租赁型保障性住房退出机制建构

　　【摘要】租赁型保障性住房政策在我国刚刚起步，而我国面积辽阔、各地情况不同，至今仍未出台严密的全国性的法律法规。各地方根据自身特点在国家政策的指导下自行规定的政策，在取得巨大成功的同时也出现了许多问题，因此，加强租赁型保障性住房的后期管理成为实现保障性住房功能、保证保障性住房可持续发展的重要路径。 　　【关键词】保障性住房 租赁型 退出机制 困境 对策 　　当前，租赁型保障性住房已经成为我国保障房的主要形式，近几年国家进一步加快了保障性住房的建设，从中央住房城乡建设部到各地方不断出台新的规定。在2013年12月2日住房城乡建设部根据《国务院批转国家发展改革委关于2013年深化经济体制改革重点工作意见的通知》和《关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》等文件精神，会同财政部和国家发展改革委起草了《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》。 　　内容要求从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。从而进一步改善行政管理程序，删繁就简后的制度更加清晰，公共租赁住房和廉租住房并轨运行后退出机制的审核上也将统一，如此一来对于使用保障性住房的居民来说，将不再像从前一样容易混淆。 　　衡水市虽然还未对保障性住房进行统一，但是在保障性住房的任务完成上、分配计划以及入住上都取得了很大的进步，仅以桃城区为例，截止到2013年10月桃城区公共租赁住房项目开工率100%，竣工率达77.3%。已竣工项目抓紧进行配套施工，200套公共租赁住房有望年底前分配入住。①除了在完成目标上有所进展以外，根据《河北省城镇住房保障办法》、《河北省保障性住房准入退出管理办法》、《衡水市城市低收入家庭认定办法实施细则》有关规定，衡水市结合实际情况制定出了《住房保障申请家庭联审联查办法》，对于涉及的相关部门、联查程序以及监督机制做了规定，并明确规定纪检部门对于行政不作为工作职责履行不到位、不作为的，玩忽职守，滥用职权的徇私舞弊的，依法依纪追究责任；涉嫌犯罪的，移送司法机关处理。严格监督程序，有效地约束了政府部门利用职权徇私舞弊的情况发生，加之保障性住房信息公开化使得其政策更加公平、公正。 　　现行租赁型保障性住房政策解读―以衡水为例 　　租赁型保障性住房是为了应对在经济快速发展过程出现的城镇部分居民生活困难，没有住房保障的情况而产生的，目的是解决中低收入人群的住房困难，实现“居者有其屋”的居住理念。国家“十二五”规划以来，全国加大建设保障性住房的力度，政府投入了大量的人力物力，但是在保障房的后期管理上，仍存在严重问题，最为显著的就是租赁型保障性住房的退出机制不健全。建立公平、高效的租赁型保障性退出机制，实现租赁型保障性住房投入资金的良性循环、住房资源的高效利用是保障房功能得以保证，社会公平价值得以体现的重要内容。在租赁型保障房退出机制设计的理念上，既要考虑地方政府的财政能力、住房市场运行的状况，又要考虑租赁式保障性住房的剩余使用价值、居民的平均住房水平等因素，因此应采取多元化的退出模式，在基本原则和目标相同的条件下，各地应根据本地实际情况采用适合于本地实际的退出方式。 　　当前租赁型保障性住房制度构建还亟需完善。首先在立法上住房保障制度方面的内容相对滞后，我国的立法机关也在不断地研究探讨，国务院出台新的政策指导。自2012年7月15日起施行的《公共租赁住房管理办法》中对于强制退出条件及其处罚措施做了新的规定，对于不当使用的予以重罚，对于不符合条件的应当强制腾退，但具体实施起来因现实情况多样，依然存在着诸多问题。 　　根据衡水市的租赁型保障住房政策分析，退出方式主要分为主动退出与强制退出两种，对于已经不符合其条件的应主动申请退出，对于拖退、隐瞒不退，以及违反《公共租赁住房管理办法》（以下简称《办法》）规定的进行强制退出，对于违规行为按照《办法》规定进行处罚，新出台的《办法》相比之前在处罚力度上以及退出后过渡上有了很大的改善，然而从实施情况以及衡水近两年的租赁型保障性住房的建设来看，依然还有很大的完善空间。 　　退出机制存在的问题和困境 　　现有制度存在的问题。对于租赁型保障房的退出机制各地方采取的方法大致相同，一是主动退出，二是强制退出，但退出的情况及处罚问题不能单靠国务院出台的《办法》来实行，还要和本地区的实际情况结合起来。实际问题也是复杂多变的，并且在经济快速发展，人民生活水平大幅度提高的今天，如何既能合理制定处罚金额，又能减少改动政策的频率是现在需要改善的地方。作为诸如衡水这样的经济欠发达城市，居民生活水平较其他一线二线城市而言还相对落后。保障性住房的目的是为了给没有住房的年轻人一个过渡阶段，给家庭困难的群众一个改善其环境的时间。我国虽然每年都在兴建保障性住房但仍然无法满足需求，加之土地愈加稀缺，保障性住房的需求越来越大，而经济适用房为小产权房，是可以永久居住的，从现实着眼这是不符合现状的，而衡水市现在依然在实施，对于一个经济不发达且保障性住房需求大的城市而言是极不可取的。 　　落实退出机制的困境。目前，大多数城市，特别是二、三线城市制度收入申报尚不成体系，收入核查制度也不完整，单纯依靠居民住户的自觉性进行主动申报、如实申报，在现实中很难保证其真实完整性。仅通过入户调查来调查核实，工作量庞杂，收集的信息也未必准确。但是，租赁型保障性住房政策的享有者应具有严格的审查、批准程序和相应的监督机制，确定应退出租赁型保障性住房的对象，要综合考虑使用者的收入状况、财产情况和现有的住房情况，并结合本地经济发展水平、居民收入水平和居住条件设定租赁型保障性住房的享受条件和标准，超出该标准坚决予以清退。具体情况包括三类：一是租户申请时信息失真或者审核不严而享受保障待遇的；二是租户的收入、财产和住房条件等得到了改善不应再享受保障待遇的；三是因为享受保障待遇的标准进行调整导致租户不应享受保障待遇的。此外，那些虽符合标准，但违法或者违规使用保障性住房的租户也应纳入退出对象之列，包括利用住房从事违法活动、擅自改变房屋用途、将承租的住房转借和转租、住房长期空置等情况。除了在制度上的缺失以外，在落实租赁型保障性住房退出机制上也存在着诸多实际问题，其表现主要有以下几点： 　　一是资产核查困难。保障性住房居民的家庭收入，个人及家庭资产情况是其符合租住条件的基础，但是在现实生活中，对于资产的核查并不顺畅，虽然《公租房管理办法》中有明文规定，但是在现实生活中，在保障性住房小区仍存在着开高档车或外租现象，并且屡禁不止。这是因为在资产核查时仍存在漏洞。 　　二是居民主动退出意识淡薄，会产生福利固化。居民在其意识中不愿意主动退出，从而导致保障性住房供给结构失衡，很多人对于退出制度很模糊，有些群众在明知的情况下不愿意退出（见表1、表2）。由于中国长久的居住观念以及普遍素质不高导致了居民主动退出的动力不足，很多学者提出奖惩机制，对于主动退出的应给予政策上的鼓励。笔者认为主动退出应该是其租住租赁性保障性住房的义务，既然是义务，就不应给予奖励，所以这种观点不利于提高公民的道德素质。 　　表1：租赁型保障性住房退出机制了解程度调查 　　表2 ：租赁型保障性住房居民主动退意愿调查 　　资料来源：根据社会调查问卷获得 　　三是应建立完善的退出保障性住房的法律机制。我国现在仍未有法律法规对保障性住房的退出制度上进行规定，在依法治国的今天，完善保障性住房的相关法律迫在眉睫。在保障性住房的退出制度上，有学者认为对于退出保障房群体，在购置商品房时应在政策上给予充分的支持，例如设立基金支持或者给以低息贷款②，笔者认为此做法不可取。原因有二，其一以现在的商品房价格上涨趋势来看，政府充分支持会给政府带来巨大压力，商品房不同于保障性用房，二者费用差极大，政府建立基金来支持其购买商品房显然是不现实的；其二近年来商品房市场火热，房价居高不下，国家多次出台政策压低房价，如果给予退出保障房群体以低息贷款显然也是不符合国情的。所以如何构建退出保障房后续的制度，还需要不断的探索，新的《办法》中规定退出者及家庭没有住房的可以以市场价继续租住其保障性房屋，虽然此做法不利于将房源腾出给更需要的群体，但也确是在努力的衔接退出后的后续工作。 　　租赁型保障性住房退出机制的完善 　　为了坚持效率优先、符合实际，真正做到公正合理地解决租赁性保障性住房的实际问题，笔者提出完善我国租赁型保障性住房问题的相应对策，为国家保障性住房建设提出建议。 　　首先，健全资产核查制度。一是举报奖励制。可以设立居民举报制度，在现实生活中真正做到了解实际的是生活在周围的居民群众，但由于群众维护公众利益的意识不够，致使没有达到预期效果，这可以借鉴俄罗斯的“赃款分利”原则③，对举报群众经审核举报事实确实的可以予以奖励。 　　二是居委会定期入户普查制。居委会应当定期对辖区的保障性住房住户进行入户考察，这样既可以了解其家庭现状，也可以确定其是否为自己租用，在入户的过程中会出现许多问题，例如对于几次家访无人应答的，可以在小区明显位置张贴公告，在限定时间内要求其住户到居委会配合工作，逾期不到的，由法院通知其申诉，不申诉的进行强退。 　　三是建立保障性住房档案管理体系。保障性住房管理部门对租赁性保障性住房住户建立档案，实行一户一档案，并健全电子信息系统，将租赁型保障性住房的住户信息，例如工资等收入证明、家庭成员住房情况证明等逐一登统，并上传网络，将信息进行公开披露，将档案系统化、信息网络化、内容公开化。 　　四是银行证券公司总资产核查制。对于申请到租赁型保障性住房的居民应该对其银行总资产以及其手中可能存在的证券进行定期审核，其审核的结果是住户个人财产数据，这不同于住房情况、工资情况等公开公示的内容，对外应注意保密，以确保做到保护其个人隐私的目的。 　　其次，提高居民主动退出意识。一是加强退出制度的宣传。在申请时着重解释这一制度并说明拖退、骗退及违反规定的后果，对于居民主动退出意识不强，可以加大宣传力度，在其申报审核通过时着重对退出机制进行着重解析，对于拖退以及违反《办法》相关规定的惩罚措施及法律责任应予以说明，从而起到警示作用。 　　二是建立个人信用体系。建立个人信用体系与银行、工作单位等信用体系相衔接，做到信用信息公开透明，个人信用体系系统全面，对各个层面和领域的信用进行评测和监管，综合考虑多方面因素和表现，综合监管，从而杜绝骗租、不退的问题出现。 　　三是对符合条件主动退出的住户实施奖励。租赁型保障性住房的使用者，由于经济条件提高、收入增多、住房条件自行改善等原因满足退出标准主动退出的，对其进行鼓励和奖励，具体包括给予再申请租赁式保障性住房优先选择权、保障性住房出售时享有优先购买权，在自购房产时给予一定价格优惠和补贴、贷款购房时在利率上给予优惠、减免部分税费、办理相关手续和登记时费用有所减免等。既要通过负向的经济激励促使应退住户及时退出，又要通过正向的经济激励促使应退住户及时退出。 　　四是对骗取住房保障资格和符合条件拒不退出的住户采取适当惩罚措施。在香港《房屋条例》中规定，任何人如果故意向房屋委员会虚报资料，即构成违法，最高可判处20万元港币的罚款，同时判处监禁六个月。在香港，骗租保障房最高可以判处限制人身自由，如此严厉的惩处措施，对骗租保障房的住户起到了强大的震慑作用。诸如此项规定，在租赁性保障房退出制度上也可以借鉴，适当设置更为严厉的惩罚措施，不仅通过行政手段进行调解，甚至可以通过刑罚手段来保障。 　　最后，健全保障房分配使用监督机制。现今的监督体制为政府对保障性住房居民定期审核，有专门部门进行核定，由检察机关进行监督，但此项制度在现实中仍存在问题：检察机关是否检察到位？执行机关是否严格按规定执行？如何确保公众可以了解其真实情况，使民众充分地享有知情权呢？在此笔者认为应建立第三方监督机制，根据现实情况来看，虽然媒体有监督作用，但媒体监督的问题实在太多，无法做到专一；有民众监督但在实际上起到的作用不大，毕竟与政府相比民众仍是弱势群体，以弱势群体监督强势的一方显然是不可取的，那么建立专门独立的第三方就显得尤为重要了。笔者认为，就现今状况而言，可以由民众公投成立专门委员会对政府进行监督，再由民众监督委员会，如果委员会不作为可以废除重选，由检察机关、民间组织一起监督效果会更好一些。 　　各地方政府近几年一直都在对租赁性保障性住房进行着各种的尝试，各地方的经验再反馈到中央，由国务院进行考察研究再制定全国性政策，早在2010年对与保障性住房就已经开始了起草工作，但由于现实问题复杂，仍未出台相应的法律法规，但应加快创建法律的步伐，进一步完善其保障性住房的内容，做到有法可依，有法必依，依法执行。 　　（作者单位：衡水学院；本文系衡水学院校级课题“衡水市廉租房退出机制的困境及其对策”阶段性成果，项目编号：2013059） 　　【注释】 　　①“衡水桃城区保障性住房建设速度快效果好”，衡水市住房保障信息网，2013年11月29日。 　　②董雪丰：“我国保障性住房运行机制研究”，《重庆大学学报》，2012年第10期。 　　③赃款分利原则是指骗购行为被举报后一经查实，骗购房即被收回，骗购者则“房、财两空”。而政府拿出房价的30%奖励举报人。公共利益得到保护的同时，政府大大降低了处罚成本。见“保障性住房：进难 退也难”，《法治周末》，2010年7月8日周末版。 　　责编/许国荣（实习）