换届综合症

换届综合症：跑官买官寻租权力

http：//www．sina．com．cn 2006年04月12日10：49 《决策》杂志

本刊记者 杨敏

2006年1月23日，中纪委、中组部联合召开新闻发布会，通报一批违反组织人事纪律的典型案件，山西翼城县原县委书记武保安等6个“贪官样本”走向曝光台。

中央纪委副书记刘锡荣在发布会上强调，要认真解决选人用人方面的突出问题，要用严明的纪律确保地方各级党委换届顺利进行。

官场故事：真实与虚构之间

“官帽批发商”武保安在县委书记的位子上还没呆满一年就栽了。接受审理期间，他与妻子王临风感慨万千地说：正职与副职就是不一样，县长与书记就是不一样。

他们对于这两个“不一样”的经验总结来自于家里存款进度的变化以及操控权力能量的变化。1993年，武保安当大宁县副县长时，收的只是些烟酒；1996年升任为永和县长时，就有万元礼金可收；2003年9月坐到县委书记宝座时，身家只有50万的武保安家底迅速蹿升，有时一天就有五六十万进账。

县委书记卖官，夫人坐家收银，下属排队携款交易。当武保安一案大白于天下，人们不禁心生疑惑，这些荒唐情节难道就发生在我们身边吗？

跟武保安案件中的戏剧化色彩相比，山西作家田东照的热销小说《跑官》、《买官》、《卖官》反而稍显“逊色”。

《买官》中的陈晓南是一个并不太懂官场潜规则的乡镇书记，他把准备送礼的钱变成出书的费用，又以写书讨得上司的欢心，陈晓南绕了好大的弯子才登上副县长的宝座。可上任不久就赶上换届选举，面对由几百名代表投票的民主大关，他再一次陷入了惶惶不安之中……

而《跑官》里的主人翁郭明瑞是一位五十多岁的县委书记，全市公认的唯一不曾跑官的他，面对各种各样的压力，意外地走上了跑官之路。但是，在经历了一场艰难而又痛苦的选择之后，郭明瑞最终复归自我。

武保安、陈晓南、郭明瑞，三个官场故事的主角，在真实和虚构的情节中所呈现的官场生态的确需要引起足够的警惕。

有人说，90年代以来，官场小说热表达出民间对权力建构正当性的一种焦虑，因此，官场文学甚至被冠以新现实主义的名头。田东照在《跑官》自序中说，“我是以一种平静的心态写官场故事的。吏治腐败，不可等闲视之，但也用不着惊慌失措。说到底还是一个体制问题，只要任用制度严密了，透明度高了，监督机制强了，民主含量大了，一切都将迎刃而解。这便是我写官场系列小说的主旨，也是我并不因此而悲观失望的原因所在。”

“既不等闲视之，也不惊慌失措”，代表了一种健康积极的社会心态。由此可见，现实生活中人们对权力建构正当性的焦虑客观存在，但并不特别悲观。小说《买官》中换届选举、民主投票的情节设计，可以看作是对权力滥用的纠偏与遏制；《跑官》中县委书记最终选择保全晚节，让人们相信这些挣扎在权力漩涡边缘的人物并未完全丧失理性。小说结尾处留下“光明的尾巴”，寄托着人们对中国吏治的良好期待。

2006年，中纪委、中组部于基层党委换届之前通报跑官卖官案件，刘锡荣在新闻发布会上表示，“对„跑官要官‟、„买官卖官‟、„拉票贿选‟、„搞非组织活动‟等行为，将做到发现一起严肃查处一起，决不姑息。”这一高调表态，既为卖官买官者敲响了警钟，也缓解了公众对换届过程中可能出现的违反组织人事纪律行为的一丝焦虑。

零售与批发：向上跑还是向下跑

鲜活的故事背后总有些耐人寻味的道理，西方也有一些非常经典的官场故事。

1931年，美国国会附近道奇饭店的地下室，有一个叫约翰逊的年轻人，一个晚上就到公用洗澡间冲了4次澡，第二天早上刷了5次牙，他满脸堆笑地与人打招呼。这位得克萨斯州的青年有他的目的：他要以最快的速度、最自然的方式认识那些国会秘书。这个年轻人依靠这种交往技巧最终登上了总统宝座。这种推销方式被称为“零售政治”。

与约翰逊相反的是，里根是赢得民众支持的“批发政治”高手。镜头前的里根，很多时候都穿著格子花呢衬衫和牛仔裤，不是在清理刷子就是在修补篱笆，跟民众一向反感的华盛顿官僚很不一样，极具亲和力的里根也因此成为美国恶评最少的总统之一。

看起来，“零售政治”和“批发政治”的自我推销方式在西方都很奏效，约翰逊与里根通过完全不同的路径却实现了同样的目标。从美国官场故事返观中国基层官场生态，我们就会发现向上跑的政治“零售”行为居多，向下看的“批发”行为居少。

著名经济学家王东京曾经著文，从经济学角度分析“往上跑”和“往下跑”的差异，他认为：市场有一个信息不对称问题，官场未必不是如此。握有选票的人，假如不了解你或压根儿就不认识你，你不向他们传递你的信息，他们如何选你做官？所以，不论中国外国，做官都是需要“跑”的，不过体制不同“跑”的路径也就不同。有的往上跑，有的则往下跑。时下人们口诛笔伐的，就是那种只往上跑，不往下跑的现象。

可见，跑的路径不同说到底还是制度安排的问题。只要干部的提名权在领导那里，决定权也在领导手里，人们只会往上跑。所以，武保安等手握重权的人就有了寻租机会，县委书记也就很容易成为腐败重灾区。

换届之年，如果我们能够通过对制度的改善，改变干部“跑”的方向，才能将事业真正需要的人选上领导岗位。这种改善有两种操作方式，一是加大干部向上跑的难度，就是将少数人选人变为多数人选人。近两年，在干部选拔任用中广泛推行全委会投票表决的方式就是良好尝试。当干部任免的决定权分散在多数人手中，跑官的成本增加了，卖官的机会就减少了。 如果寻求更进一步的改善，就需要注重发挥干部考核中的民意作用，甚至将提名权直接交到群众手上，那么，不想让干部往下跑都难。干部不再迫切地想得到少数几个领导的熟悉与认同，而是需要在群众中建立声望、赢得口碑。

新旧交替：“接力棒”如何传递

换届之“换”说到底就是新旧交替。新老干部、新老班子在权力交接过程可能出现的一系列问题，与上面说到的跑官、卖官一起构成了完整意义上的“换届综合征”。

中央党校调研处处长辛鸣说，换届就意味着有人上，有人下，我们习惯将目光盯在那些可能升迁的人身上，但在换届中“下来的人”同样可能出现问题。经验表明，即将下去的干部会做出更多不理性、不合规则的事情。例如，在换届之前多签文件，多批项目，为自己退休之后获取利益。从这一角度说，对要退的人的权力约束更要加以重视，而我们恰恰缺乏一套科学规范的制度。

同时，换届的新老班子之间“新官不理旧账”的状况，也是权力交接后普遍存在的问题。否认前任是官场的常规动作，每次新官上任都乐于拍脑袋、出思路、做概念，使得前任的思路无法克终。这些年，对“人走政息”的顽症总是想解决，也总是解决不好，关键是我们的公共决策缺乏权威性和连续性。加上任期制问题，班子换得越勤越不利于地方经济社会发展。大同市十年换了七任市长，走马灯似的换干部决不是地方之福。2006年元月，中组部下发《关于进一步加强县（市、区、旗）党政正职队伍建设的意见》，明确指出要严格控制县党政正职任期内的职务变动，县党政正职原则上要在同一县任满一届，除工作特别需要或有特殊情况的，届中一般不作调整。

坚守任期制，只是技术层面缓解新老交替过程的工作连续性问题，但根本措施还是需要推进法治化，减少人治化，使得新班子不能在上任伊始轻易对前任“摇头说不”。

换届综合征中还有个突出的现象尤其需要引起重视，就是投资过热和形象工程。著名经济学家刘树成等在《“十一五”时期中国经济周期波动分析》一文中指出，“2006年开始实行第十一个五年规划，随后就是党政换届，2008年奥运会等，所有这些因素集中起来有可能推动经济增长的新一轮大起”。他认为，改革开放以来几次“大起”都含有换届因素的影响，如1983年GDP增长率上升到10．9%，1987-1988年GDP增长率分别高达11．6%和11．3%，1992-1993年GDP增长率分别高达14．2%和13．5%。刘树成告诫，为了防止2006-2008年经济的“大起”，以及避免随后2009-2010年可能出现的“大落”，必须防止各地借换届之机追求政绩，大兴土木，大上项目。因此，刘树成建议政策重点应该是谨防新一轮过热，较好地调控2006-2008年可能出现的“大起”，从而为经济平稳增长创造条件。

换届综合征，无论是跑官、卖官，还是新旧交替中可能出现的问题，都需要一系列制度安排作为保障。专家分析认为，十六大修改了党章，中央于2004年密集出台《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》等“5+1”文件，再加上地方党政领导班子和领导干部综合考核评价体系的应用，使得此次换届向制度化进程迈进了令人欣慰的一步。