浅析我国生态文明建设中法律制度的构建
摘 要 生态文明建设，必须要建立一种完整的生态文明制度，以法律制度来保障生态环境的和谐发展。通过改革并完善自然资源的用途管制、生态补偿和自然资源产权等法律制度。本文结合我国生态文明建设的现状并对其法律制度的构建进行浅析。 关键词 生态补偿制度 资源用途管制 生态文明 作者简介：才中，青海民族大学。 中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.016 一、概述生态文明的提出及基本含义 随着人类文明的快速发展，各个国家提出生态文明建设是一个国家健康发展的必然的选择，我国也不例外。生态文明建设的提出促使着各个国家的执政理念发生了质的变化，也是人类文明史上的一次质的飞跃。在我国2007年的10月份，中国共产党的十七大报告中明确概述了要实现全面建成小康社会的奋斗目标的时候，首次提出了要建设生态文明。之后在2012年的11月份召开的党的十八大上，号召全国人民共同努力并更加积极地热爱大自然，保护生态环境 ，走向新时代要求下的中国特色社会主义生态文明。 我们要建设新时代要求下的生态文明，必须要达成生态行为文明、制度以及意识方面的文明等基本的共识。生态文明指的是我们全人类在改造客观大自然的过程中，按照并遵循一定的社会、经济和自然的规律，并采取生态化的生产和生活的方式去改善人与自然、人与社会和人与人之间所产生的制度的总和。 二、现行法律在保障生态文明建设中存在的问题 生态文明的建设与和谐发展必须依赖于一系列法律制度来做保障，但是现行法律制度与新时代要求下的生态文建设发展得并不是非常协调，法律制度最初是为了资本主义的有序发展而存在的，也就是为了资本主义时期的工业文明的发展而服务的。随着社会经济发展，现行的很多制度并不能满足新时代要求下提到的各种发展要求，包括生态文明建设。也就是说并没在法律制度中反映出来，比如说生态文明建设的相关主体、责任制度、产权不分明等问题导致我国生态文明的建设很难在国内统一落实。因此，以现行的生态文明的法律制度现状中存在以下问题。 （一） 缺乏生态相关的法律制度及立法理念错位 我国的根本大法《宪法》，对我国各项制度的制定和实施都确定了总的方向，是我国公民和法人的行为准则。2004年修订的宪法序言当中明确提出了要推动物质、政治和精神等文明协调发展的战略目标，但是没有提出生态文明建设这一重要目标，导致了与生态文明的建设相关的各项制度都没有宪法依据。因此，鉴于生态文明建设和发展中提出的不正当的政绩观和认识上的缺陷等原因，对很多生态文明建设所需的制度，比如自然资源的产权制度、自然资源的用途管制、生态补偿制度、排污权交易制度和环境损害赔偿制度等相关制度，还有气候变化法、核安全法、地下水水资源管理条列等相关法律一直没有通过立法环节来制定相关法律来保障。 目前我国在生态文明建设方面实行的主流立法理念是以宪法作为主导，以环境法作为基础的，以自然资源法为主干的，其他的法律法规、规章制度等部门法作为补充，它是以生态保护所带来的经济效益作为该体系设置的理念，而不是生态效益，仅仅关注眼前的小的经济效益。而放弃了长远的生态发展，甚至仅仅抓住局部的经济利益而放弃了新时代要求下提到的整体的生态可持续发展。在这种理念导致我国环境保护方面侧重于防止污染，而对环境的保护和改善方面缺乏具体的措施，只是仅仅做了原则性的规定。 （二） 缺乏监管和执法不到位 现如今与我们人类共同的栖息地，即全球上发生的环境的事件是非常多的，大到全球变暖、使用核武器而破坏我们共同的家园，小到与我们的生活息息相关的环境污染等事件的发生是非常频繁的。问题是针对这些事件，相关政府出台的措施是越来越多的，但是环境污染等事件的数量并没有减少，反而随着社会生活的各个方面的快速发展，环境污染的数量反而逐步增加，关键原因在于法律制度体系本身存在很多问题以外，更重要的是监管和执法方面的缺乏。 现实中我们采取的那些治理措施我们进行反思，可以看出从污染者而言，发生这些事件之后一般情况下采取的是经济处罚，但是有巨额收入的大的企业来说光在经济上进行处罚，并没有起到一种威慑作用，经济处罚对这些企业来说什么都不是，同时这些企业也愿意接受这种惩罚。从我国执法现状可以看出，有执法和监管不到位、采取一条河水的治理方式导致相关部门遇到问题时候执法部门相互依赖、相互推诿的情况严重，导致执法行为的效率低下等问题。 （三） 立法授权使得法规体现该部门的利益 我国立法机关对于专业性比较强的法律的制定，是要委托给相关行政部门起草法律，最后由我国立法机关来把关并通过。这样做虽然是解决了专业性比较强的难题等问题，但是这样做就有一种弊端，那就是该法律的制定中充斥着该部门的利益。另一种是比如说修订的《环境保护法》的第15条明确规定：“国务院环境主管部门制定国家环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府对国家环境质量标准中未做规定的项目，可以制定地方环境质量标准；对国家环境质量标准中已作规定的项目，可以制定严于国家环境质量标准的地方环境质量标准。地方环境质量标准应当报国务院环境主管部门备案”。 这个条款就明确规定了国家层次的环境质量标准的规定权限授权于中央政府环境相关的主管部门，此机关未规定的，要授权到省一级人民政府来制定地方环境质量标准。这样一来就出现了地方环境政府部门之间产生的博弈以及中央政府环境部门和相关政府部门之间发生的博弈，因此在全国范围内统一实施具有很大的难度，同时在地方上更容易形成各地互异，而且会在一定程度上影响执行。 三、生态文明建设法律制度之合理建构 鉴于上述的问题，以及建立生态文明建设之需求，笔者认为可以从以下几点对生态文明建设之法律制度进行合理的建构： （一） 完善与生态文明相关的法律制度以及立法理念 纵览我国现阶段所采取的生态文明建设相关的法律制度，它所涉及到的范围是非常广泛的，并数目可观，但是恰恰这些法律制度对于生态文明建设方面所起到的效率并不乐观。与生态相关的立法理念不应该停留在理论界，必须是以法律原则或者公民权利的形式明确于宪法当中，要成为生态文明建设的总的方向。同时还可以将把新时代要求下提出的可持续发展列入生态文明建设当中，以此来确立并完善生态文明建设之立法的指导思想。 针对生态文明建设之法律制度的不完善，笔者认为要明确并完善自然资源产权制度、自然资源用途管制、排污权交易、生态补偿制度和环境损害赔偿制度等。现阶段我国自然资源产权是以集体和全民所有两种主体来实施，但在实践当中就出现了国家与集体和个人之间，因争夺资源导致很多资源遭到毁损，公共资源成为了腐败和浪费的代号。鉴于这种现象我们明确自然资源的产权，即使用自然资源的主体，在有效利用自然资源的同时也要起到一种保护生态环境的作用，并对自然资源得到合理地支配。在“十一五”规划当中明确提出了四种主体功能区的规划，即限制、优化、重点和禁止等四个方面开发的规划②。结合我国国情，并针对环境功能区，依照不同的区域、功能和用途采取适合自身的生态绩效和政绩考核标准。在限制开发区域内主要以核算生态产品的价格，在重点开发地区以考核服务业和工业的产品价值。面对复杂的生态补偿机制，涉及到中央与地方、东西部地区与上下游地区等重大利益，很难形成统一的意见，因此我们将把生态补偿作为一种法律制度，必然为我国生态文明建设作保障。现阶段我国环境损害赔偿制度难以支持生态损害，因此我们要加强损害赔偿制度方面的立法，并通过生态损害救济基金制度、民事责任制度、专门的环境公益诉讼等制度完善我国环境损害赔偿制度。 （二） 建立并完善生态文明建设保护机制 我国一般通过行政救济方式与司法救济方式对实践中存在的环境纠纷进行处理。采取此处理模式，涉及到的利益广泛，影响深远，能够避免环保事故所带来的对大气和土壤等方面造成严重污染。同时，对于环境损害赔偿责任的这一问题得到有效的解决，同时又能保证公平和正义，应当同时接入司法和行政两方面的救济方式，应当先由权威的第三方做出全面的评估以后，依据第三方得出的结论由相关的环境行政部门依照相关的法律法规、法律程序做出环境赔偿决定，最后由司法机关对相关的行政部门做出的决定进行审理后，做出裁定或者判决。因此，对我国现行的环保法的部分内容进行修改，对环保纠纷处理机制，即行政处理方式与司法处理方式共同介入某项纠纷的处理，从而有效地将两种处理机制衔接起来。 除此之外，还需以法律条文的方式明确环境公益诉讼的所有程序，从而保护利益相关方的合法利益。 （三） 进一步完善授权立法的范围 通过法律条文来保障和界定立法机关的授权行为，包括授权范围、程序、授权内容等方面进行进一步修改并完善。对于需要全国人民代表大会授权的相关行政机关，其制定的法律要进行严格的审核，并排除其制定的法律法规中夹杂着该部门的利益的现象；对于不同部门的立法方面，要对立法的指导思想进行协调，同时还通过采用法律专家来起草某部法律法规，并通过条文的形式制定一部有效的法律。 笔者认为，从公平正义的角度去考虑授权立法，应将由第三方来制定法律是最有效的立法模式，如是采取某部门授权给另一部门制定法律，不仅要考虑是否充斥着授权部门的利益，还要考虑不同区域法律标准的差异，从而对现行法律在实施过程中引发矛盾，因此，必须严格把关生态文明建设方面要实行授权立法的限制和有效监督。 总之，人类的共同家园，即地球是必须要保护，其保护必须以制度作保障，必须有效地建设生态文明。生态文明的建设是以生态相关的法律制度作保障，并通过建设生态建设来实现人与自然、人与人、人与社会的和谐及其可持续发展。 注释： ①徐月欣.生态文明建设的法律制度构建.中国石油大学学报.2014（3）.79. ②郭啸.浅议生态文明建设法律制度的建构.法制与社会.2014.54.