"铁本事件"引发的思考

作者：何伟

理论探讨 2004年12期

　　中图分类号：F207文献标识码：A文章编号：1000-8594（2004）05-0095-03

　　一、违法与依法

　　根据目前一些新闻报导，铁本钢铁有限公司停工的原因，是公司法人代表戴国芳从2002年5月以来，先后成立7家公司，把项目化整为零，拆分22个项目向有关部门报批。违法占用土地6541亩（其中耕地4585亩，含基本农田1200亩）。公司通过提供虚假财务报表骗取6家金融机构贷款43亿多。但对戴国芳的拘留，到目前所有报导都没有涉及到以上三项罪行，只是说因为过去老厂的偷税漏税。那么是否可以这样认为，铁本钢铁厂每一个项目的立项、征地、银行贷款，都符合现行法律规定，没有违犯中央授予地方政府的权限，只是中央认为，铁本钢铁厂的建设总体规模、银行贷款额度、征地的总量不符合中央压缩钢铁行业的投资扩张和保护基本农田的政策。作为一个企业来讲，在投资时只要地方政府批准就是合法的，在两年前不可能预料到中央政策的出台。现在勒令停工，其损失有谁负责。常州市委书记范燕青讲，如果铁本叫停，将损失50多亿元，其中仅土建损失1.14亿元，设备购置损失3.82亿元，违约索赔8.49亿元，共计13.45亿元。建一座高炉要花1亿多元，共建六座高炉，就6亿多元，其中现有两座高炉已建成，半年不用就要报废。至于100多支施工队、10000多名施工大军，停工和租赁设备的损失，9000多亩土地上约9000多农民的损失，还不能精确计算，仅常州就要补偿农民的“善后款”达3.58亿元之多，以及工厂建成后许诺一些农民进厂工作的诺言，也化为泡影。所有以上这些损失应由谁负担。

　　二、竞争与垄断

　　铁本事件涉及到竞争和垄断的问题。一些民营企业为什么热衷于向钢铁业投资，因为钢材供不应求，价格上涨，会带来丰厚的回报。按照市场规律这种做法没有什么可非议的，哪个行业价格上涨，资本就涌入哪个行业，一旦生产扩大，产品增加，供过于求，价格就会下跌，一些资本就会退出，这就是马克思的平均利润理论和价值规律的调节作用。这些退出的资本，都是一些在技术水平和设备、产品质量和功能、成本和价格、经营和管理等方面处于劣势的企业，这正符合优胜劣汰规律，推动生产力的发展。在市场条件下如何运用竞争规律对我们来说是一个新课题。现在是宏观调控使一些民营企业新建厂停工，而国有几个大的钢厂扩建照常进行，这无形中巩固了国营企业的垄断地位。这里就提出一个问题，没有重复建设能冲破垄断吗？问题是在进行宏观调控时如何处理竞争和重复建设的问题，没有重复建设就不会有后来居上，就不能进行优胜劣汰；没有竞争，只能维持现状，就会限制发展；允许重复建设，就会出现社会财富浪费。那么，由限制发展所受到的损失和重复建设所受到损失，二者的利弊应如何评价和如何选择，是值得深思的。我国的彩电经过重复建设，市场选择，最后成为电视产量大国。这里是否存在一个以牺牲重复建设为代价换取竞争来发展经济的规律。如果这是一个规律，二者交易成本如何计算，交易费用由谁来承担，是国家还是企业，或者二者共同负担。我国现实情况是，低水平的重复建设主要是政府所为，付出了代价而没有获得经济发展的效益。针对这种状况，不应只是制止低水平的重复建设，而应禁止政府的投资行为，才能使这一规律发挥作用。

　　三、事先调节与事后调控

　　由于供过于求，会出现生产过剩，造成社会财富浪费，这正是市场经济的消极作用的一面。为了减少这种损失，需要政府进行宏观调控。

　　政府如何进行宏观调控，在市场经济条件下，是否要分两步走，即事先调节和事后调控。事先调节是指国民经济在还没有出现大的不平衡之前，出台一些政策预防出现不平衡。这些政策主要是经济手段，并辅之以行政手段。经济手段如银行储备金率、利息率、公开市场业务以及财政、税收政策等。行政手段即审批制度。国家主要依靠经济政策来引导国民经济的走向，以经济利益驱使企业自觉地沿着国家制定的航向发展。

　　政府要制定这些政策，至少要具备三个条件：一是要真实掌握一些关系国民经济命脉大行业的基本情况，了解它们的生产状况和市场上的需求；二是要有前瞻性，了解未来市场的需求；三是除了发布预测信息外，主要靠经济手段，预防投资过热的现象出现。如铁本事件，如果早已预见到钢铁业会出现投资过热，就不仅提高银行储备金的比例，还应规定贷款企业资本结构指标的硬性规定。在一般市场经济国家，为了防止银行呆账和投资过热，当一个企业的资本结构超过负债率50％时要贷款，如果没有企业外的法人和政府担保，银行是不进行放贷的。而铁本自有资金只有3亿元，已向银行贷款43.3亿元，负债率高达1330％，远远超过今年4月27日国务院发出提高钢铁固定资产投资项目资本金由25％及以上提高到35％及以上的通知。国家这一决定如果在贷款之前发出，银行又能严格执行，可能对钢铁投资热起到一定遏制作用。其实去年钢铁业固定资产投资己达1427亿元，同比增长96.6％；今年第一季度又完成投资334.9亿元，同比增长107.2％。钢铁投资热的信息早已发出，但政府所采取的措施相对滞后和不够有力，最后才不得不采取严厉的宏观调控手段。在大量资本已经投下之后，一律停工所造成的损失是非常巨大的。

　　事后宏观调控主要指已经出现经济发展不平衡、或者局部经济过热，政府应立即采取措施，制止形势进一步发展。一是应先分析引起某一行业投资过热的原因，才能做到釜底抽薪，而不是扬汤止沸。如目前钢铁业投资过热，它是由房地产、基础建设、汽车制造业等对钢铁的需求引起的，不设法压缩这些行业的投资，不仅钢铁行业的投资压缩不下来，价格也难以回落。目前宝钢、武钢、中铝等大型国有企业的扩张和投资计划基本上没有受到影响，扩建还在继续进行。二是不要一刀切，应区别对待。目前一些新建钢铁企业停工了，而这些企业主要是民间资本投资，在这些停工企业中有没有先进技术的企业，有没有社会所需要的极缺产品的企业，如果有，就应区别对待。这些在建企业进度也不同，有的可能刚开工，有的即将建成投产，对后一类企业应该让它完工投产，否则损失太大了。三是在采取一律停工的行政措施时，国有民有、大企业小企业应一视同仁，不应国有大企业的扩建照常进行，民有小企业一律停工，这会造成不平等，不能享受同等国民待遇。四是这种宏观调控所造成的损失国家应当合理赔偿，如美国限制粮食播种面积，都由政府来补偿。铁本钢铁厂的立项、兴建如果没有违规、都是由当地政府批准的，其停工损失政府应予以合理补偿。其道理很简单，如果铁本公司不是民营企业而是外资企业，贷款也是外国银行，兴建都是合法的，国家勒令停工，其损失肯定由国家负责。

　　事先调节是第一道防火墙，应防患于未然，经济不要大起大落，避免造成大的经济损失。事后调控是采取果断措施，是灭火墙，硬性规定，但应尽量做到软着陆，避免大起大落所造成的损失。在市场经济条件下的宏观调控与计划经济下行政调控的不同，一般应通过经济手段，尽力依靠市场机制来进行调节。尽量早建防火墙，少建灭火墙，因灭火是急刹车，所造成的损失太大，应权衡经济所获得的收益与受损失的关系。

　　四、中央与地方、企业的博弈

　　我国经过20多年的经济体制改革，社会利益主体发生了变化，特别在1994年实行中央与地方的分税制后，地方的利益凸现出来。近几年来民营经济得到长足的发展，已经与国有经济可以分庭抗礼。在这样经济环境下，存在着代表三个利益的投资主体，即中央政府、地方政府、民营企业。据统计今年前两个月，中央项目投资只增长12.1％，而地方项目投资却增长高过64.9％。全部民营经济，从1995-2002年，年均投资增长18.8％，分别高于全社会投资1.5倍、国有投资2.1倍、外商投资1.9倍。民营投资占全社会投资比例，由1994年的31.85％上升至2002年的48.25％，再加上外商投资，私营经济投资已超过社会总投资一半以上。

　　这样的投资格局已表明利益主体的多元化。中央政府是考虑全局的利益，地方政府是考虑地方的利益，民营经济是考虑民营企业的利益。在这种利益驱动下，会形成地方政府和民营企业联合起来对抗中央政府，对抗国家的垄断。铁本事件就是很典型的案例。

　　铁本钢铁厂的立项，开始只计划在老厂扩建。后经市里领导动员才到江边建新厂。新厂从筹划到设计的6个月间，其立项规模经过反复调整，从年产200万吨，到400万吨，再到600万吨，最后形成840万吨，是原计划的四倍多。常州市为什么要让民营企业家到长江边上这块风水宝地把钢厂建这么大。一是要促进常州的发展。常州素有“八邑名都，中吴要辅”的美誉，向来以“苏锡常”并称。而现在连南通、徐州的国内生产总值都超过常州。在新千年江苏“三圈四市”的城市发展战略中，未来建设的四个特大型城市中都没有常州，这不能不使常州的党政领导者着急。二是利用常州仅有的不足10公里的长江沿岸做文章，设立新北区，作为常州沿江开发的“主战场”，要引进“产出比大、关联度大、带动性大的项目”，以便使2005年区内GDP达到180亿元，财政收入33亿元，固定投资累计完成430亿元。因此才帮助铁本项目越做越大，慷慨解囊拿出6000亩地。

　　因为铁本建设项目由地方政府支持，一切立项都由政府有关部门协商策划，铁本只提供材料。最后决定将其拆分为22个项目，使每一个公司立项合法化。国家规定，当地政府有权审批合资公司注册资本3000万美元，铁本3个钢铁厂的注册资本均为2980万美元。常州两个大项目和镇江扬中硅钢系统项目，在2003年4月至11月被江苏省发改委批准。江苏省国土厅规定，单个项目的土地审批权不超过600亩，铁本每个子项目申请的土地都不超过这个规定，一共形成14个土地报批申请，在市里要求下一天就批复了。铁本代表讲，开始想在新厂对面扬中市一个小岛上投资1.5亿元建一个码头加料厂，用地100亩，最初扬中不批准。后来投资增长到8.5亿美元，建硅钢系统两个厂，扬中市才不顾农民反对，“大方”地划批了3000亩土地。银行对铁本的贷款也得到地方政府的推动。在2003年10月，常州市主要领导在主持召开的金融工作会上讲：“希望金融机构能……集中资金投向市场竞争能力强，发展前景好的企业和对地方经济促进意义大的基础建设方面，进一步加大对常州经济的扶持力度，实现金融机构与地方经济双赢。”其实这些银行心中很清楚，铁本以流动资金名义巨额贷款，是用于江边的基建，但他们相信，只要新厂在今年6月投产，按期付息还贷有保证的，大家都愿向铁本贷款。

　　铁本事件提出一个问题：地方政府的职能如何定位。为什么在计划经济体制下，地方政府积极用国有资金立项目、建企业？在市场经济条件下，地方政府积极用民营资本立项目、建企业，是什么原因？不给地方政府的功能以明确定位，不改变地方政府的“政绩”评价标准，宏观调控只是治标，不是治本，中央政府与地方政府、民营企业的博弈不会终止。

作者介绍：何伟，中国人民大学 经济学院，北京 100872 何伟（1926-），男，河北赵县人，中国人民大学经济学院教授，从事经济学基础理论研究。