浅论我国的行政首长负责制

　　摘要：行政首长负责制是现代政府和企业中较普遍的领导制度，我国政府根据我国行政机关在行政活动中应急性和执行性强的特点，也采取了这种行政组织体制。本文主要讨论我国行政首长负责制在现实操作中存在的一些弊端，如搞“一把手”工程、偏向强调“集体领导”等，并提出完善我国行政首长负责制的建议。 　　关键词：行政首长负责制 集体领导 党委制 　　1.行政首长负责制 　　西方国家确立了行政首长负责制的时间较早。在启蒙运动时期孟德斯鸠便提出：“政府几乎时时需要急速的行动，所以由一个人管理比几个人管理好些；反之，属于立法权力的事项由许多人处理比一个人处理要好些”。[1]在现代民主国家中， 80%以上的政府实行行政首长负责制，[2]行政首长负责制已成为政府和企业中比较普遍的领导制度。 　　行政首长负责制也称为首长负责制或首长制，是指国家特定的行政机关首长在所属行政机关中处于核心地位，在本机关依法行使行政职权时享有最高决定权，并对该职权行使后果向代表机关负个人责任的行政领导制度。[3]行政首长负责制具有决策权集中、指挥灵敏、传递迅速等优点。但我国行政首长负责制在现实操作中却出现了诸多问题。因此，还需进一步完善该制度，使行政首长负责制走向科学化、法制化。 　　2.我国的行政首长负责制 　　我国政府根据行政机关执行性、应急性强等特点，不采取合议制的决策模式，而实行行政首长负责制。1982年我国通过第四部《宪法》规定：恢复设立国家主席和副主席；国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制，地方各级人民政府分别实行首长、市长、县长、乡长、镇长负责制度；实行限任制，连续任职不得超过两届。这标志着我国正式确立和实行行政首长负责制。 　　在我国，行政首长的选举、任命必须按法定程序进行，各级政府行政首长对本级政府工作有全面领导权、最后决定权、人事任命或提名权、工作程序的主导权和控制权、以及主持集体会议的权力，并根据权责对等原则负有相应的责任。行政首长对重大决策在集体讨论的基础上定夺，对日常具体行政事物可独自决定。以国务院为例，在讨论重要问题时，如内部有不同意见，可采取座谈会等形式交流意见，也可投票表决，但表决结果仅为行政首长决策的依据，最终决策仍由行政首长决定。 　　3.我国行政首长负责制操作中存在的弊端 　　3.1搞“一把手”工程 　　将法定的决策权都集中于行政首长一人手中，优点是权力集中、指挥灵活、决策果断、行动迅速、效率高，但也存在弊端。行政首长是政府及各级行政机关的领导，他们独自执掌最高行政决策权和行政指挥权，手中权力非常大。在我国，行政部门的负责人往往被称为“一把手”，行政日常事务往往由“一把手”说的算。但个人的知识、能力、经验、精力等毕竟有限，处理事务难免思考欠周之处。在实际中，个人专断的“一把手”、“一言堂”现象并不少见。 　　3.2与公务员终身制的内在矛盾 　　引咎辞职是行政首长承担责任的一种重要方式，也是国家对行政官员过错的一种惩罚方式。现实中，政府对一些引咎辞职的官员若承担的是政治责任且未达到退休年龄，基本都会在后一年内安排新工作、级别保持不变，例如，原国家环保总局局长解振华辞职后担任国家发展和改革委员会副主任（正部长级），原北京市长孟学农后来担任国务院南水北调办公室副主任（正部长级）[4]。 　　3.3部门间职责不明，对问题相互推诿 　　我国行政首长负责制中，并没有很明确规定各个部门行政首长的具体职责，还存在许多职能部门交叉重叠的现象。由于部门间职责不明，许多问题的解决往往同时涉及几个部门，遇见难题就找借口绕开等部门间彼此推诿，互相扯皮的现象，不仅影响了问题的解决，也损害了政府的形象和国家利益。 　　3.4偏向“集体领导”和等同党委领导 　　在我国，党委是政权的权力核心，政权的重大事务全部由党委决定。党委实行委员会制，具体工作是集体领导与个人分工负责相结合，由投票表决决定。在行政首长负责制中，行政首长决策时也会征求各方意见，但这与 “集体决策”并非一回事，行政决策最终是由行政首长依据对问题的看法作出，并非以“少数服从多数”的原则为依据。现实中，一些行政首长本身也担任了党的领导，没能很好的分清二者的关系，凡事开会由集体决定；有的首长为逃避个人行政责任，还故意将行政首长负责制等同于党委领导。 　　4.改善我国行政首长负责制 　　4.1提高行政首长个人素质 　　行政首长是行政领导的主体，是影响行政行为的重要因素。行政决策在很大程度上依赖于其个人的知识、经验和判断能力。因此，改善行政首长负责制一方面要完善法律法规强化对行政权力的牵制和监督，防止行政首长掌权过大出现独断或寻租等现象。另一方面要不断提高行政首长综合素质和决策能力，不仅能熟练运用分工、统筹、协调的管理技巧，还要有过硬的思想政治素质，保证决策得以实现。 　　4.2完善行政首长退出、复出机制 　　我国行政机关裁撤行政首长按照惯例一般是撤销职位，保留其公务员身份。但如果官员复出的过程不公开不透明，不仅违背了问责制对失职者进行惩罚的初衷，在执行过程中也可能会降低公众对政府的信任感，弱化问责及对其他人的警示。 　　因此，我国需完善行政首长退出机制，对于因工作失误或领导责任辞职的领导，应根据其过错程度确定其是否享受公务员待遇及级别，综合考虑其工作年限、过错程度等，制定一套较明确的标准。对于行政首长的复出，也应制定包括过错程度、间隔时间、付出条件等方面非常明确的规定。 　　4.3理清与集体领导的关系 　　集体领导可以防止个人专断，但不利于发挥个人积极性，决策效率低；行政首长负责制是一种效率机制，以追求效率为核心，要求责任明确、反应灵敏、决策快捷。正如邓小平所说的：“集体决定了的事情，就要分头去办，各负其责，决不能互相推诿。失职者要追究责任。”[5]党委制有益于发扬民主，提高决策的民主化。但政府事务是行政事务，不论大小都必须由行政首长、行政机构处理和承担相应责任，不应交予党来处理。党对行政首长和行政机关有政治、组织、思想三个方面的影响，对行政工作在政治路线、方针上进行领导和监督，但不能对之干预，更不能替代包办。我国政府领导体制中首长制与党委制并存，必须理清这两者的关系，使之相辅相成，彼此借鉴，不断完善。 　　4.4完善行政监督体系 　　修补行政首长负责体制上的“漏洞”，关键的一点在于加强对行政首长、行政机关的监督，最大限度地防止对行政权力的滥用。第一，完善内部监督，从行政组织内部建立起系统的自我制约机制，如纪律、工作规程和命令等，确保权力正确行使。第二，以权力制衡完善监督体制，通过立法和司法的法律制度来制衡行政权的行使，如完善行政首长的“人事提议权”的法律监督等。第三，扩大和加强他律形式，如扩大其他参政党监督、鼓励社会舆论监督和公民参与监督等。 　　参考文献： 　　[1][法]孟德斯鸠.论法的精神（上册）[M].商务印书馆 196l：160. 　　[2]谢庆奎.中国政府体制分析[M].北京：中国广播电视出版社，1995 ：213. 　　[3]陈红.论中国的负行政首长责制[J].东方企业文化・国家与城市竞争， 2010（9）. 　　[4]孟祥滨.中国行政首长负责制的研究[D].北京：中国政法大学，2010（5）. 　　[5]《邓小平文选》（第二卷）[M].人民出版社 1983：341.