关于深化乡镇财政体制改革的思考

关于深化乡镇财政体制改革的思考

市国税局下派农村指导员调研组

建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。全面建设小康社会，最艰巨、最繁重的任务在农村。乡镇政府作为最基层的政府，一直处在解决“三农”问题的最前沿，在建设社会主义新农村的潮流中起着举足轻重的作用。面对新的形势，乡镇政府一方面要积极转变政府职能，提高行政效能，努力从全能型政府向公共服务型政府转变；另一方面要致力于解决与乡镇政府职能不相称的各项制约因素，如权责不一致，财权事权不对等，当前突出体现在乡镇财政分配体制不合理，财政增长乏力，严重影响政府职能的行使，使乡镇政府在建设社会主义新农村进程中的主导作用得不到充分发挥。因此，加快推进我市乡镇财政体制改革，强化乡镇政府的职能和作用，已成为我们必须集中精力予以解决的重要课题。

一、当前我市乡镇财政体制所存在的主要问题

我市现行的乡镇财政管理体制分为两种类型：一是“分税制”财政体制，对经济规模较大的乡镇实行“划分收支、核定基数、比例留用、自求平衡”的分税制财政管理体制；二是“包干制”

财政体制，对经济规模较小的乡镇实行“核定基数、定额补助、包干使用、专项奖励”的包干制财政管理体制。不可否认，该项体制对乡镇政府有着一定的激励作用。但也正是这种分配体制，严重制约了乡镇财力的发展空间，使乡镇政府的财源建设思路发生偏差，导致了乡镇经济发展水平和政府财力分配规模极不对称的现实，带来了一系列的问题：

（一）财权集中，事权分散。推行分税制后，各级政府为了增强调控能力，都对下级政府的部分财政收入进行了层层集中。作为我国财政体制最基层单位的乡镇财政，上交的比例越来越高，一些较富裕的乡镇上交比例甚至达到80%以上，乡镇财力日益萎缩。与此同时，在事权划分上，却有增无减，一些部门处于自身利益，把人财物权上划，把那些需要投入、难度大的事下放给乡镇，造成“权在上面，责在下面；钱在上面，事在下面”的不合理现象。这种财权与事权脱节、权责分离的体制所带来的结果是：越是上级政府，通过分税制财政体制获得的好处也越多，财政的困难也越少；越是下级政府，特别是最基层的乡镇政府，财政困难越大，收支平衡难度越大。

（二）增收乏力，负担沉重。一是财政收入范围过窄，难以开源。税收已成为各级政府组织财政收入的主要来源。但实行分税制乡镇面临的问题是参与分配的税种多为地方小税种，税基过窄，收入增长缓慢；实行包干制乡镇的苦恼是财政基数低，转移支付少，资金缺口大。推行农村税费改革后，乡镇统筹款和行政事业费取消，农业税停征，使乡镇政府财政收入锐减。土地征用

款、超计划生育罚款等机动财力由于受土地指标、计划生育政策影响明显减少，靠收费、罚款弥补财力不足的空间已被大辐压缩。二是支出压力日益加大，难以节流。目前我市乡镇财政的主要压力在于事权边界不清、支出摊子过大。富余人员难以清退，人员福利难以降低，一些实行财政包干制的乡镇还要额外负担事业编制和编制外人员的经费，收支矛盾日益突出。乡镇财政在保障干部职工工资福利和政府机关日常运转的同时，还要提供地方经济发展、社会综合治理、环境保护、基础设施建设等各方面的经费，以及各项临时性达标、验收活动等各类繁多的支出。三是财政赤字越滚越大，难以消化。由于支出压力大，乡镇长疲于应付，一些贫困乡镇的领导就象“杨白劳”，时常被追债或要求经费补助的跟着，每到年终甚至有躲避起来的想法。该支出的还得支出，部分乡镇只得靠贷款维持机关运转。一些市财政专项补助的项目多留有资金缺口，最终还得乡镇负担。限于财力，每届乡镇政府只对本届政府收支负责，历史赤字无力消化，旧帐未消，新债又生，财政赤字越滚越大，成为乡镇沉重的负担。前几年市里曾经作过专题调研，我市80%以上乡镇出现较严重的财政赤字，如马屿镇目前财政赤字就达1300多万元。

（三）政府间分配关系不够规范。地方政府间的分配关系，主要是通过下级政府上交一块资金，上级政府通过转移支付制度下划一块资金来实现的。从实际执行情况来看，这种分配关系，目前只有对上级上交的规范，而上级对下级转移支付的规范仍很难实现。上级对下级的转移支付，除了比较规范的税收返还外，

还大量地存在着各种由上级政府自由掌握的补助款、专项经费。上级政府通过分税制财政体制，解决了财力集中的问题，而下级政府，由于转移支出的不规范，到底能获得多少实际的上级政府拨款，很难准确确定。于是，不可避免出现“跑部钱进”的现状，使乡镇领导失去了把握财力的主动权，只得把主要精力都放在跑财政、争项目、争资金上，难以集中精力办大事。由于乡镇财政管理基础薄弱，市财政出于对财政资金使用“适度从紧、从严控制”的指导思想，对资金划拨从严管理，并将管理权上收，实行乡财市管，虽然强化了预算监督，但严重降低了政府工作效率。

二、乡镇财政体制所存在问题的因素分析

有财才有为，有为才有位。我市乡镇财政基础薄弱，问题多样，使乡镇政府职能日益弱化，这既有客观因素影响，如经济发展水平不平衡，全市还存在许多贫困山区乡镇等，但更主要的还是受分配体制影响。在“分税制”财政体制改革中，我市乡镇财政“分税制”不彻底，也不公平，带来的后果是严重的：

（一）削弱了乡镇政府的自主权。乡镇政府作为一级政府，虽然拥有一级财政，但实际上乡镇的主体财政由市里控制。财政分配专业性强，财税数字透明度不高，乡镇政府对财政如何分配缺乏充分的知情权，且市里控制乡镇人事任免权，乡镇只能无条件地执行上级制定的体制和各项任务，根本没有财政分配参与权、建议权和决策权，无法维护自身权益。由于可供支配的财力有限，而支出的压力越来越大，各项规定又多，当乡镇领导处于捉襟见肘、四处告急的状态时，迫不得已移用专项经费的情况就屡见不

鲜了，此举合情但不符合规定，说到根源，还是财政体制的缺陷造成的。

（二）分配范围不合理导致乡镇财力相对萎缩。众所周知，政府的财政总收入是由国税、地税和财政性税费组成的，国税收入在全市税收结构中占的比重较大，以2006年为例，我市国税收入为18亿元（列入市财政总收入的为15.2亿元，其中增值税为13.9亿元），地税收入为13.7亿元，国税占税收总收入的比重为56.8%。按照1994年全国财税体制改革方案，国税部门负责的是中央税、中央与地方共享税的征管，增值税作为共享税，中央分享75%，地方分享25%，其余部分上解中央国库后通过财政转移支付的方式返回地方政府，其税收返还额在1993年基数上逐年递增，成为市财政一笔重要的可用资金。2002年中央推行所得税体制改革后，所得税也成为中央与地方共享税，包括国税、地税部门征收的企业所得税和个人所得税（剔除中央企业所得税），汇总后按中央60%地方40%分配。按现行的分税制，中央集中的财力增强了，省级财政基本满意，但省级以下特别是乡级财政相当困难。因此，为了健全公共财政体制，应该合理科学地划分各级政府之间的事权范围和责任，哪些是由哪一级政府承担应当明确。然后根据事权核定各级政府在财政税收总盘子中分配的比例，核定他们的财权，坚持事权和财权的统一。从我市情况来看，既然是分税制，应该将国税、地税全部纳入分配范畴，扩大财政分配基数，使其与经济规模相适应。但现行的乡镇“分税制”规定，将市本级收入范围以外的企业和个体的所得税、个人所得税和营业税列为市

和乡镇共享收入，将城建税、土地使用税、房产税、车船使用税、农业税等小税种列入乡镇级收入范围。但作为收入规模最大的增值税，乡镇政府无法参与分享。其他地方税种收入规模很小，农业税已全部停征，无法捆绑收费，乡镇财力更加枯竭，陷入生存困境，乡镇政府不仅不能担负起发展一方经济的重任，而且无力履行本行政区域内教育、文化、卫生、社会保障等事业的管理与服务职能，无力顾及乡村的公共产品需求，对乡村的影响和调控能力日益下降。

（三）严重挫伤了乡镇政府加强财源建设的积极性。利益分配格局往往决定政府的工作导向。在现有的分配体制下，乡镇政府如要扩大财政盘子，必须密切配合地税部门加强税收征管，扩大税收增量，但先天局限决定了乡镇财政永远处在贫瘠状态。从我市经济布局和税种特点来看，营业税等地方税种与第三产业发展息息相关，增值税主要依赖工商业的发展。一般情况下，市区第三产业发达，地税收入规模较大；乡镇特别是我市中西部乡镇第三产业发展速度较慢，工业成为经济的主体，与其相应的是增值税一税独大，其他税种规模偏小。以陶山、湖岭片区为例，单就增值税已超过1亿元，但地税收入却只有3000余万元。从陶山镇来看，仅增值税就达4000万元，但乡镇政府却无法分享这一重要财源，造成了工业发展快，财力增长慢的现实，严重挫伤了乡镇政府加强财源建设的积极性。且目前全市大部分乡镇财政都出现赤字，乡镇财政只能勉强维持政府日常运转，有何财力建设公共财政，加大社会主义新农村建设的投入？事权和财权不对等，

只能使乡镇政府处于空转状态，严重降低了行政效能。

三、深化我市乡镇财政体制改革的建议

何谓财政？财是政的基础，政是财的目标，无财即无政。财政分配犹如切蛋糕，是各方利益关注的焦点，谁都想多切一块，关键是如何协调安排好各种利益主体对资金的需求。如果我们坐视乡镇政府受困于财政长期萎缩而无所作为，将是决策者的失职。从我市的情况出发，我们认为，现行乡镇财政管理体制已到了非改革不可的地步，必须着眼于发展，本着“民主决策，统筹兼顾，合理分配，强化责任”的原则深化财政体制改革，大力振兴乡镇财政。

（一）积极参与，科学决策。改革方案由财政部门制定，但在调研过程中要多方倾听乡镇政府和国、地税务部门的意见，让乡镇政府参与财政体制改革的研究和决策，同时要不断增强财政信息的透明度，让乡镇政府享有充分的知情权和发言权，切实避免关门决策，行政硬压，力求在沟通协商中达成一致，真正维护乡镇政府正当权益。

（二）统筹安排，权责一致。市财政要当好市政府和乡镇两级政府的总管家。既要集权，适度集中相当财力办大事；也要适当放权，让会干活的牛儿有草吃，努力壮大乡镇财力，按照事权来分配财权，真正做到各级政府权责一致，事权和财权相对等。在组织财政收入方面，要克服偏狭的部门本位观念，站在全局高度，兼顾国税、地税的征管，加强部门协商，密切税务协作，公平税负，依法治税，既要完成预算任务，也要努力为经济发展创

造宽松的税收环境。

（三）合理分配，着眼发展。乡镇财政体制改革必须从保证乡镇既得利益出发，着眼于发展，着力于增强乡镇政府的聚财生财功能，加大体制分配调整力度，壮大乡镇财政。可参考中央和地方的“分税制”精神，在现有分配体制的基础上，将增值税列为市和乡镇共享收入。建议将增值税25%的地方部分按相应比例在市和乡镇之间进行分配，具体比例可充分协商，但乡镇可分配的收入不能低于增值税25%地方部分的25%，即全部增值税的6.25%。对中央税收返还部分，市财政也要加大对乡镇的转移支付力度，规范政府间的分配关系，使乡镇政府了解转移支付的幅度和方式。同时，要进一步完善所得税分配，将国税和地税部门征收的所得税统一纳入分配基数，按比例分享。对实行财政包干制的乡镇也要加大激励力度，在保证既得利益的基础上，可考虑将新增的工商税收按一定比例返还给乡镇，增加贫困乡镇的机动财力。虽然市财政短期内会减少一部分收入，但发展空间无限，财政增量会随着经济增长而快速壮大。关键的是，此举有利于乡镇政府加强大财源建设，做到第二、三产业同步抓，全力支持国税、地税部门加强税收征管，公平行业税负，促进经济的良性发展，使乡镇政府能够分享经济增长的成果，并将这种成果回报给群众，促进和谐社会建设。

（四）规范管理，强化监督。分配体制调整后，乡镇财政规模会相应扩大，因此必须认真做好财政管理和预算监督文章。一是强化财政管理责任制，推行政府一把手财政负责制，本届政府

要对本届财政负责，确保预算平衡，坚决杜绝预算赤字，并对历年赤字有计划消化；落实管理措施，明确财政支出边界，控制不必要的支出，强化责任追究和制度激励。二是强化预算监督。市财政、审计部门要加大对乡镇财政的预算管理和审计的力度，将不规范的财政行为及时控制在萌芽状态。同时，为切实增强财政管理的刚性，建议将乡镇财政员划转到财政局系统，人财物和业务实行统一管理和调配，财政员作为市财政局派驻乡镇的工作人员，可确保乡镇预算管理依法规范开展。三是乡镇财政要积极转变职能，落实“工业反哺农业，城市反哺农村”的方针，加大公共财政投入，致力于社会保障等公共服务建设，按照建设社会主义新农村的整体思路，科学安排财政资金，发挥财政资金的最大效益，体现“社会主义税收取之于民用之于民”的原则，从而牢固树立政府诚信为民的形象，使乡镇政府在加快推进社会主义新农村建设中真正发挥攻坚作用。

二○○七年二月十日

课题组负责人：孙战胜

课题组成员：孙战胜（市国税局派驻陶山镇农村工作指导员）

池仁永（市国税局派驻飞云镇农村工作指导员）

嵇博和（市国税局派驻马屿镇农村工作指导员）

执笔：孙战胜