我国参与亚太区域合作面临的新形势

我国参与亚太区域合作面临的新形势

作者：关秀丽

来源：《中国经贸导刊》2013年第22期

随着多哈谈判陷入僵局，越来越多的双边以及区域型贸易协议正在涌现，包括“泛太平洋战略经济伙伴关系协定”（TPP）和“区域全面经济伙伴关系”（RCEP）协议，还有“跨大西洋贸易和投资伙伴协定”（TTIP）等。在亚太地区，不同轨道上的地区经济合作载体，对亚太地区的长期目标是建立一个更宽泛的亚太自由贸易区（FTAAP）的贡献存在不确定性，对我国参与亚太区域合作的战略策略产生不同影响。从美国强势推进TPP看，不论是由TPP主导未来亚洲经济秩序，还是以TPP与RCEP并存，都意味着亚洲新兴经济体将不会构成对现行国际经济秩序的挑战。尤其加上美欧正在推进的TTIP，将进一步强化发达国家主导未来国际规则的趋势。我国在推动亚太区域合作方面面临新一轮“制度竞争”的挑战。需要重新思考亚太区域合作战略的定位问题。具体而言，要分辨中国在东盟自贸区、中日韩自贸区、RCEP中获取的“核心利益”。有了目标指向，参与各种平台的技术手段便相对清晰。

一、美国推动TPP，成为影响我国参与亚太合作的重要外部变量

（一）TPP概况、进展及前景

1、概况

TPP是2005年由四个小国——新加坡、新西兰、智利和文莱，在亚太经合组织（APEC）框架内签署的一个小型的多边自贸协定，旨在提升经济合作水平和自由度。这原本是一个微不足道的地区间自贸小框架，却因2008年美国的加入，并力邀澳大利亚、秘鲁、越南和马来西亚加入后而面目一新，如今TPP成员增至11个。

2、TPP谈判进展

作为美国“重返亚太”战略公布后主导的多边协定谈判，TPP被视为在WTO现有框架之外开辟的又一个自贸谈判领域。目前，TPP谈判已完成了17轮，先行谈判的11国在知识产权、市场准入、服务与投资等问题上尚未达成一致。但第17轮谈判在卫生和植物检疫措施、贸易保护、电子商务、跨境服务贸易等方面取得重大进展，表明TPP谈判朝着在2013年结束谈判的共同目标迈进了一步。今年7月15—25日第18轮谈判将在马来西亚举行，将就“投资”、“政府采购”、“知识产权”等29个领域展开讨论。日本只参与短短的3天谈判。至此，TPP参与商谈国家增至12个。

3、TPP前景

从参与谈判的成员国看，澳大利亚、日本将是影响TPP谈判进展的关键国家。目前，TPP谈判在知识产权、环境和竞争等方面仍面临许多挑战，同时需要更多时间就货物采购、市场准

入以及服务与投资等问题进行谈判。而原产地规则是TPP谈判的主要障碍。谈判要如期完成，参与国需要做出较大妥协，要么各国都有敏感商品获得“豁免”，要么对敏感商品制定逐步降低关税的确切时间表。

先行加入的11国希望能在年内完成谈判，达成协议。从目前的成果看，技术层面和不易引起争议的14个领域谈判已经基本完成，但仍有一些敏感问题悬而未决，需要进行更多讨论。农产品和矿产品的原产地容易界定，但在供应链全球化的情况下，产品原产地很难界定，此外，还有关税问题。可以预计，即使能在年内达成协议，大概也只是制定关税以外领域的规则。有关关税的磋商将延续至明年。

（二）TPP对我国参与亚太区域合作的影响尚不确定

美国推动TPP的目的在于重塑并主导亚太区域经济整合进程，维护其战略利益，但将设想变成实现，还需要跨越重重困难。这一方面缘于TPP功能还在塑造之中，同时，某些参与方对TPP的未来格局将构成现实影响。TPP未来发展及影响还存在不确定性。

从设立初衷看，TPP服务于美国和美国企业是首位的。TPP谈判是美国抢占国际贸易规则制定权的重要战略。目前，TPP协议中有关知识产权领域的谈判是以2012年生效的美韩自由贸易协定为基础。未来TPP协议中设立的规则也将是以发达经济体为核心的准国际贸易规则。美国公司95%的消费者在国外，而经济不断融合的亚洲更是重点市场。TPP为美国企业进一步打开亚洲市场既是现实考量，更是可行的战略。

两个因素影响TPP进程和效果：一是成员数，二是规模。从经济影响角度看，目前TPP的成员除美国以外经济规模都不大，因此，即使2013年结束谈判建成TPP11，其影响也不会太大。从战略意图角度看，美国希望利用TPP谈判为亚太地区经济合作制定规则，应对中国日益增长的地区影响力。从这个意义上讲，TPP的成员数比其经济规模更有意义。因为只要接受TPP规则的成员足够多，美国就可以宣称TPP规则是APEC范围的规则，使中国面临困难的选择局面。

从TPP谈判的复杂性看，其前景和功能受到制约。目前TPP谈判成员增至12个，而各个成员之间利益交错，冲突不断。例如，墨西哥和越南生产的纺织品在美国市场上属竞争关系，因此原产地规则谈判对两国纺织品进入美国市场至关重要。目前美国在墨西哥投资较多。尽管经过了前16轮磋商，美国和越南关于纺织品和服装市场准入问题谈判尚存较大分歧。日本加入谈判增加了更多变数。TPP谈判因其“高标准”要求，将涉及到成员国大量国内政策改革，此类谈判更为困难。

因此，TPP要实现其战略利益非一时之功。从现有实践看，TPP既要追求其所谓的“高标准”，即TPP与传统FTA以降低关税为主要内容不同，其核心为通过一系列高标准的“边境后规则”，降低非关税壁垒，最后原则上实现零关税，进而为美国企业实现从贸易—服务—投资的转型升级服务。但同时，视谈判对象做灵活调整也是可以预期的。特别是日本已提出农产品

等领域的例外和敏感产品清单，无疑打破了TPP原有所谓的“没有禁区”的全面零关税政策的原则底线，客观上极大地降低了这一自贸区的雄心水平和一体化标准。

二、日本如何平衡TPP和RCEP，将直接影响我国的地区利益

（一）日本参与TPP、RCEP的利益诉求

日本在RCEP与TPP中各有利益侧重。从目前看，TPP力图将各成员贸易规则统一化，在议题范围、准入门槛、自由化要求等方面明显高于RCEP。TPP更多的效益是促进日本经济结构性改革。由于RCEP涵盖了亚洲巨型经济体（中国、日本、韩国和印度）的贸易关系，RCEP在扩大日本市场份额方面存在优势。

日本加入TPP是美国所愿。一方面，可以为美国在亚太地区找到战略支点，从经济层面看，美国拟以TPP推动日本国内经济结构改革。日本产业结构发展并不均衡。表现在，日本具有国际竞争力很强的制造业，但拥有国际竞争力较弱的服务业。以金融服务业为例，相对于TPP成员中其他发达国家，日本金融服务业政商关系紧密，开放不足。而TPP谈判中有关于政府采购、投资、竞争政策等贸易规则谈判，都将促使日本国内包括金融、电信、电力等垄断性较强的行业转型开放。再从关税比较看，相对于美国平均5%的关税水平，日本平均关税高达21%，且包括农产品在内的多个市场受到高度保护。在TPP框架下，日本的汽车和电器产业将因关税减免而受益。每年，日本向目前参加TTP谈判的多个国家和地区缴纳关税约4700亿日元，其中50%为汽车关税，达2200亿日元；如能全面撤销关税，势必增强日企对当地品牌的竞争力。借助TPP，日本跨国制造企业可进一步扩展其供应链和市场，特别是在韩国已与美国及欧盟等经济体缔结自由贸易协定的情况下，增强与韩国企业的竞争力。最受冲击的则是农业和保险业。日本希望在TPP谈判中将大米、小麦、牛肉和猪肉、乳制品及甘蔗等糖类作物5项农产品排除在减免税的项目之外，但TPP的其他农业国欲将本国农产品出口到日本，这类问题将增加谈判难度。据日本政府今年3月15日公布的“TPP对日本经济影响评估”显示，加入TPP将使日本实际国内生产总值增加0.66%，约为3.2万亿日元（约合333亿美元）；但在外国廉价农产品对本土市场的冲击下，其农业生产额预计也将减少3万亿日元。

相比TPP，RCEP由东盟主导，降低了政治与外交的敏感性，提升了达成妥协的可能。日本是RCEP和TPP谈判成员，具有提升这两个载体保持某种程度的一致性，也存在提升这两个路径互补性的基础。加入RCEP，不仅有利于日本延伸供应链和降低通关成本，而且有助于日本零售业等服务业走出去。各成员在客观冷静分析TPP利弊得失的基础上，如能在RCEP谈判中适当加入某些TPP所主张的合理内容，争取实现RCEP与TPP之间的战略互动。面对TPP带来的“制度竞争”，这种借鉴和尝试对于相关国家把握新时期国际经贸合作规则制定和议程设置的话语权和主动权不无裨益。果真如此，我国也将受益于日本的“双肩挑”角色。

（二）对我国参与亚太区域合作的影响

尽管日本在TPP和RCEP中打的是自己的如意算盘，但这种行为具有为地区乃至双边合作带来收益的可能。关键是如何互动及策应。

日本参加TPP对促进地区合作具有一定的积极意义。根据亚洲开发银行编制的《亚洲一体化指数》，亚洲地区的一体化水平已由2001年的100上升到2010年的233.27。关税已不再成为区域内贸易的主要障碍，但非关税措施仍严重阻碍着亚洲地区的深度一体化。同时，金融合作、劳动力流动、服务贸易等其他领域的区域合作仍严重滞后。TPP所涉及的政府采购、知识产权、劳工和环保标准等议题，是未来多边和地区贸易谈判的必然趋势。日本参加TPP对我国的积极意义在于：日本具有谈判能力，可能会适当修改或调整美国自行设定的、满足自身利益的“高标准”，间接地降低了其他谈判方和未来参加者的谈判难度。虽然在短期内我国不加入TPP，但日后在RCEP及中日韩等其他自贸区谈判中也无法回避相关议题。与日本保持积极的正面的信息沟通和交流，加强对TPP等新型区域和跨区域合作机制发展趋势、与谈判方有关的相关问题研究，为国内进行相关的市场开放和制度积累创造条件是必要的和迫切的。 日本参加RCEP对我国的积极影响在于：TPP与RCEP之间不存在竞争问题，两条路径都是实现亚太经济逐步一体化的必要轨道。TPP的长处在于起点高、范围广，RCEP的优点在于包容性、渐进性。在亚太区域，还存在大量双边和小范围多边贸易协定。协调和包容既存自由贸易协定，特别是在谈判中考虑同时进行的东亚一体化谈判进程的成果，使二者向一个方向努力，为未来最终达成FTAAP做好前期协调工作，整个地区都会受益。而且，在东亚经济一体化进程RCEP和TPP谈判双管齐下情景下，哪条轨道能够更好地把高标准、宽范围与渐进性、包容性相结合，长期来看其谈判成果就越容易被谈判国接受和执行，也会对非谈判国形成更加积极的号召力，就更容易成为未来FTAAP的重要基础和雏形。日本参加RCEP从另一角度舒缓了我国加入TPP的压力，也给我国借鉴有益经验提供了重要平台。

三、形势错综复杂，但仍有章可循

当前，因TPP出现导致的亚太地区合作形势虽然复杂并充满了不确定性，但正确把握我国在不同轨道上的战略利益平衡点，恰当出招，并不会困扰正在崛起的、影响力日益提升的我国参与亚太地区经济合作的步伐和节奏。WTO、APEC、TPP、双边FTA等，都是促进贸易投资发展的手段，需要灵活运用。

（一）TPP是全球化新阶段的必然现象和结果，助推其合理部分，牵制其负面影响

过去3年，美国明显抛弃世界贸易组织而另谋生路，很大程度上是因为美国政府认为，该组织无法在新兴经济体市场准入方面满足美国要求。回顾美国先后提出了以APEC为基础的亚太共同体，到小布什时期提出的亚太自贸区（FTAAP），如今是TPP，都无非是要打开东亚市场，提升东亚参与竞争的成本。而TPP采取的手段是通过新议题规范竞争环境。从美国来说，纳入新议题是为了提高后期经济体参与市场竞争的成本。其具体的政策目标主要有二：一是吸引投资向美国流动，因为东亚成本增加，为投资向美国流动提供了空间；二是提升美国公

司的竞争力，如通过加大他国公司的社会成本、管理成本，这样美国公司就有了更大的竞争力。这就是美国设立TPP的脉络。

为此建议：

1、用好WTO，继续支持多哈回合谈判取得进展，积极争取全球层面的权力平台

全球化的深入发展，WTO面对新一轮挑战进一步修改完善，并将在世界经济乃至更广泛的领域发挥重要作用是必然趋势。可以预计，不管TPP如何进展，都不可能取代WTO。原因在于，二者关注的侧重点不同。制定标准的出发点和标准内容必将体现各自特色。

自从WTO法及先前的GATT实施以来，多边贸易体系得到了加强，贸易自由化具备了稳定基础，世界经贸有了长足的发展。WTO多边贸易体系建立50年来，尽管出现了层出不穷的不同协议，但仔细研究关税发现，85%的国际贸易仍在WTO的关税协议下进行。也就是说，只有15%的全球贸易使用了偏好关税率。这突显了WTO贸易协议在市场上的真正影响。 之所以出现双边和多边共存局面，一是市场扩大的结果，二是达到一定发展阶段的国家数量在增长。客观上需要各取所需。而这里的需并不一定是WTO所能覆盖的问题。

全球化的推进，令如今的世界在某种意义上已算是一个自由贸易区，不过，还不是内部市场。换言之，相比于关税壁垒，阻碍贸易发展的因素更多来自监管措施。这些监管阻力反映了各国人民的集体偏好。每个国家都存在对食品问题的预防措施、汽车安全或银行以及保险（放心保）公司的审慎行为，这些差异将会阻碍贸易流动。差异越小，竞争空间才会更大、也更公平。未来的贸易问题在于，需要在多大程度上协调和调整这些集体偏好。和关税减让相比，未来推动贸易的规则制定，既要继承于WTO，又要有所创新。

给我们的警示是，要充分认识到WTO存在明显不足的几个方面，找到向地区或全球层面提供公共产品的路径，以夯实WTO，并把握参与亚太区域合作的节奏和利益。

第一，设法修正WTO的一票否决机制。158个成员国只要有一个不满意，投了反对票，任何事都难以推进。多哈回合谈判就是最好的例子。随着世界经济的发展，WTO法日益表现出对发达国家的保护而损害发展中国家，特别是最不发达国家的利益。作为发展中国家的代表，我国应积极联合广大发展中国家，推动改进WTO投票机制，增加发展中国家的投票权，充分考虑到发展中国家的合理关切。

第二，正视区域贸易协定对WTO的挑战。除了WTO自身缺陷外，追求经济利益是区域贸易协定迅速发展的内在动力。在WTO多边贸易体制中，由于成员众多、组织结构复杂，在解决发达国家和发展中国家在农业领域的分歧上存在不公平竞争问题。促使一些经济体将缔结区域贸易协定作为维护市场准入机会的一种变通手段，通过发展周边贸易获取贸易利益，既可行也有效率。区域贸易协定并不违背WTO规则，是在WTO全球层面贸易自由化难以实现后，在有限范围内推动的有限领域的自由化。

第三，在WTO中积极主张规制跨国公司行为内容。发展中国家要追求自己的发展目标，需要有规范外国投资的手段和空间，但这已经不再容易从现有的主要以限制东道国投资措施为目标的国际法律中得到。以WTO为平台，从国际层面限制跨国公司行为，不失为发展中国家在谋求自身发展过程中的一种明智选择。WTO投资规则也会因为吸纳了限制跨国公司行为的内容而维持一种价值取向上的平衡，同时也就更加容易受到广泛的尊重。但美国并不希望在WTO内进行投资规则谈判。

WTO现在已是公认的综合性国际经济组织。它不但拓展了传统贸易的概念，把服务贸易也摆在重要位置，并且将触角延伸至知识产权和外国直接投资领域，甚至还在继续强化它的争端解决机制。从近些年的实践看，WTO一直在尝试扩张其规范领域。虽然不断地遭到这样那样的挫折，但进取势头依然强劲。我国应成为WTO的坚定支持者。

2、高度重视APEC平台：没有被取代的风险，对我国具有特殊价值

从长期看，拥有21个成员国的亚太经合组织（APEC）的目标就是要融合RCEP和TPP。这样，才能将美国和中国聚到一起，以达成深化自由贸易的共同协议，而这样的协定在世贸组织框架下讨论了近十年，但仍未能达成。要完成这个最终目标，需要RCEP达成高质量的协定，需要各方着眼于区域的长远发展。RCEP、TPP中包括澳大利亚和日本。由于澳大利亚和日本在农业游说方面具有实力，他们的承诺显得非常重要。

APEC并没有被取代的风险。APEC作为推动亚太地区贸易投资自由化的主要平台，自1997年金融危机后实际上进入了低谷，特别是发展中国家关心的《茂物目标》被搁置，使其失去了往日的吸引力。目前，APEC正处在自我调整过程之中。表现在：

第一，在贸易投资便利化方面，亚太尚无任何机制可以取代APEC，跨太平洋地区领导人非正式会议结构健全，覆盖领域全面。各部门间通过一系列项目积极开展合作协商本身就很重要，这有利于区域的共同体建设。

第二，APEC在贸易投资自由化方面正在改变策略，由原来笼统地通过单边行动计划转向贸易自由化。其中，边界内措施、服务贸易自由化和环境产品自由化等逐步推动，并在单边行动计划方面取得零突破。就关注问题看，APEC关注更为广泛的涉及成员国的社会问题，而东盟和澳大利亚更注意利用APEC成员身处G20的优势扩大APEC的全球影响。

第三，2013年APEC峰会将进一步彰显势头，以“活力亚太、全球引擎”为主题的会议将包括三个重点议题：茂物目标、可持续和公平增长、促进互联互通。从议题上看，APEC将进一步推动地区一体化、促进货物、服务和资本自由流动，而其经济技术合作议题将向发展合作转移，注重虚实结合。总之，在贸易自由化方面，出现了WTO向APEC学习、APEC向东亚合作学习的趋势。这种学习趋势本身就不是互相取代，而是互相借鉴共同完成使命的过程。

第四，从成员构成看，APEC具有特殊价值。日本、澳大利亚在与美国的TPP谈判中具有议价能力，可以制约美国单方面输送价值观和规则的倾向，也可以作为我牵制美国、获取相关信息、经验的抓手。俄罗斯与我国具有很多地区和全球利益，是在新的复杂形势下实现地区和全球战略利益的重要伙伴。这个平台也是大陆与台湾交流沟通信息的重要场所。

（二）积极参加RCEP谈判，发挥助推作用

为切实推动RCEP，不宜采取签订一揽子协议的办法，而应从求同存异、凝聚共识的高度出发，通过循序渐进的方式推进谈判。具体而言，RCEP可参照中国与东盟开创的“早期收获计划”，选择某些易于达成协议的部门作为优先开放领域，使有关各国尽早获得关税和非关税壁垒削减的收益，从而有利于后续协议的推进。

我国在RCEP中应该也可以起到助推作用。就竞争力和开放程度看，中国在16个成员中居中上地位，应采取更开放的谈判战略。在几个“10+1”FTA中，中国的货物开放程度居澳、新之后，在日、韩和印度之上（澳新基本是100%，中国94%，印度74%，韩国是92%）。在服务开放方面，基本处于相似水平。在投资领域，居中间水平。在便利化和合作方面，居于上位水平。

起助推作用能会遇到两个难点：一是“负面列表”，二是“前国民待遇”。如果谈判大多数同意，我们应当积极尝试探索。我国是RCEP成败的一个关键因素。对TPP要泰然处之。现在的谋略是，先让RCEP、中日韩FTA成功，然后再看。这样，从一个长远的视角，从经济未来发展的角度设计，从开放的大局结构来布局，可以增加主动性。

在多边贸易谈判陷入僵局的背景下，推动双边和地区层次的一体化深入发展，成为中国未来对外经济合作的首要内容。当前，应继续支持亚太开放性区域合作进程，推动RCEP在部分领域的优先开放，为RCEP稳步推进做出实质性贡献。同时，要注意东盟关切，支持由东盟主导RCEP，并确保“东盟中性”和其影响力。

积极推动中韩、中日韩FTA建设。这两者不是RCEP的挑战者和竞争者，它们之间具有互补性。如果中韩FTA和中日韩FTA先行一步，将对RCEP有推动和示范作用。因为一些重要规则，如中日韩先达成了共识，在RCEP谈判中就可以有高度协调。这对RCEP是促进作用。

（三）积极跟踪研判TPP进展、效果及影响，为我国择机加入准备条件

尽管看起来TPP还只是一个尚未生效的自由贸易协定，美国官方也一直否认它有遏制中国的目的，但从其实际发展进程看，它对亚洲区域经济合作，乃至亚洲经济秩序的发展方向正在产生深远影响。鉴于在可预见的未来，中国不会加入TPP，中国周边环境将会受到TPP以及再平衡战略的巨大冲击。研判TPP走势，把握战略定位非常必要。

第一，未来，TPP很有可能成为亚洲区域经济合作的主导力量。目前，由于美国实施再平衡战略，亚洲区域经济合作已经形成以TPP、RCEP与中日韩自贸区“三驾马车”（方案）并存的格局。但从三个方案的“质量”（贸易投资自由化规则的水平与涵盖范围）、包括的成员及可行性角度看，TPP的前景最为看好。

第二，日本宣布加入TPP谈判将改变中美在亚洲区域经济合作中的天平。日本是唯一一个同时参加TPP、RCEP与中日韩自贸区谈判的国家。中日钓鱼岛争端已经促使日本从战略上转向了美日联盟。一方面，这有可能吸引更多的亚洲国家加入到TPP；另一方面，在TPP、RCEP与中日韩自贸区谈判中，TPP更有可能占居先机。中日韩FTA谈判进程可能更多地为日本所掌控。

第三，中国所倡导的以“10+3”为主体的亚洲区域经济合作已经因TPP的出现而被搁置。在这种意义上，美国再平衡战略已经取得了初步成效。即便是未来TPP与RCEP都成为现实，那么一个不包括中国的TPP与一个不包括美国的RCEP 并存也会大大降低形成亚洲统一市场的可能性。

从美国强势推进TPP看，不论是由TPP主导未来亚洲经济秩序，还是以TPP与RCEP并存，都意味着：亚洲新兴经济体将不会构成对现行国际经济秩序的挑战。尤其加上美欧正在推进的TTIP，将进一步强化发达国家主导未来国际规则的实力和趋势。我国在推动亚太区域合作方面面临新一轮的“制度竞争”的挑战。需要重新思考参与亚太区域合作战略的定位问题。具体而言，要分辨中国在东盟自贸区、中日韩自贸区、RCEP中获取的“核心利益”。有了目标指向，参与各种合作平台的技术手段便相对清晰。

（作者单位：国家发展改革委外经所）