资在70 —80 年代不足14 % , 1990 —1994 年也仅为15. 9 % , 主要是大量利用短期商业票据筹资。间接融资优势使企业过分地倚重银行, 风险过多向银行集中。短期商业票据的不当使用, 以及综合融资公司和商业银行又过多地涉及, 这样就形成了巨大的风险。

1.3 资本市场发展不健全

韩国上市公司信息披露标准松弛，财务报表无法反映企业与金融机构的真实营运状况，股票市场透明度低。债券初级市场虽已成立，

但因利率自由化进展缓慢，债券交易指标收益率曲线无法建立，影响次级市场交易，流动性不足。这些都严重制约着韩国资本市场的发展和成熟。

1.4 重复投资和拆借经营

据1998 年3 月6 日 韩国产业银行公布的韩国国内企业近10 年来设备投资的分析结果显示，就企业本身来说, 并未形成如美国、日本等发达国家的竞争型的设备投资势态。但在石油化工、钢铁、电子电器、造船、汽车、煤油6 个垄断行业中却体现出了向大型企业的强有力的投资倾向, 在这其中尤为突出的是电子、石油化工、造船、汽车等行业。这种投资竞争趋向不仅脱离了现有部门, 而且向新的行业扩展并最终成为产品供过于求、企业经营不善的主要原因。

1.5 庞大的、多样化的、战线过长的生产组织系统

正如韩国一家大企业集团所采用的闻名全球的广告用语所说: 从芯片到轮船都造。譬如仅韩国三星集团一家企业就为韩国国民生产总值贡献了20%左右。大企业集团除了面对不易管理控制和协调等内部问题之外, 过于庞大的组织往往还倾向于采取牺牲利润和股本报酬率来促进自身的成长。

总之，亚洲金融危机之前，韩国的金融体制基本上以政府干预为主要特征。在这种体制框架之下，金融监管被作为宏观调节的手段之一，主要服务于短期的宏观经济政策目标。金融监管的出发点，不是为了提高金融机构自身的竞争力，而是力图通过政府提供无限担保对国内金融机构实行过度保护，并通

过多元化的分业监管体制保证金融体系的安全。自20世纪80年代开始，韩国政府逐渐意识到过度干预金融市场会带来较多弊端，于是开始减少对金融机构的干预，但与此同时，由于一些人误以为减少干预即是放松监管，因而造成了金融纪律松弛，监管力度不够，金融业风险逐渐加大，最终导致1997年在亚洲金融风暴的冲击下爆发了空前的金融危机。

2. 政府政策的失败

2.1 对起亚集团处理的拖延

1997 年初, 韩宝集团倒闭后, 许多中小企业甚至大型企业也在一个月内纷纷倒闭。1997 年7 月起亚局面不断恶化， 拒付贷款的趋势日益明显。但此时韩国政府当局并没有认真剖析起亚集团的本质问题, 而是更多地考虑是否将它转让给三星。面对韩国政府的如此反应，许多国际金融组织和外商, 开始对在韩国的投资感到不安, 并着手迅速回收其已投入的资本, 并不再投入新的资金。紧随其后，国际金融组织对已到期的外汇资金也拒绝给予延期, 并把本金收回。因此, 国内金融机构的不良局面不断扩大, 为了金融机构生存不得不回收投向企业的贷款。其必然结果是企业的资金流动因此出现阻碍。为了弥补资金的不足，国内的大企业开始从国外借入大量资金, 其结果是韩国的外债速增加。之后韩国政府决定将起亚公有化, 即国营企业化错误决定, 令外国投资者开始怀疑韩国政府对市场经济的宏观调控力, 并对韩国经济的现状感到强烈的不安。

2.2 资本项目开放失序

韩国自80年代初期开始推动金融自由化，对政府拥有的商业银行实行了民营化，逐步放开存贷利率，给银行更大的经营管理自主权。尤其是从90年代起，大幅放松了对外国投资国内证券与债券市场的限制，并于1992年1月实施新的外汇管制法，解除金融机构境外短期借款的限制，撤除短期外资流动的障

碍，取消了对资本项目的外汇管制。但政府干预色彩依然浓厚，为了保护国内企业，对外国直接投资、企业海外借款等企业筹资管制仍未放宽。资本项目开放的失序，促使金融机构承借巨额短期外债，融通国内企业的长期资金需求，此种以短支长、依赖外债的做法，导致企业财阀的财务结构明显恶化，金融机构呆账增加。

2.3 过早地对外开放

80年代末，美国给韩国施压，就金融开放开始双边谈判。其他外部力量包括七国集团政府、国际金融机构和跨国公司都在积极推动韩国开放金融市场。一方面为了使本国企业集团不受外国企业影响，韩国在放松短期资本流动管制的同时，保留了对外国投资者长期投资和股权参与的限制，这种不对称的管制和国内不良的借贷文化造成短期债务比例过大；另一方面，在政府对资本流动取消控制的同时，未采取必要的监管措施，造成监管真空。因韩国对资本引进的控制放宽及资本市场的开放, 使吸引外资更为容易。资本市场过大的开放程度和过高的开放速度, 使韩国经济付出了昂贵的代价。在金融管制的温室中成长起来的国内金融机构, 将无法抵御来自利息差异、汇兑损益,

以及外商企业企图通过股票投资收益来收回大量投机资金等对资本市场的冲击, 以致造成资本市场的混乱。

2.4 金融监督的疏忽和综合金融社许可证的滥发

因金融监督不够完善, 银行之间、企业之间没有优劣之分, 对庞大的不良债权视若无睹。特别是综合金融社向东南亚的投资没有得到控制成为最大的问题。综合金融社盲目吸引低于韩国利率的外国资本, 无任何经验的综合金融社买入利息较低的短期资金, 用以购买东南亚、韩国, 甚至俄罗斯的高利息长期债券。综合金融社完全没有考虑高利息债券的高风险, 将借入的短期资本全部投入到长期债券当中, 东南亚金融危机的风暴一来, 综合金融社的这种长期债券变成了一张废纸, 与此同时，为长期债券提供担保的国际金融机构, 也开始要求其偿还债务。迫于无奈, 综合金融社在国内的外汇市场上购买美元, 由此, 美元的价格也随之上升。外国金融机构很快就了解到综合金融社在海外的负债高达数百亿美元, 并开始抽走资金, 综合金融社为防止事态继续恶化，开始动用一年的短期甚至一天的超短期信贷, 欲堵住这个缺口, 以债还债的恶性循环形成了。

2.5 滞后的危机意识

早在1996 年中期, 综合金融社的变换投资行为就亟待改变, 而且, 国内金融机构在海外调拨资金的能力不断减弱, 发生外汇危机的可能性极大。许多外国言论界对韩国的金融危机提出过警告, 但韩国政府不仅没采取相应的措施, 还把时间浪费在了对该评论的指责和反驳上, 而且, 为了保持原有汇率, 浪费了大量的外汇, 导致外汇危机

更加恶化, 最终在走投无路的情况下, 不得不在1997 年11 月21 日这天向IMF 申请金融贷款。

二、韩国金融改革的措施

1997年12月，韩国接受国际货币基金组织(IMF)583亿美元的援助后，开始了IMF 建议的一揽子改革，其中主要有：金融体系改革、金融机构重组、处置不良贷款、调整金融环境等。这些改革尤其是金融体系的改革对韩国经济复苏起到了至关重要的作用。韩国金融体系改革和重组的措施主要包括以下方面：

1. 重整金融机构体系

金融机构体系重整是韩国金融改革的首要工作。为重整金融机构体系，韩国政府迅速成立专门机构，负责金融机构重整的监督、评估工作，并注入大量公共资金，改善银行资产质量。例如，成立了独立的金融监管委员会(FSC)和金融监管服务部(FSS)，专门负责全体金融机构的监理工作，并指定韩国存款保险公司(KDIC)、韩国资产管理公司(KAMCO)等机构，协助金融机构加速重整。

韩国金融机构重整的目的，是大力整顿有问题的金融机

构，通过金融机构的合并、重整，改善金融机构过多的现象，以提高经营效率。

2. 进行金融法制再造

金融法制再造主要围绕金融检查与监理标准一元化和强

化金融规范进行。为整顿金融秩序，韩国政府通过设立金融监督委员会(FSC)，由其制定统一的监理规范，并统筹金融检查工作，监督全体金融机构的营运，实行金融检查一元化。

韩国缺乏严格的金融规范，加上金融机构与大财阀关系密切，未能有效评估信贷质量，是引发金融危机的重要原因。因此，韩国政府将强化金融监理规范，列为金融改革的重点。其主要措施包括：①实施新的资信分类与备抵放款损失提列标准；②强化会计标准；③提高对单一借款者的授信限制；④改善流动性风险管理制度等。

3. 整顿金融自由化与国际化

为改变金融自由化和金融开放失序的状况，韩国政府采取的主要措施包括：①修改外国投资法规，鼓励外国直接投资；②实行资本交易自由化和外汇交易自由化；③开放金融市场，韩国政府陆续开放了债券市场、股票市场与货币市场。 韩国政府通过重整金融机构体系、金融法制再造、整顿金融自由化与国际化和促进金融市场开放，对韩国的金融体系进行了全面改革和调整，取得显著成效。逐步实现了经济恢复增长、金融形势好转、金融市场更加活跃、银行营运状况得到逐渐改善。

三、对我国金融改革的启示

早在东南亚金融危机爆发前, 我国政府就高度重视防范和化解金融风险, 围绕“金融安全、经济安全”的目标出台了一系列金融改

革措施, 这是我国没有遭受这场全球性金融危机正面冲击的主要原因。但我国是一个发展中国家, 正处于经济转型时期, 在促进经济展过程中所选择的金融制度安排与韩国有不少相似点, 金融风险隐患依然存在, 各项改革的阻力在逐步加大。因此, 在化解金融风险和健全金融制度过程中, 应当从邻国的金融危机和金融制度变革中吸取深刻教训。

3.1 合理发挥政府在金融体制改革中的作用

金融体制改革中，政府的角色至关重要，既要统领全局、时刻掌握经济发展状况，又要科学地落施改革措施，使我国经济能够防攻有度。金融体制变革中，韩国政府起到引导、支持和保障的作用，在政策上提出了切实可行的目标。政府提倡权责分明，并且不过分干涉，而是充分让金融机构发挥自身的管理自主权和独立性。另一方面，金融机构外部监管方面的事务，政府责无旁贷地进行监管处理，从而保障金融行业的顺利发展。从以上韩国政府的作法中得到的启示是，中国也应该借鉴政企分开的理念，合理发挥宏观调控的作用，为企业发展提高良好的外部环境，在政策上给予支持和帮助，而不该越权干涉企业内部的管理事项，在处理金融机构非法贷款的同时应加强对其的监管。

3.2 建立健全金融调控监管体系, 强化金融监管

在设立了中央银行、证监会和保监会三大调控监管机构的基础上, 要注意维护它们对金融机构和金融市场进行监管的独立性和权威性, 形成有效监管。首先，促进监管机构之间的相互协调，建立高效合理

的政策协商体制和信息分享平台，填补监管漏洞。如效仿韩国建立监管委员会，该委员会承担协调金融监管的工作并作定期审查。此举不仅有利于保持经济发展的稳定性，同时还能够提升金融监管品质。其次，应该重视汇率体制的改革、稳定汇率政策，避免出现韩国在亚洲金融危机中货币贬值的状况。另外，可考虑建立由股票、债券和基金等市场构成的多层次资本市场，这可以从一定程度上增加了企业资金来源。

3.3 适度地加强金融领域引进外资的力度

为此要大力提高四大国有银行的市场竞争意识，逐步降低少数国有银行的垄断现象，尽管四大国有银行已经对国外的银行实行了国民待遇，但是想要打入中国市场的外资银行仍然要受到金融监管部门的强制控制。适当地引进外资有利于提高对本国银行的治理水平、促进风险体制改革，亦是国有银行走向海外的关键所在。

3.4 切实提升融资的效率和质量

在大面积借鉴韩国等先进国家的经验的同时，我们对中国的国情要有清醒深刻的认识，计划经济体制对中国的金融领域产生了不可磨灭的影响，我们更要懂得取其精华、去其糟粕的道理。近期美国信贷危机对国际金融的冲击力之所以如此之大，究其原因是金融过度虚拟化从而引发金融资产价值的过度膨胀。引以为鉴，中国的金融体制改革必将带来金融资产总量的增加，我们不能只看到现实资产的增加而忽视金融市场风险的累积。

3.5 经济政策应当稳步推进

利率自由化和对外开放国内金融市场改革不能操之过急，应当逐步推进。此外, 就金融改革本身来说, 由于改革涉及各方面利益的调整, 因此, 要对改革过程中的阻力有充分的估计, 对上述改革措施的实施效果形成合理的预期, 注意加强领导和统一部署。

从我国国情来看，由于我国目前仍处于社会主义初级阶段，金融体系及金融市场仍旧非常不成熟，在许多方面仍然落后，所以政府在经济发展中仍然要发挥举足轻重的作用。作为政府干预经济的手段之一，政策金融仍将扮演重要的角色。但是我国的政策金融将与韩国大不相同，它一方面要彻底从旧体制中摆脱出来，一方面又要适应新的世界经济形势，从一开始就带有鲜明的市场化色彩。我们相信，这样的政策金融能够最大限度的逼近市场运行效果，同时又能够避免韩国政策金融的各种弊端，成为推动我国经济发展的重要手段。

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