干部学习讲课:自然灾害事件应对处置

干部学习讲课：自然灾害事件应对处置

王振耀

国家民政部救灾救济司司长

国家减灾委员会办公室常务副主任

国家减灾中心主任

我今天给大家介绍的这个题目是灾害形势与应急救助，主要是想介绍一下我们国家的自然灾害管理体制，我今天的介绍集中在五个问题，主要是先讲一讲我们国家自然灾害的严峻形势，然后谈一谈我们国家自然灾害管理，特别是应急救助管理它的整个工作系统，接着想介绍一下工作机制，还要谈一谈这套机制在汶川大地震的时候，经历一个什么样的重大政策调整，最后我想给大家介绍一下自然灾害管理面临的重大转型。

一、我国自然灾害的严峻形势

我首先来谈一谈我们国家自然灾害的严峻形势。我想在经历了今年年初我国南方大面积低温雨雪冰冻灾害，和我们国家最近发生的汶川大地震这么一个重大自然灾害之后，我们对于我们国家自然灾害的严峻形势，恐怕都会有一个切身的了解，因此我的介绍先从这两个案例开始。

（一）5•12汶川大地震

首先大家看一看5•12汶川大地震，我想大家都清楚，汶川大地震是5月12号14：28分发生的8级特大地震，这个地震紧急转移安置的人口就达到了1510万，整个波及到了四川、甘肃，陕西、云南以及其他一些省份，达到了十个省，有影响的，特别是有一些损伤的，达到了417个县市区，应该说受灾整个面积特别广，整个面积达到了44万平方公里，我想大家都比较清楚的直接死亡和失踪的人口是超过了8万，这是一个非常大的自然灾害，这个灾害，有这么几个特点是其他自然灾害所不可比较的。

第一个是地震的强度大，涉及的面积广，造成的损害非常严重。这个强度开始大家都知道认为它是一个7.6级地震，接着是说7.8级，又经过了一个星期才修正为8级，地震的强度是非常大，因为用非常精密的仪器最后才测定它是在一分钟之内，连续发生了十次以上的7级以上强烈地震，就说在一分钟之内大地处于不断的抖动状态，不断的震动，用当地群众的话说，地一会上来了一会下去了，山有的两山合并最严重，然后有的山坡完全是崩塌了，整个场面就是山崩地裂，这一次的地震强度是我们国家的地震特别是最近几年的地震灾害史上是几乎没有的，这强度非常大，面积有非常广，这是一个特点。

第二个特点大家可以看看我做了一个课件上面显示出来的图形是非常特殊的，就是灾区的区域结构非常特殊，震中位于较为偏边远的地方，大家都很熟悉震中在汶川，在映秀。映秀在哪里呢？映秀在龙门山整个大断裂带的西南，这个地震从映秀从汶川这里差不多是开始，然后一直向东北大延伸，极为重的灾区大体长度是斜长，龙门山这个断裂带是300多公里，宽度100来公里，差不多3万来平方公里以内发生了这样一场极为严重的灾害，震中大家想一想按照我们的理念，震中就是中间，我们做赈灾工作，一定要到震中，但是这一次你到了震中，实际是重灾区的边缘地带。因为从汶川接着往东北走，接着是北川，大家知道再接着再往里面走，是青川，大家知道这一条线北川的伤亡人数，北川的整个损失和汶川是差不太多的，从一定的意义上说，北川的县城毁坏的程度是最重的。所以大家想一想，这样一个非常奇特的灾区区域结构在救灾的过程中，就很容易产生一定的错觉，我们就进到汶川就可以了，就控制住灾情了，但实际上还有北川，青川，它是一个龙门山的大断裂带，所以这是第二个特征。

第三个特征是灾区内部的地形非常复杂。复杂到了什么程度呢？这个在极重灾区的3万来平方公里的区域内，海拔基本上是高于1000米，有的海拔是高于2000米，这里边的有几座山，大家听说的很有名的这样一些山，这些山大家知道是岷江，岷江连着有岷山，其他一些四姑

娘山，其他这些山有的山，山海拔的高度超过了5000米，我想大家都去过九寨沟，九寨沟的西线也就是从都江堰出发，经映秀，经汶川，而大家想象到沿途看到的，非常绮丽，非常险要的地形，你就可以想象这一次地震灾区的地形有多复杂，全部是高山深谷，这个地形是相当

。

是一个很严峻的考验，因为正好发生在春节，所有的人都要探亲回家，对我们的救急工作也是极为严重的挑战。

我这里展现了一些图片，这些图片大家可以看出来因为当时正值春运高峰，所以广州火车站就积累了，最高峰的时候达到50万人，几十万人挤在那里，挤了一天，大家想想挤了一天，进不去，出不来，你听到进不去，出不来是什么现象呢，进不去，出不来就意味着人们吃喝不方便了，没有了，再一个关键是上厕所怎么办？最后是万幸，我常常说我们中国人还是素质高，我们中国农民工还是素质高，如果发生在其他一些国家大家直达将会发生严重的踩踏事件，我后来听有个同志说，不发生大的事件是不正常的，是违反常规的，发生重大事件，踩踏伤亡几百人上千人是完全正常的，在世界灾害史上是完全正常的，但是这一次广州火车站没有出事。但大家可以想象那种情况是什么样一种情况。

另外由于南方冰天雪地，它的电线超过了电线杆的粗，电线比电线杆还粗，为什么？不断地下毛毛雨，又不断的下雪，有不断的成冰，不像我们北方下雪就是下雪，下雨就是下雨，南方这场雨雪冰完全是在一个，我们常常说的是北方下雪是北风呼啸，大雪纷飞，南方这一次是在静风，几乎是在静止状态下不断的下这些冰和雪，所以就造成了雪凝了，这个现象很严重，严重之后怎么办？断电，没有电了，大家现在都生活在一个很好的环境中，大家可以想如果一个城市没有电，当时是100多个县城，包括郴州，包括中国衡阳这样的一些中型城市，甚至影响到长沙、贵阳这样一些大城市，像这样一些城市特别是我去的郴州，断电一星期以后。

大家想想外边是冰天雪地，城市断电了，断电一天大家都感觉不方便，断电三天呢，断电一星期呢，就会突然发现银行取不出钱，医院开不了门，甚至加油你需要电，整个加油站加油也极为缓慢，幸亏是在郴州这个城市，幸亏是自来水供应是高于地面，可以自流供应，这个自来水依托于一个水库，自流供应30%的人口，如果不是它能自流供应，郴州就很快就是断水，就成为一个臭城，是这样一种状况，更不要说大家想想路上停留着多少辆车，司机和我们说当他停留3天以后，然后就是非常烦恼，我遇到他们的时候，他们已经停留了10多天了，他们说现在什么也不需要，就是需要走，这个路上的烦躁情绪，大家想想有多么严重，路上在南方行车也不用带棉被，但是这个时候突然遇到这种冷的天气，大家都需要带棉被，但是他们没有带棉被，这个时候的灾民我想我到了灾区，在那里救灾的时候看到却是和我们原来想象的不一样。这时候的灾民在路上停留的有亿万富翁，大家想想过年，他们开着奔驰，开着很好的各种各样的好车，穿着极新的衣服，甚至车厢里边带着上万块钱，几十万块钱的现金，但在路上呆了3天之后，他缺什么？不缺钱，但是缺什么，缺热水，缺热的米饭，甚至缺一点吃的，所以这时候我们民政的救灾人员给他们送一点热水，送一点棉衣被的时候，照出来的图片，大家都难以想象，因为我们民政系统群众穿的衣服不会那么新，不会那么好，但他要给这些穿新衣服的，穿着名牌服装的人发救灾粮的时候，你照出来的照片，你就不清楚谁给谁发救灾粮了，谁给谁发救灾衣物，所以这次救灾也是非常特殊，我这里有一些图片，有一些课件，上面做到一些图片希望大家看一看，整个灾情的严重性。

这些灾情说明了什么，反映了什么，我们谈到自然灾害的时候，这两个案例使我们应该有一个整体的影响，我想这个印象可以看出来我们中国确实是全世界一个自然灾害博物馆，我们各种各样的灾，除了火山之外，几乎都发生过。

我们国家灾害的特征是发生的频率比较高，灾害的类型也比较多，过去是区域性，季节性很

强，到今年应该说是反常规的，反季节的灾害也开始发生了，另外灾害的损失也是相当严重。 这个一般年份，全国受灾害影响的人口都不会少于两亿，我们一般每年倒塌的房屋都会在300万间左右，所以经济损失一般都在2000亿以上，这是每年一个常数，这是中国是很大的灾害的大国，每年自然应对的就需要转移的都是要几百万人。

从地形上来看，我们一般来说西部和北部地区主要的灾害干旱、暴风雪、地震。东北部、西南部以及中部地区主要的灾害是洪水、山体滑坡、干旱也有地震。东南主要是洪水、台风、现在也有干旱。整个灾害在我们国家应该说是经常发生，持续发生，灾害和我们每一个人都有直接的关系，我们都会遇到灾害，但是我想说的是当我们谈一般灾害的时候，我们会比较轻飘飘的，我们需要警惕的是有四个特点，我们是需要警惕我们国家的灾害，发展到现在是四个特点。这个形势是不容乐观。

一个是极端性气候现象增多，像今年年初低温雨雪灾害完全是一次极端性气候，它在一个月持续长的时间内把北回归线整个变化带上空给你厚厚的积上了云团，整个云层把太阳给遮住了，你想让南方热，它就让南方变冷，极端性气候，还有比这更严重的吗？可以说没有，到现在为止其他国家还没有发生过这样的现象。

第二个特点是地震到了一个活跃期，而且看看这一段特别是汶川大地震之后，大家看看有多少次地震，我们现在可能是对五级地震都有点，觉得五级都算小地震，地震还是到了一个活跃期，这是第二个特征。

第三个特征随着国民经济持续高速发展，生产规模扩大和社会财富积累，灾害损失是日益加重的趋势，过去经济发展不快，没有那么多人在南方，也没有高速路所以你就不可能产生像今年的低温雨雪冰冻灾害，那样严重的大量人口的滞留现象，但现在有，所以灾害的损失和过去，应该说过去和现在应该不能比。

第四个特征是灾害已经和国家的社会安全、经济安全，其实也和我们的政治安全紧密的联系了起来，我想这是大家要注意的灾害这样一个特点，灾害的一个形势。

同时我要提醒大家频繁发生的巨灾现在已经说明全球气候变暖，绝不是危言耸听，由气候变化带来的极端性天气现象，已经是不断的发生在我们日常生活中。全国我们的讨论，对于气候变暖我们讨论的少一些，可是在全世界这是一个重大的课题。

在美国03年美国国防部找了专家发表了研究报告，他们认为2010年海洋的温盐环流就要崩溃，我们说熟悉的太平洋暖流，大西洋暖流因为北冰洋的融化，温盐的温度和盐度的比例发生变化，就流不动，大西洋暖流，太平洋暖流，流不动之后，原来形成的气候变化特征就要变了，所以这时候美国他们就认为地球承载能力要降低，美国的国家安全就要受到自然灾害的重大影响，他们预测，有一些专家预测可能到2025年前后，美国和加拿大完全是因为自然灾害就要讨论边界开放了，没有什么边界了。

美国人后来拍了一部《后天》的电影，这个电影描述的就是美国降温降了50度，美国大半的人都死掉了。大家知道《后天》描述的景象原来我们以为是一种幻想，但大家想想今年我在郴州救灾的时候，郴州的小孩，郴州的儿童们向我们提出了一个问题，这是不是《后天》来临了，在南方长期持续发生的这种冰冻，你可以想象，你不可以想象，但是现在就发生了。 另外美国也确实在05年发生了卡特里娜台风，死亡上千人，整个把新奥尔良城毁掉，美国当时也束手无策啊，还第一次接受国外的救灾物资捐赠，我们中国也是去飞机，很热情，支持美国的这种救灾工作，在过去这是不可思议，不可想象，现在发生了。并且专家都预测，在国际社会上讨论的非常热烈，因为这是联合国现在一个重大题目，我们国内还不习惯，我们这个社会，我们这个舆论界有时候比较脆弱，心里面大家不愿意承受这样一个对于未来危机的讨论。

但我终于发现咱们中文报纸，咱们环球时报终于也开始透露这些消息，他们的预测就是未来20年，随着海平面的增长，曼谷将要被淹没，全世界到2015年人口达到800万的33个大城

市，21个沿海大城市将要受到海平面上升的威胁，海平面上升到底有多大，海平面上升最高的预测就是戈尔找一些专家，他们讨论的预测，最高的预测未来100年上升3米，北欧一些国家包括西欧一些城市，上升3米之后，他们公开的点名，纽约、华盛顿，包括中国的上海都会到海里面，这是大的预测，说3米。因为北极将要全面融化，这是他们的预测。

联合国很多专家的预测，说怎么也不会少于半米，我们国家的专家的预测基本上是取最低这个数据，半米。大家想想海平面上升半米对我们的社会生活，对沿海城市影响也是很大的。 我们想一想如果海平面上升，影响的全部是沿海这样一些发达地区，在全世界人类文明的发展，过去有的学者提出主要是海洋文明，主要是沿海地区发达，因为交通方便，不仅是中国，日本、美国、西欧都是这样，沿海是发达地区，海平面上升将直接影响到这些发达地区，影响到人类的生活方式，影响到我们人类的文明，全世界正在准备，我们救灾自然灾害应对决不可麻痹。

因此这里我想说的是我们自然灾害救灾工作有很强的社会性，它有很强的社会性，灾害应对是牵扯到我们人民，牵扯到我们整个社会的生活的方方面面，另外它也有很强的政治性，历朝历代救灾都是政治性很强，到了现在我想是更强。再一个灾害管理、应急救助已经和国家安全，整个是未来的生产力布局密切联系起来，所以说灾害形势应该说逼迫我们重新思考，我们整个的现代经济的发展，更为直接的是我们如何来应对这样一场不断发展的这样一个灾害形势，这是我想说的今天第一个问题。

二、国家自然灾害管理的基本工作系统

第二个问题我想给大家介绍的是国家自然灾害管理的基本工作系统，也就是说面对自然灾害发展日益加剧的形势，最近一些年我们国家的自然灾害管理发生了什么变化，首先介绍我们整个基本工作系统的变化，我想主要从自然灾害救助方面来介绍这个系统，我为什么要介绍工作系统呢？我没有说先介绍体制机制，我没有和大家一般讨论的题目角度，没有和大家相同，为什么呢？因为我从工作实践中体会到工作系统类似于体制，但又与体制不完全相同，主要是指组织指挥、工作结构和制度规定等等，工作系统是基本工作的有形体现，一项基本工作来了，你需要多个工作系统来支撑，系统是有形的，同时工作系统也是处在不断的发展过程，需要因时因事来推进工作系统的不断创新。比如我从01年6月份担任救灾司司长，我到现在接近了七个年头，八个年头，这样一个时间我自己的职位没变化，但是工作系统就不断地在发生变化，所以说你完全可以是在现行体制或者说现行的这套机构不变的情况下，调整工作系统，怎么老调整工作系统？我总结了一下，最近一些年，在党中央国务院的直接领导下，我们整个灾害应急救助的系统发生了重大变化。

（一）逐渐调整充实加强组织指挥系统

第一个是逐渐调整充实加强我们的组织指挥系统，这个组织指挥系统主要是重新加强了我们的最高的减灾协调机构，现在国家自然灾害风险管理的综合管理协调机构就叫国家减灾委员会，它的职责就是组织协调全国抗灾救灾工作，并且协调开展减灾重大活动。

这个组织系统，它的整个从结构上来看，主任是国务院副总理，现在就是回良玉负责，副主任是民政部部长、国务院副秘书长、外交部副部长、发改委副主任、科技部、财政部、商务部以及民政部的副部长。这个结构比较特殊，所有的这些部级领导在副总理的领导下来专项开展减灾救灾工作，成员单位是34个，包括总参作战部，包括武警总部，以及中国红十字总会等，这是一个很强的灾害救助的协调机构。

下面又专门设国家减灾委的办公室，设全国抗灾救灾协调办公室，设在哪里呢？就设在民政部，具体说就是由民政部救灾司来承担，承担这项综合协调的职能。民政部又为了充实这个职能，把国家减灾委办公室，全国抗灾救灾综合协调办公室，救灾司以及国家减灾中心整个组织实行四位一体的机制来统一协调，这样一个救灾工作，这是从领导体制上来进行充实调整，形成一个比较大的工作系统，这是从我们国家，特别是从最近几年来这是一个充实，就

是自然灾害这个工作系统。

（二）健全国家灾情会商机制与预警系统

第二个最近几年我们特别是健全了国家灾情会商机制与预警系统。大家知道我们国家管灾情的现在来看有八个部，大家都知道气象局是主要管气象灾害的，另外还有地震局管地震，还有水利部管洪涝，国家林业局管森林草原这个防火预警，农业部做好农业和森林病虫害的整个预防，另外海洋局对海洋灾害的预防，另外还有其他一些这个各个有关部门都有相关的管的灾情。所有这些管理灾情的部门，在相当长的时间内，大家只是互相简单通报一下情况，没有形成一个工作系统。

最近几年来我们和大家共同协商建立起了依托于国家减灾委，特别是国家减灾委办公室，依托于这个平台，形成了一个会商、预警这样的一个系统，就是每月月初的2号，有关的部门都坐在一块来通报上月的灾情，预测下个月的灾情，应该说这个机制，这个工作系统建立起来以后，应该说看起来没有多大变化，但实际上是把国家的灾情管理综合在了一块，形成了拳头。不要看这个会商机制很可能每个月的会商出席的人员都主要是技术人员，但是大家想一想这八个部门后来加上国家统计局以及其他有关的部门，都进来坐到一块，每月会商一次，每月定期会商一次。这个对于综合灾情形势的整个判断起到了很好的作用。这是第二个工作系统。

（三）建立国家自然灾害救助的应急预案系统

第三个工作系统，我想我们建立起了国家自然灾害救助的应急预案系统。这个预案从05年开始国务院颁布，现在到省一级，市县甚至一些地方的乡村学校，工厂都有了一些应急预案，我想说的是自然灾害的应急预案和其他方面的预案不同，这个预案分为四级，他没有说大灾、中灾、小灾，它不以灾害本身划分等级，它以工作来划分等级，当然工作是根据灾情的，他划分的一级响应是由副总理，二级响应是由民政部长，三级响应是由民政部管救灾的部长，四级响应就是民政部救灾司。它由各个级别来决定启动救灾的应急响应，这是一个很大的特点。