世界贸易组织法中区域经济一体化规则的发展

作者：刘世元周晓虹

法制与社会发展 1999年11期

　　世界贸易组织法中关于区域经济一体化的规则，最早规定在《关税与贸易总协定》（以下简称“关贸总协定”）第24条中。随着区域经济一体化的迅速发展，该规则的缺陷和不足日益显露出来。1986年9 月开始的“乌拉圭回合”谈判，将该规则修改问题列入谈判日程，并最终达成了《关于“关税与贸易总协定”第24条解释的协议》。此外，“乌拉圭回合”谈判通过的其他协议，对一体化的规则也有所涉及。世界贸易组织成立以后，世贸组织法将原关贸总协定法律制度纳入自己法律体系，因此关贸总协定关于区域经济一体化的规则便成为世贸组织法的重要组成部分。本文拟对世界贸易组织法中区域经济一体化规则的发展和变化作一简要评述，并对其进一步完善进行初步的探讨。

　　一

　　讨论世贸组织法关于区域经济一体化规则，我们不能不提及《国际贸易组织宪章》（The Charter of

　　the

　　International

　　TradeOrganization），即“哈瓦那宪章”，因为它第一次以多边条约的形式规定了关税同盟、自由贸易区的权利和义务，为后来的关贸总协定和世贸组织法中区域经济一体化规则的形成奠定了基础。

　　第二次世界大战末期，大多数国家都看到了贸易保护主义给世界经济贸易带来的危害，希望建立一种新的国际经济贸易秩序。尤其那些经济实力雄厚、产品竞争力强的国家，更希望能彻底实行贸易自由，以巩固和拓宽本国的海外市场。1945年，美国首先提出缔结一个旨在减少关税和贸易限制的多边条约的建议。美国设想的条约涉及关税减免、数量限制、国家贸易、出口补贴等方面问题，同时还设想建立一个国际贸易组织，以监督整个体系的运行。经过多次讨论和修改，该建议在1947年11月—1948年3月召开的世界贸易与就业哈瓦那会议上得到通过， 因此被称为“哈瓦那宪章”（以下简称“宪章”）。

　　在宪章酝酿、讨论之前，一些国家已经建立了关税同盟等一体化组织。在这种情况下，宪章的起草者们如不考虑这一历史事实，不允许已经缔结的区域合作条约的继续存在，许多国家都不会加入宪章，建立多边贸易体制的设想将无法实现。更重要的是，宪章的起草者们认为，关税同盟消除了成员国之间的贸易壁垒，已经朝着贸易自由化方向前进了一步，只要它不损害非成员国的贸易利益，宪章就应允许它们建立。鉴于此，关税同盟和自由贸易区作为最惠国待遇原则适用的例外，被写进宪章第44条。由于宪章需要各缔约方的批准，宪章的最终生效需要一段时间，因此缔约方同意将宪章中关于关税与贸易方面的规则抽出来临时适用，这就是后来的关贸总协定。关贸总协定中关于区域经济一体化问题的第24条规定几乎完全照搬了宪章第44条的规定。（注：参见刘世元：《区域经济一体化与“关税与贸易总协定”》，吉林大学出版社1994年版，第26—28页。）由于宪章没有得到缔约各国的批准，1948年1月1日起临时生效的总协定便成为世界上唯一的多边贸易协定。

　　总协定24条允许建立的区域经济一体化组织有两种形式：第一，关税同盟，即“以一个单独的关税领土代替两个或两个以上的关税领土，同盟各组成领土之间的贸易，或至少对这些领土产品的实质上所有贸易，实质上已取消关税和其他贸易限制，而对同盟以外领土的贸易，已实施实质上同样的关税和其他贸易规章”；第二，自由贸易区，即由“两个或两个以上的关税领土所组成的一个对这些组成领土的产品的贸易，已实质上取消关税或其他贸易限制的集团”。此外，24条还允许导致建立关税同盟和自由贸易区的临时协定的存在，此类协定应具有一个在合理的期间内成立关税同盟和自由贸易区的计划和进程表。

　　二

　　在总协定临时生效的前10年，24条规定很少被适用。后来，随着区域经济一体化的发展，24条的规定才逐渐用来调整国家间在区域经济一体化过程中形成的关系，但在乌拉圭回合谈判之前，该规定的内容一直没有变化。到1994年底，总协定完成了对69个关税同盟、自由贸易区及导致它们建立的临时协定的审查工作，（注：WTO:Regionalism and the World Trading System,1995,4,P.3.）在审查一体化协定过程中，24条规定所存在的问题不断暴露出来，直接影响了总协定对一体化协定的监督和管理。24条规定所存在的问题主要表现在以下几个方面：

　　（一）关于“实质上所有贸易取消关税和其他贸易限制”问题

　　实质上所有贸易取消关税和其他贸易限制，是指关税同盟或自由贸易区成员国之间所达到的贸易自由化的程度。对此，总协定没有任何解释。关于这一用语的分歧，集中于这一概念是应从质的意义上进行理解，还是应该从量的概念上进行理解。总协定工作小组在审查《欧洲自由贸易联盟公约》时，认为该公约关于取消成员国之间关税和贸易限制的规定，排除农产品的适用，是不符合24条规定的。欧洲自由贸易联盟成员国则认为，考虑这个条件时，不应仅仅考虑数量，还应注重质量。尽管公约中的一些条款没有要求取消农产品贸易障碍，但目前关于农业问题的协议确实促进了农产品贸易的扩大，实际上农产品贸易障碍的三分之一将被取消，成员国之间贸易的90%中的85%完全取消了贸易限制，余下的5%中对某些国家的贸易限制也已经取消。工作小组的意见是， 欧自联成员国的申辩他们很难接受。（注：GATT,BISD,9th Supp.,1961.）

　　（二）关于“整体上不得高于或严于未建立同盟或自由贸易区或临时协定时各组成领土所实施的关税和贸易规章的一般限制水平”问题

　　该条规定看起来似乎很明确，但具体操作起来却有许多困难。目前，关税同盟在制定统一对外关税率的时候，往往采用算数平均、贸易权重平均、向最低关税看齐等方法。关税同盟不论采用何种方法计算共同对外关税率，都会导致关税同盟中的一些成员国关税水平降低，另外一些成员国关税水平提高。第24条6款规定， 如果一缔约方由于加入关税同盟而拟提高约束性关税税率，则有关缔约方应依总协定28条规定的减让表的修改程序进行谈判，同时就提高相应的关税给予受影响方以适当的补偿。然而，对于何时开始补偿谈判、补偿的性质以及是否还应考虑到关税同盟成员国在其他项目上的关税减让等问题，缔约各方之间还有争议。

　　（三）原产地规则问题

　　与自由贸易区相关的争议，是原产地规则。由于自由贸易区成员国之间不要求形成共同对外关税率，所以来自非成员国的产品就可以通过某个限制最低的成员国出口到其他成员国，享受自由贸易区的优惠待遇。为了防止这种情况的发生，自由贸易区都制定了原产地规则，规定从第三国间接进口的产品享受自由贸易区待遇的标准。由于在制定和执行原产地规则时存在着或多或少的限制，所以第三方国家担心这样的规则将对他们与自由贸易区成员国的贸易制造障碍：一方面，在某些情况下，非成员国不仅会受区内取消贸易障碍的优惠安排所造成的贸易转移的影响，而且也会受到由于实施原产地规则所增加的保护程度的影响；另一方面， 该规则采用的增值标准也可能对第三方国家的利益产生影响。 1973年在审查欧共体和欧自联成员国之间建立自由贸易区的协定时，工作组中的第三方成员国就曾指出，该原产地规则将会对第三方国家间接产品的贸易提高壁垒。（注：WTO: Regionalismand the World Trading System,1995.4,P.49.）

　　（四）关于临时协定问题

　　在审查一体化协定的过程中，24条关于临时协定的规定引起了解释上的争议。该规定要求临时协定应包括“一个在合理时间内建成关税同盟或自由贸易区的计划和时间表”。然而，总协定对“临时协定”、“合理期间”、“计划和时间表”并没有予以明确界定。由于缺少一致的定义，某一临时协定是否符合要求，总协定工作组成员之间经常发生争议。

　　（五）关于程序性问题

　　24条规定，缔约方在加入关税同盟或自由贸易区时或签定成立关税同盟或自由贸易区的临时协定时，应及时通知缔约方全体，并应向其提供有关所拟议的同盟和贸易区的资料。但对于“通知”应在何时进行才算“及时”，该条并没有具体规定。在实践中，协定参加方履行通知义务的时间各不相同。在总协定生效的头十年，通知一般是在一体化协定生效之前进行的。例如，《罗马条约》的参加者于1957年25日签定条约后立即通知了缔约方全体。…同样，工作组对1960年建立的拉美自由贸易联盟的《蒙特维的亚条约》的审查也是在其生效之前结束的。然而，从1980年以后提交审查的协定的情况看，工作组一般都是在条约生效后作出报告的，时间从3个月到4年长短不等。显然，缔约方全体对一体化协定的事后审查，使协定成员国很少或没机会考虑工作组中第三方国家的意见。

　　在区域经济一体化成员国的报告义务问题上，总协定缔约方之间也存在着意见分歧。1971年缔约方全体说服总协定代表理事会建立一项每两年审查一次区域一体化协定的报告的制度。由于缔约方之间就报告义务的认识不同而未能就报告的形式达成共识，因此审查并没有发挥多大作用。

　　（六）24条与总协定第四部分的关系问题

　　总协定第四部分（36—38条）在发展中国家和发达国家之间的贸易中建立了非互惠原则，规定发达国家应采取特殊措施来促进从发展中国家的进口。但在实际运用过程中，此规定往往引起争议。例如，欧洲共同体与非洲、加勒比和太平洋地区发展中国家于1975年签定了第一个《洛美协定》，根据总协定第四部分的规定和该地区国家的发展需要对其提供优惠待遇，并且不要求互惠。在总协定工作组对该协定进行审查时，一些成员认为此贸易安排与总协定的义务特别是第1条第2款、第24条、第36条项下的义务是一致的。但也有的工作组成员持不同意见，认为总协定第四部分并未允许对其他发展中国家予以歧视，因为它要求给予所有发展中国家，而不是部分发展中国家以特殊待遇。虽然总协定缔约方全体授权第四个洛美协定成员国免除总协定第1条第1款的义务，但总协定第四部分与24条的关系问题仍没有彻底解决。

　　三

　　总协定第24条规定所存在的问题，引起了各方的关注。在乌拉圭回合谈判过程中，缔约各方经过讨价还价，最终就第24条修改问题达成了《关于“关贸总协定”24条解释的协议》（以下简称“协议”）。此外，缔约方签订的《服务贸易总协定》也涉及一体化问题。乌拉圭回合谈判形成的协议在以下两个方面取得了成就：

　　（一）补充和完善了第24条的规定

　　24条规定的最大问题，是含混不清，模棱两可，不具有可操作性，给审查一体化协议和监督一体化组织的运行带来许多困难。乌拉圭回合谈判首先在这方面取得进展。

　　1.关于对关税同盟成立前后所适用的关税和贸易规章的评估问题。协议第2条规定：关税水平的评估， 先由有关关税同盟在关税基础界限、价值、数量的基础上，提出先前一有代表性时期的进口统计数据，再由总协定秘书处根据乌拉圭回合关税减让评估所采取的方法估算加权平均税率和所征关税；非关税贸易限制水平的评估，要检查关税同盟成员国单独措施的规定、所涉及的产品及受影响的贸易流量。这为衡量关税同盟建立后对第三方国家的贸易限制水平是否高于或严于其建立之前的水平提供了可参照的量化指标。

　　2.关于临时协定过渡到关税同盟和自由贸易区的合理期限。协议将“合理长的时间”界定为10年。有关缔约方认为10年期限不够，需要更长的时间，应向缔约方全体作出充分解释。

　　3.关于关税同盟提高约束税率的程序问题。总协定的缔约方为组建关税同盟计划提高约束税率时，必须遵守总协定第24条第6 款所规定的程序，即第28条规定的减让表的修改程序。

　　4.关于关税同盟成员国为形成共同对外关税率而提高税率所应提供补偿问题。协议规定补偿谈判于各一方致同意进行谈判时开始，在谈判中必须相应地考虑组建关税同盟的其他成员国在同一关税水平上减税。如果此类减税未足以提供必要的补偿，关税同盟应该提供补偿。此种补偿应以减税的方式作出。如果这一补偿调整未被接受，谈判将继续。如缔约方之间在一合理阶段仍未能就补偿调整达成一致，关税同盟可自由地修改或撤销减让，受影响的缔约方可自由地撤销实质上相同的减让。

　　5.关于关税同盟和自由贸易区的审查问题。为了加大缔约方全体审查的权威性和责任感，协议强调必须对所有已签定临时协定并已通知缔约方全体的关税同盟和自由贸易区进行审查。如有关关税同盟和自由贸易区没有按规定订入一项计划或时间表，工作组须在其报告中就此提出建议。至于临时协定，负责审查的工作组可就其报告中拟定的完成组建关税同盟或自由贸易区的时间框架和措施提出适宜的建议。

　　6.关于一体化的透明度问题。协议规定关税同盟和自由贸易区成员国应定期向缔约方全体报告有关协定的运行情况。对于协定的任何重大变化和发展，也必须向缔约方全体报告。但对于“定期”的含义和报告的形式并没有相应的规定。

　　7.关于争议解决问题。协议规定，关贸总协定的争议解决程序可适用于因适用总协定第24条而引起的任何问题，由此明确了争端解决的法律依据。

　　（二）关于区域经济一体化的规定扩展到服务贸易领域

　　乌拉圭回合谈判最显著成就之一，就是将合作的范围从传统的货物贸易领域扩展到服务贸易领域，签订了《服务贸易总协定》。在服务贸易总协定中，最惠国待遇原则被确定为基本原则，区域性优惠安排作为最惠国待遇原则适用的例外规定下来。《服务贸易总协定》第五条明确规定：“本协议的规定不应阻碍其任何缔约方成为双边或多边服务贸易自由化协议的成员或进入该类协议”。同时，为了防止上述权利被滥用，协定也规定了一体化协定必须满足的条件和协定审查机制。

　　1.服务贸易一体化协定成员国应遵守的义务

　　根据《服务贸易总协定》的规定，服务贸易一体化协定应遵守的义务主要有三方面：（1）必须包括众多重要的服务部门。就是说， 服务贸易一体化协定涉及的服务部门较多，贸易量较大且有影响，提供的服务方式多样。为了符合这个条件，此类协议不应事先规定排除提供任何方式的服务。（2 ）禁止和取消缔约国之间在服务贸易领域的各种歧视。这就要求一体化协定的成员国取消既存的各种歧视措施，禁止采取新的或更多的歧视措施。在评估上述条件是否达到时，还可以将这种协定与有关国家间更广泛的经济一体化进程结合起来考虑。如果发展中国家是这类协定的缔约国，上述条件可以灵活考虑。（3 ）不应对未参加一体化协定的其他成员国构成服务贸易壁垒，在协定的相应领域内不得对其他成员国实施高于此协定订立之前的服务贸易限制水平。

　　2.审查机制

　　服务贸易一体化协定的审查机构是服务贸易理事会。一体化协定的成员国应及时将这种协定及其扩大或修改通知服务贸易理事会，同时还应提供各种有关情况。理事会可以成立工作组，审查有关协定及协定的重大修改。工作组应就协定或协定的重大修改与服务贸易总协定的一致性问题向理事会汇报。有关的成员国还应就协定的实施情况定期向理事会报告。如果在一体化的缔结、扩大或重大修正过程中，某成员国打算退出或变更其在服务贸易总协定下的具体承诺且与该国的服务贸易表中规定的条件不符，该国至少应提前90天通知服务贸易理事会。

　　3.劳务市场一体化

　　根据第五条的补充规定，成员国之间也可以在服务贸易总协定之外缔结劳务市场一体化协定。此类协定必须是建立劳务市场的完全一体化，即规定各缔约国的公民有进入任何另一缔约国就业市场的自由，并包括工资标准和其他有关就业市场和福利的规定。劳务市场一体化协定应免除缔约国公民居住和工作许可的各种要求。劳务市场一体化协定也应接受服务贸易总协定理事会的审查。

　　就服务贸易总协定第5条的条文而言， 它并没有跳出关贸总协定第24条的框框。关贸总协定第24条和服务贸易总协定第5 条的共同之处在于它们都包含一体化成员国应在实质上全部贸易中取消限制的要求，而两者的主要区别则在于服务贸易总协定中没有区分关税同盟与自由贸易区。这主要是因为进口关税和配额在服务贸易中很少或不起作用，使得在服务贸易领域很难使用关税同盟的概念。另外，在实践中，共同市场制度中虽包括某种程度的服务自由化，但对第三国服务提供者适用共同政策的程度却出现了很大差异。例如，欧洲共同体的义务时间表上就详细规定了15个成员国中一个或多个国家的特殊承诺。由于服务贸易总协定生效时间短，第5条的规定在实践中还未引起太多争议。

　　四

　　乌拉圭回合谈判达成的《关于“关税与贸易总协定”第24条解释的协定》和《服务贸易总协定》有关条款，丰富和发展了世贸组织法关于区域经济一体化规则的内容，对于区域经济一体化的发展无疑具有重要的推动作用。但我们同时也注意到，乌拉圭回合谈判所取得的成果，还不能完全满足区域经济一体化发展的需要，还有进一步改进和完善的余地。目前至少应在以下几个方面加强工作：

　　首先，坚持世贸组织法的标准。如前所述，许多一体化组织的协定虽然没有达到24条规定的标准，可是它们却照样实施自己的计划。这种现象已经引起作为非成员国的第三方国家的强烈不满。面对这种状况，有人曾建议，或者修改有关一体化的规则，以适应大多数一体化组织的实践；或者进一步严格执法，使有关一体化组织完全符合世贸组织法的标准。从根本上修改规则，迁就某些一体化组织的做法，不仅影响第三方国家的利益，而且也会使一体化进程倒退，必将对整个世界经济和贸易产生消极的影响，这是行不通的。最好的办法可能是坚持标准，迫使每一个一体化组织都能够真正接受规则，在原有的基础上进一步降低关税，取消贸易限制，使自由贸易再向前迈进一步。

　　其次，加强对一体化组织运行的监督。对一体化组织的监督，无非包括两方面内容：一是通过工作组的审查，确保建立一体化组织的协定能够符合世贸组织法的有关规定；二是对一体化组织运行过程的监督。实际上，世贸组织（包括关贸总协定）原来注重对一体化协定自身的审查而忽略了对协定实施过程的监督。乌拉圭回合谈判决定恢复一体化组织两年提交一次报告的制度，但由于对报告很难形成一致看法，情形并没有太大的改善。对此，有人曾提出一些建议，要求一体化组织定期举行答辩，也有人提出对一体化协定的履行进行年度评估等，这些建议不失为完善现有制度的有益启示。不论采用什么办法，目的就是一个，必须加强对一体化组织的监督，尤其要加强对一体化组织运行的监督。只有这样，才能使区域经济一体化不至于脱离世贸组织法的控制，真正有利于世界范围内的贸易自由化。

　　最后，完善工作组的工作程序。工作组对一体化协定进行审查的目的，是限制一体化协定含有贸易保护主义的内容，进而对第三方国家的利益造成负面影响，这对于保证一体化协定同世贸组织法的一致性具有重要的作用。以往的实践表明，在大多数的情况下，工作组很难就所审议的问题达成一致意见。到1994年末，在69个已经完成审查任务的工作组中，只有6个能就关税同盟或自由贸易区的建立与24 条规定是否相符的问题达成一致意见。 （注：WTO:Regionalism and

　　the

　　WorldTrading System,1995.4,P.3.）究其原因，除了成员国之间的利益分歧和条约用语模糊之外，工作组审查程序不完善也是一个重要方面。这次乌拉圭回合谈判虽然注意到了这个问题，但并没有彻底解决问题。因此应继续改进和加强工作组的工作，包括完善其工作程序，使审查工作真正发挥其监督作用。

　　健全和完善世贸组织法律制度，促进世界范围内的贸易自由，是世界各国人民的迫切要求，然而又是一项艰巨而复杂的工作，因此应积极稳妥地推进。只要世界各国，尤其是世贸组织成员国不懈努力，此项工作就一定会取得圆满成功。

作者介绍：刘世元、周晓虹，吉林大学法学院教授。长春，130012