农村金融破与立

经历六年的潜心摸索，浙江丽水的局部改革终于获得高层认可，成为人民银行确立的全国唯一的农村金融改革试点。

今年3月30日，中国人民银行和浙江省政府联合发文，决定在浙江省丽水市开展农村金融改革试点，意在为未来的农村金改探索出可供复制的新路径和模式。

在中国高层集体换届之际，各类地方金融改革遍地开花，丽水农村金融改革试点的确立并未引发各界的广泛关注，但部分资深金融界人士对此则颇为看重。国务院参事夏斌曾对《财经》记者表示，丽水改革的意义甚至大于温州金改。

与温州、深圳前海金改不同，丽水农村金融改革的开端实为2006年。其特色项目银行卡助农取款服务、林权抵押贷款和农村信用体系建设等，在经历多年摸索后，目前正在由单一点的实验向全市推开，并形成农村金融的区域综合体。

丽水金改由中国人民银行丽水市中心支行(下称人民银行丽水中支)牵头，改革总体方案初稿已形成，正在修改和完善中。人民银行丽水中支金改办主任吴振勇称，方案最快于明年初上报。

10月10日，央行副行长潘功胜携同相关司局负责人前往丽水调研，对金改给予很高期待。而这场自下而上的局部探索，能否推进新一轮的农村金融改革，业界在抱有期待的同时，亦不乏担忧。

《财经》记者深入调查发现，当前丽水金融改革推行的各项举措，其本质是农村金融服务手段和技术产品的创新，是在现行政策框架范围内的制度整合和有限探索，鲜见真正意义的“重大突破”。

人民银行丽水中支行长孔祖根亦毫不讳言地称，近几年丽水农村金融改革之所以推进得比较难，是因为中国金融监管、金融机构权力高度集中，地方突破极其困难，这是自下而上改革遇到的最大瓶颈。

据此，多位业界人士不无担心地表示，丽水改革若仅停留在服务手段和技术产品创新，仅依靠人民银行单向推动和地方政府小打小闹，忽视顶层设计，缺乏更大范围的部门参与和协调，改革恐将流于形式，其全局层面的复制意义必将大打折扣。

丽水金融改革的现状恰恰是中国农村金融改革的缩影。

四大国有银行启动商业化改革后，全面撤并农村地区金融服务网点，城乡二元金融格局逐渐加深并固化。为打破这一格局，填补农村金融服务空白，2004年以来历届中央一号文件和国务院重要会议，都将农村金融改革列为重要议题，2008年中共中央明确提出了建立现代农村金融制度的具体要求。

但近几年改革成效有限。银监会金融空白乡镇覆盖计划已流产。在金融服务最薄弱的县域以下农村地区，农信社高度垄断。伴随着农信社改革和利率市场化推进，农信社亦出现服务上收迹象。而农村地区金融准入门槛一直未能实质性放开，农村金融组织发展过度倚重商业性金融，忽视合作性金融和政策性金融的培育，农村金融监管制度、层级混乱。中等偏低收入农户金融服务孱弱的现状未见根本改观。

一位长期参与中央农村金融政策制定的人士认为，农村金融问题的解决，需各方从全局出发，重新考虑发展思路和路径，明确权责，构建商业性、政策性、合作性金融并存的金融组织体系。同时，加强农村金融监管，合理分配金融监管职责，丰富和创新监管手段，建立一整套有别于城市金融的差异化监管制度。

搭建基层金融网络

丽水市位于浙江省西南部，近90%土地面积为山区，农村人口占80%左右，属于发达省份的欠发达地区。探索农村基础金融服务新方式是此次金改试点的重要内容。

基础金融服务即“存、贷、汇”业务。2000年前后，随着四大银行商业化改革的启动，大型金融机构集体撤并县域以下网点，造成农村地区金融服务逐渐衰落、金融服务短缺现象加剧。

丽水试点则首先着眼于偏远山区农民取现难。据孔祖根回忆，2008年在山区村庄调研期间，发现农户距最近的金融机构物理网点较远，农民各种涉农补贴种类繁多、分散、额度小，取现不便。

于是， 2010年上半年人民银行丽水中支将改善“取现难”的试点方案报至总行，后获央行支付结算司批准。申报方案中将这项试点内容称为“小额取现”，但总行出于和银监会业务交叉的考虑，将其改名为“银行卡助农取款服务”。

该业务的具体操作流程为：由中国邮储银行丽水分行和丽水农信社分片包干，在辖区内行政村指定商店安装POS机终端，持卡农户刷卡后，其卡内资金转入商店老板账户，商店老板再以现金垫付给取款人，实现了脱离传统商业银行网点的小额取现。目前，由于商铺老板每天预留现金数额有限，每张借记卡限额一周最多取现三次，每次最高额度为1000元。

据人民银行丽水中支统计，截至今年9月末，全市共在2114个行政村设立了助农取款服务点，累计办理小额取现49.3万笔，金额9291.66万元，实现农村全覆盖，小额取现“不出村、零成本、无风险”。

这项业务本质上是支付结算业务在农村地区的延伸，有效改善了农村支付服务环境。据了解，自2010年起，人民银行先后在重庆、山东、浙江、湖南、陕西等地组织开展试点，当前已在全国范围推开。人民银行支付结算司司长励跃近期向媒体表示，希望2013年实现助农取款在全国乡镇、行政村基本覆盖。

相比银行业金融机构物理网点，银行卡助农取款服务最大优势是投入成本低。中国邮储银行丽水分行行长毛炳旺介绍，每个银行卡助农取款网点只需要银行提供验钞机、POS机、保险箱各一台，成本约在3000元左右，而增设一家物理网点，光一次性投入约60万元，两者相比，成本支出差异较大。

不过，银行卡助农取款服务仅仅能满足农户小额取现、商户刷卡消费和部分转账汇款的功能，却无法提供存款和贷款服务。人民银行有关负责人表示，希望在提供现有金融服务的基础上，逐渐丰富服务种类，探索建立银行代理零售系统，为传统银行服务范围以外的客户提供支付、缴费、转账、贷款等业务的新途径，这是丽水改革未来探索的重要领域之一。

但在世界银行东亚太平洋地区金融发展局首席金融专家王君看来，丽水的这项试点有增加金融服务种类的潜在功能，但是不能代替贷前审查和贷中管理等信贷管理职能，盲目拓展必然遇到阻力或隐藏风险。例如，一旦涉及存款和贷款业务，这一渠道的功能将与物理银行网点无异，银监会必将介入监管，监管沟通和协调将成为这项试点拓展的一大障碍。

按照中国银监会的一贯思路，满足农村地区“存、贷、汇”基础金融服务，必须要依托物理网点辐射。但银监会的这一思路是否符合中国农村金融的实际情况，则值得反思。

中国银监会丽水监管分局一位副局长回忆，2008年主管部门下达政治任务，要求空白金融乡镇网点全覆盖。最初主要依靠现有金融机构网点下沉和三类新型农村机构的设立，随后发现效果不佳，便采取全日制物理网点、定时服务物理网点、流动服务车三种模式实现全覆盖。政治任务不惜成本，但服务效果仍不理想。

以流动服务车为例，丽水市山多路远，流动服务车往返时间5小时左右，进村服务时间则缩短至1小时-2小时。由于成本太高，安全性较差，目前丽水当地流动服务车服务次数由原来每周1次-2次，减少至每月1次-2次。

除此之外，银监会通过监管强制，要求金融机构恢复县域及以下地区的金融网点;并在2009年提出，三年内实现2945个空白金融乡镇全覆盖的计划。上述努力未达预想效果。

此后，银监会思路发生细微调整，今年7月，提出金融服务进社区、阳光信贷、富农惠农金融创新“三大工程”，强调在物理网下沉的同时，创新金融服务方式和手段。

近日，中国银监会再次摸底县域金融服务情况，统计县域及县域以下乡镇地区广义金融机构(包括商业银行、三类农村新型机构、小贷公司、担保公司和典当行等)数量、业务、从业人员和服务情况，为下一步思路调整做准备。

对此，一位长期关注中国农村金融改革的国际金融组织专家认为，随着科技进步和互联网快速发展，无网点银行最大的技术障碍已经解决。摆脱传统物理网点全覆盖的陈旧思路，发展低成本、广覆盖的无网点银行，并合理拓展金融服务的种类，是解决农村基础金融服务的主流趋势。

打通信贷供需通道

支付结算渠道的延伸仅能满足农村地区有限的基础金融需求。一直以来，贷款难是农民金融服务的核心难题。目前，丽水金融改革的另两项重点即在探索农民有效抵押物创新和农村信用体系建设，以打通信贷供需双方之间的“任督二脉”。

据人民银行丽水中支统计显示，近三年，丽水市涉农贷款平均增速43.5%，高出全省平均水平12.3个百分点，也高于全国平均水平。孔祖根说：“这得益于林权抵押贷款开展和农村信用体系建设等基础金融服务工作。”

丽水市林权制度改革始于2006年。丽水市林业局副局长朱国桥称，当时丽水市林权管理比较落后，改革初衷是解决农民致富资金来源难题。为此，丽水林业局等部门相关人员先后前往福建调研，并研究制定改革方案。

改革刚一启动，便遇到山林面积大、林业资产评估难的困境。为此，丽水林业局将实测和估算相结合，用数理统计的方法计算每家农户山林资源。按照不同类型林地不同价格进行评估，建立起覆盖全市的森林资源信息系统。

丽水市林业局林改办主任李秀旺透露，起初商业银行并不认可林权作为抵押物进行贷款，为推行林权抵押贷款业务，政府成立了森林资源收储中心和林权交易中心，分别提供林权抵押贷款担保和林权流转交易平台。

相关配套制度的逐渐完善，使得林权抵押贷款余额由2008年底的2.8亿元增加至2012年9月底的29亿元。目前丽水市林权抵押贷款的具体形式主要有三种：一是以“信用+林权抵押”的方式核定最高贷款额度，提供小额循环贷款;二是林权直接抵押贷款;三是林权收储中心担保贷款。

当前29亿元存量贷款中，90%左右为第一种类型。受制于林权流转困难和林权收储中心担保逐步退出，后两者贷款模式遭遇瓶颈。近几年，林权抵押贷款最早开展试点的丽水市龙泉县，便出现林农违约，银行无法处置抵押物的案例。泰隆银行丽水分行副行长丁业强坦言，林权抵押并不像城市房屋抵押，银行能按照信贷合同处置抵押物，其实为“假抵押”。

事实上，抵押物本质上是山区林木资源所产生的经济价值，而非真正意义上的林地。中国农业银行丽水分行行长朱子龙认为，林权抵押贷款的核心意义在于，通过林权资产的确权、评估，对农户起到了信用增进的作用，提高商业银行对农户的授信额度。

在林权抵押制度尚在完善成熟的过程中，丽水金融改革的相关部门正在酝酿推行土地承包经营权抵押贷款试点。在其看来，土地是农民最核心的资产，若能将其盘活，将对解决农民贷款发挥更大的作用。

据了解，人民银行已与中央农村工作领导小组(简称中农办)进行沟通，希望消除中农办对于农民失地而带来农村地区社会安定的担忧。一位中农办权威人士对《财经》记者表示，中农办之所以态度谨慎，原因有两个：一是土地承包经营权是农民作为集体经济组织成员无偿获得的，其流转将涉及农村基层组织和社会管理制度调整，不能单纯视为一般抵押物;二是《担保法》《物权法》明文限定，土地承包经营权不能抵押，法律底线尚难逾越。

制度阻力尚未消除，但丽水市已开始行动。近日，丽水金融改革相关部门已启动土地承包经营权抵押贷款相关层面的法律、制度研究，同时调查丽水市农民收入对土地的依赖程度，为开展此项试点积极筹备。

在上述中农办权威人士看来，商业化信贷合约的建立，重在抵押担保，而中低收入农户，天然缺少有效抵押物，应根据农民守信意识强的特点，重点推行信用贷款。而这也正是丽水金融改革的另一个重点——探索农村信用体系建设。

2009年人民银行丽水中支牵头，抽调2万多名工作人员，开展了地毯式的农户信息采集工作，通过进行农户信用评价，建立起了覆盖全市的农民信用信息系统。信用体系的建立，有助于解决农户和银行信息不对称。不过，数据库信息的及时更新和维护是当前丽水农村信用体系建设遇到的最大挑战。

重构金融组织体系

在孔祖根看来，经过这几年一系列金融基础设施建设，丽水农村金融“三级公路”已提升至“一级公路”，未来要建成“高速公路”，通过良好的金融基础设施吸引金融机构进驻农村。

丽水农村金融改革提出改革的总体目标是建立多层次、低成本、广覆盖、适度竞争、商业运作的现代农村金融服务体系。

丽水市下辖一区八县，县域地区四大行、农信社和邮储银行已经设立网店，其中共计五家村镇银行、六家小额贷款公司，泰隆银行和稠州商业银行也陆续在县域设点，不过县域以下仍然为农信社一家独大。上述银监会丽水监管分局副局长称，当时在县域设立村镇银行的初衷，是希望产生“鲶鱼效应”，促进县域及以下区域金融服务延伸，但是事与愿违，村镇银行因为各种原因，缺乏活力，未达到预期效果。

可见，丽水金融改革在金融组织方面仍倚重商业性金融，忽视政策性金融，合作性金融发展严重不足，这也是几年来中国农村金融发展的基本特点。早在2008年中央出台关于推进农村改革发展若干重大问题的决定，提出建立现代农村金融制度，放宽农村金融准入政策，加快建立商业性金融、合作性金融、政策性金融相结合的农村金融体系。上述中央农村金融政策制定人士直言，“农村金融组织体系出了问题，政策性和合作性金融两条腿缺失”。

近几年，农村金融服务空白呈逐渐扩大的源头，可追溯至这一轮银行业金融机构商业化改革。2003年国有银行商业化改革启动后，大型商业银行陆续撤出乡镇地区，县域网点也不同程度撤并。

此后，农信社也启动商业化改革。改革过程中，农信社逐渐脱离原有合作性金融的设计初衷，转向商业化金融机构。丽水市遂昌县农信社理事长洪日强认为，成立股份公司后，农信社原有的经营模式必然受到董事会干预，而且随着利率市场改革加快，农信社经营压力与日俱增，一些偏远落后地区的农信社或面临持续亏损。

为此，遂昌农信社也积极求变，重点提升法人金融类服务，计划未来三年内实现法人贷款和农户贷款各占50%。可见随着农信社经营环境的变化，其服务主体上收显著，而相关限制性规定缺失，也出现脱农倾向。

国务院研究发展中心2009年前后调查显示，中国农村金融需求旺盛，但只有32%的农户能获得正规渠道贷款，在有金融需求的农户中仍有40%以上不能获得正规信贷支持，同时农村中小企业贷款难的问题依然突出。

为填补银行商业化带来的金融空白，2007年人民银行主推的商业性小额贷款公司破土而出，银监会也提出了发展新型农村金融组织，服务空白乡镇的政策目标。经过几年发展，小额贷款公司已达到5600家左右，村镇银行已超过1000家，数量和贷款规模快速增加。不过小贷公司和村镇银行却偏离政策设计者初衷，即集中在县域开展业务，进一步下沉乡镇等农村地区缺乏动力。

显然，总结2007年以来农村金融改革的成效，在机构布设和服务方式上，相关部门侧重发展商业性金融。在上述长期参与中央农村金融政策制定人士看来，相关部门在用商业性金融解决农村金融问题时，忌惮风险，因噎废食，严格限定金融机构准入门槛，导致农村地区金融机构种类单一，长期处在一到两家垄断状态，服务质量不佳，成本较高。

商业性金融最大的特点是追逐利润，其效益考核机制和服务“三农”目标相互对立，这加剧了金融机构在农村地区的“抽水”效应。长期以来，商业性金融机构县域以下网点主要任务是吸收存款，放贷权限小，大量存款资金通过高效率银行体系，几乎毫无限制地转移至经济发达地区，这成为农村地区资金外流的主要通道。

而从国际成熟经验看，在任何发达国家和地区，合作金融和政策性金融是解决农村地区相对弱势信贷需求主体主流方式，甚至占据着农村金融市场40%左右的市场份额。合作性金融的特征是自发和民主，有政府的扶持和监督，不以利润最大化为目标，且带有互助、服务、互相救助的特征。

中国合作性金融现状是发展滞后、无序混乱、监管缺失。2011年人民银行摸底数据显示，全国有9万多家合作性质的资金合作社、专业合作社和银监会发放牌照的农村资金互助社。摸底结束后，央行提议联合相关监管部门出台互助性农村金融组织发展指导意见。知情人士透露，这一提议受到银监会强烈反对，银监会担心承担监管职责后，出现大面积风险事件。

上述国际金融组织专家认为，中国合作金融之所以曾出现大面积风险，与农民知识、经验水平有限和民主的有限性有关，政府也没有为合作金融提供生存的基本条件和土壤。

他认为，泰国经验值得借鉴，即首先成立主管农业合作金融机构的相关部门，提供合作金融发展的制度保障，并定期进行严格审计，违规经营者可提交司法部门处置。

“当年监管部门对合作金融不适合中国的结论下得太早、太草率。”多位接受《财经》记者采访的金融人士说。“一朝被蛇咬，十年怕井绳”，合作金融在中国发育迟缓，相关金融监管部门亟须统一认识，重新评估和梳理发展合作性金融的可行性和路径。

除了合作性金融，中国农村金融政策性边界切分不清晰。王君认为，伴随着农村快速城镇化，农村、农民、农业的界线都已非常模糊，必须要认清楚农村金融的商业化边界在哪里。在定位模糊的情况下，往往会出现货币、财政政策手段支持的供给过度，使得本来商业化方式可以提供的，却通过财政补贴的方式提供，导致补贴无法满足真正的需求主体，造成浪费及服务的有效性很低。例如，农信社一方面在推进商业化改革，另一方面却每年向财政部门等积极申请相关补贴和税收优惠。

他认为，凡是商业可持续的，应该放宽金融准入，留给商业性机构。商业化经营无法提供服务的，如果确实需要金融服务，要通过财政的方式解决，这属于政府职能。

在政策性的边界切分清楚后，最政治性的就要政策性地去做。在政策性地实施的过程中，若发现可分离并能实现商业化操作的，可引导商业机构去做，完全需要政策性扶持不可能剥离的部分，由政策持续介入。曾刚认为，农民贷款难跟中小企业融资难有相似之处，可以借鉴德国复兴银行经验，选择政策性银行，尝试建立农户贷款风险基金。

然而，在政策性金融领域，中国唯一的政策性银行中国农业发展银行，定位摇摆不定，改革迟缓。一位参与农业发展银行改革人士透露，改革方案一稿已经上报多年，至今未见改革动向，改革方向仍不明晰。

国务院参事汤敏认为，经济学理论显示，市场不是万能的，在一些领域有市场失败。 而小农户贷款、 贫困地区的金融， 就是市场机制不灵的领域， 需要政府一定程度的有效干预。而中国农村金融问题的症结在于，一直未能划定市场和政府的边界。

显然，相对于此前的技术及服务创新，农村金融服务体系的搭建则重在制度创新。而目前丽水金融改革仅为人民银行单向推动，缺乏与其他部门的有效沟通与协调。

“温州因危机触发改革，而丽水改革水到渠成。”孔祖根说。2011年人民银行丽水中支在总结丽水农村金融创新实践的基础上，提请丽水市政府，提出争创“全国农村金融改革试点”的设想，多次制定、修改和上报改革相关方案。

后经人民银行研究局现场调研和研究，基于前期点状试点已取得一定成效，人民银行同意丽水的申请。可见这次改革试点并非人民银行自上而下推动，亦非最高决策层对农村金融改革的统筹安排。上述人民银行有关负责人坦言，人民银行启动这项工作，而金融改革涉及很多部门，不同部门要从各自角度推动。

不过试点却引起了国务院总理温家宝重视，其在浙江调研期间，曾提及丽水农村金融改革，希望丽水试点能提供具有借鉴意义的经验。

推行差异化监管

要构建新型农村金融组织体系，必然要求配套监管制度的改革。而现实中，当前监管政策及制度已在某种程度上表现出对农村金融发展的不适应性。

以村镇银行监管为例，为顺应国务院开放民营资本进入金融行业的政策，银监会将村镇银行主发起行持股比例由20%降低至15%，但同时仍旧对村镇银行实行并表监管。这意味着主发起行持有15%股权，需承担100%责任，进而造成村镇银行决策链条较长，经营活力受限。

业内人士评价，这真实反映了相关部门“重风险，轻发展”的思路。

而在丽水当地，尽管农村金融改革已搞得轰轰烈烈，但县域金融监管仍基本缺失。一位银监会丽水监管分局中层人员坦言，随着县域及以下金融机构数量逐渐增加，监管压力与日俱增，人手紧张、矛盾突出。

丽水面临的金融监管难题实为全局性难题。目前，基层监管力量的不足已反向制约了农村金融的发展。

上述中央农村金融政策制定人士认为，问题的症结在于监管和发展职责由同一部门承担，相关部门必然因为忌惮风险而限制发展。解决之道是，将监管和发展职责赋予不同部门，制定一整套有别于城市金融的差异化监管制度。

首先，在监管制度方面，农村金融和城市金融有着本质的差异，目前农村金融监管套用城市金融监管制度，错位明显，要根据不同金融活动的特质制定不同监管制度。例如提高农户贷款的风险容忍度，降低银行资本的风险权重，从监管层面去引导金融机构服务农村。

其次，对于监管人手不足的难题，一方面可以着力增加人手;另一方面不防尝试将县域及以下银行、保险、证券等金融领域监管责任集中统一归入人民银行系统，由人民银行代为监管。因为在县域人民银行通常有20名-30名工作人员，人手充足。或者下放中央监管权至地方，采取“谁审批、谁监管、谁担责”的两级金融监管制度。

长期以来，证监会、银监会、保监会自上而下县域垂直的监管体系，无法深入到县域及以下，只有部分县域设有银监会办事处，但监管职责仍依赖于地方银监分局的现场监管。

此外，小型金融机构的发展一定要辅之以市场退出机制，加强监管和市场退出机制这两条缺一不可，人民银行有关负责人认为，不能因为监管力量不足而限制中小金融机构发展。另外，存款保险制度的建立和金融机构退出机制也是一种监管的补充，可以减轻监管部门的监管压力。

事实上，推动农村金融改革，除了相关金融部门统一认识、共同协作，还需打通财政、农业等关联部门，在更高层面形成统筹安排，出台配套政策。丽水试点方案明确提出，要注重财税政策、货币政策、监管政策、产业政策等之间的协调配套。加大各相关部门之间的协作力度，调动和激发金融机构和相关部门参与农村金融改革创新的积极性。

据了解，在潘功胜10月初调研结束后，已试图解决部门协调问题。据悉，潘功胜与浙江省副省长朱从玖已达成初步意向，同意提升丽水金融改革协调层级至省政府和人民银行，初步明确由潘功胜和朱从玖出任相关牵头人。如此一来，丽水农村金融改革有望获得更大的空间和支持。

丽水农村金融改革刚刚启动，局部性的改革能否成为推动全局性农村金融改革的样本，尚需进一步观察。一位决策层人士总结称，回顾过去十年中国农村金融改革历程，相关部门改革推进迟缓，尚未获得突破性进展，改革不尽如人意，甚至尚未“破题”。可见未来农村金融改革任务依然繁重而艰巨。

用人民银行丽水中支行长孔祖根的话说，目前，丽水农村金改 “只是在自留地里面自行摸索，尚未突破现有的政策和法律”。金融改革停留在服务方式和手段的创新，缺乏顶层设计和制度安排，这是今年以来全国各地区域性改革的共性，亦是此类金融改革遇到的最大瓶颈。

当前，中国经济正处在转变增长方式、缩小城乡差距的关键阶段，农村金融在农村经济改革中发挥着核心作用，农村金融改革的成败一定程度上左右着农村经济改革成效。如此看来，决策层及相关部门迫切需要全面梳理和权衡政策得失，重新调整改革思路和方向。