城市战略规划

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战略规划

主持人：李晓江　　杨保军

李晓江

（中国城市规划设计研究院院长）：

现在论坛开始。中规院在过去１０年当中比较

深入地参与了这一轮大城市发展战略规划的实

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的同时，发生了另一方面的负面变化，忽略了对城市生动的、本质的研究。战略规划的出现是对城市总体规划出现偏差的纠偏。同时，战略规划的重要作用在于把城市发展和空间发展的重大问题提升到了政策决策的层面，直接推动和影响政府的重大决策。１９９６年承担的哈尔滨松北发展战略研究，尽管政府的命题很具体，但根据松北特殊的区位和

发展条件，我们还是提出并研究了哈尔滨及松北

发展的重大、远景的松北战略问题；在２００２年中

规院再次参加哈尔滨战略规划时仍然坚持松北是

哈尔滨城市发展的战略方向，但并不适宜当前大

规模开发。两轮研究从多方面论证了城市空间战

略方案，对松北发展的政府决策起到了一定的提

醒作用，但没有像个别研究机构轻易改变认识，

迎合领导口味。

广州概念规划是非常成功的战略研究案例，

后来广州再编制战略规划的时候对中规院提出的

战略构想做了微调，但坚持了中规院提出的核心

战略“南拓”。中规院在概念规划中提出的城市空

间的大规模战略性调整，为广州的战略规划和广

州这一轮的快速发展奠定了最重要的认识基础，

由此彻底改变了城市的空间结构。在参加概念规

划的５个单位中，中规院对空间的认识是最鲜明

也是最坚定的。

在北京的战略研究中，中规院最直接的贡献

在两个方面，一是我们非常准确地提出北京城市

发展的四大目标，尤其通过国际比较提出了世界

城市和文化名城，并根据这个目标解析出现状城

市空间的矛盾与问题。二是提出了“大十字”的

空间特征，在总体规划中描述为“两轴”。过去对

北京的认识一直强调南北中轴线及延伸，但始终

没有把东西轴作为空间结构重要的要素。这一点

大家似乎不敢轻易提，总觉得跟历史厚重的南北

轴没法比。我们分析南北轴是历史的、文化的、形践，有的城市称概念规划，也有称城市空间战略研究，积累了一些经验。最近我院出版了《战略规划》一书，对１０年的实践作了回顾总结。该书从中规院承担的７０多个城市战略规划中选出了从最早的哈尔滨松北战略到最近完成的福州发展战略等１３个项目，其中相当一部分项目把完整的研究报告编进了书，以便读者了解战略规划的成果到底是什么。另外我们请战略规划的参与者写了１０来篇战略规划理论与方法的总结文章，请当时委托任务的城市规划部门的专业型领导和中规院专家对这些项目在技术方法上的得失和实施的情况做了一个点评。这种回顾式的点评对于总结得失成败很有意义。对战略规划进行总结还为时过早，但我们也感觉到，战略规划在短时期内成为一种普遍现象，并引起地方政府上层和业内的广泛关注，确实值得研讨。我个人认为战略规划是弥补现行法定规划体系诸多不足的非常重要的方法和手段。新一版的《城市规划编制办法》明确把战略研究作为总体规划前期工作的重要环节。应该讲，这是同仁通过自己的努力，为我国规划体系建设作出的重要贡献。我个人一直认为战略规划也好，战略研究也好，其实在很大程度上是城市总体规划的本质回归。１９８０年代的城市总体规划相当注重城市发展的关键问题的研究。１９９０年代的总体规划有点走上了“八股”化，成果看起来洋洋大观，但对城市发展的重大问题往往研究不深入、对策不清晰。其实战略规划的内容都是总体规划必须做的事情，但是因为总体规划走向了法定化和程序化【文章编号】１００２－１３２９（２００７）０１－００４４－１３【中图分类号】ＴＵ９８４【文献标识码】Ｃ【收稿日期】２００６－１２－２０

象的，东西轴是现代的、功能的、富于生命力的。我们再看一下商家。兵家的战略很大，但是“大十字”对北京空间结构的描述和把握有非常商家也运用战略，为什么很多商人去学孙子兵重要的意义。法，他是在寻求竞争中能够占据有利位势的法

战略规划需要前瞻性，但有时具有前瞻性的宝。比如市场营销战略，就是把商场比拟为战场。建议也会不被政府所接受。比如说杭州。我们提到了１９８０年代，迈克尔・波特出了两本书，一本出杭州重点的发展方向是“东进”。当时市长也接是《竞争战略》，一本是《竞争优势》，这两本经受了，认为和一批哈佛、ＭＩＴ教授的研究结论是“英典著作为指导企业竞争行动提供了方法和解释框雄所见略同”。但因为种种原因，杭州市没有采纳架，也为理解企业行为、研究企业竞争提供了指这个建议。今年年初杭州提出了“决战东部”的南。《竞争战略》一书中建构了分析产业和竞争对口号，重新认识了东部在战略上的重要性。战略手的理论框架，并阐述了获取竞争优势的三大基规划中前瞻性思维的价值往往需要时间来证明。本战略：成本领先战略、差异化战略、目标集聚

战略规划的方法与效果很值得我们去回顾和战略。在这两本书之后，他又写了一本《国家竞总结，甚至是反思，也出现过不少负面的东西。规争优势》。这本书虽然定位于国家层面，但它的分划行业内和中规院的学者对这些问题的争论也还析框架也适用于地区、城市。从此以后，关于国很多，值得我们反思。因为时间原因，也因为对家、地区以及城市竞争力的研究成为热点。一些问题的认识尚待深化，就不在这里讨论了。另外有个背景需要提一下，上世纪８０年代以

我们先请中规院杨保军总规划师做一个回顾来，美英抛弃了凯恩斯主义，奉行自由市场，改性的评价，然后我们再进行讨论。变了政府的治理理念，把企业的管理模式引入到

公共服务领域，并且借鉴企业的战略规划，开展

杨保军了有别于传统理性规划模式的城市战略规划。（中国城市规划设计研究院总规划师）：以上讨论留给我们几点启示或思考：战略总

是跟竞争联系在一起。但是，从军事战略到企业

各位来宾，大家好！为了使我们的讨论更加战略再到城市战略，竞争的目的和手段并不是完热烈，我们先对战略规划做一个简单回顾，然后全一样的。军事战略的目的是要消灭敌人，可以再讨论。我想和大家回顾四个方面的内容，第一不择手段。企业战略的目的是有效地参与市场竞个是概念和特点，第二个是背景与实践，第三个争，加强自己在市场上的地位，谋求利益最大化，是理论与方法，第四个是案例与讨论。我们今天但其手段必须符合依据道德标准和通过公共政策把我院最近１０年完成的十来个项目的材料准备好建立起来的为社会普遍接受的竞争行为规则。而了，部分项目负责人也在场，如果大家对某一个城市战略的目标是什么呢？是单一的经济目标，项目感兴趣，或者是对其它的话题感兴趣，等我还是多元的？不同发展阶段的城市有什么不一讲完之后都可以提出来讨论。我先讲一下战略的样？手段应不应该受到某些约束？能不能牺牲整概念。战略这个词有一个脉络，从兵家到商家，从体或者邻域的利益来获得自身的利益？

商家到国家。最早是兵家术语，在古代军事集团基于以上认识，我认为城市发展战略的概念争斗的时候，往往都有战略。过去有一句话叫“一就是：在全球化时代，城市面对快速多边、严峻言兴邦，一言丧邦”，其实并不算夸张。例如元末挑战的环境，为了求得长期生存和发展而进行的朱升的“高筑墙、广积粮、缓称王”就让朱元璋全局性谋划。它有几个特点。第一个特点就是全最终得了天下。三国时的诸葛亮就是一个战略局性。但是这个特点一说，带来一个问题，全局家，在《隆中对》里就把天下的大势洞察得七七是指城市单元的全局还是指区域单元的全局？实八八。看看这张图就知道，他并不是真的想做一际上在研究中，不同的人在认识和做法上是有分个隐士，而是在搜集信息，等待时机，当时的南歧的。第二个是长远性。为什么把长远性列出阳位居南北要冲，很繁华，自然也是一个信息交来？是因为要区分战略和战术。战略着眼的是长汇的地方，那时候信息传播不畅，谁能提前掌握远的发展，所以我认为，凡是为了适应环境条件更多的信息，谁就有优势。另外他看到了荆州的的变化所确定的长期基本不变的行动目标和实现重要性，也是很有战略眼光的，因为荆州属于战目标的行动方案，就是战略。而针对当前形势灵略要地。同样，在城市竞争与发展中，也有战略活地适应短期变化，解决局部问题的方法就是战要地，也需要具备战略眼光去判别。例如广州的术，不应该把战略和战术混为一谈。第三个特点“八字方针”，如果没有对珠三角全面深入的了就是抗争性。这是战略规划独有的，是关于城市解，恐怕难以看到南拓的意义。在激烈的竞争中如何与竞争对手抗衡的行动方

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案，同时也是应对来自各方面的许多压力、威胁

和困难的行动方案，它与那些不考虑竞争、挑战

而单纯为了改善现状、增加经济效益、提高管理

水平的行动方案不同，只有当这些工作与强化城

市竞争力和迎接挑战直接相关、具有战略意义

时，才能构成战略的内容。最后一个特点就是纲

领性。战略规划是总体的、长远的目标、发展方

向和重点，前进道路以及所采取的基本行动方

针，重大措施和基本步骤，都是原则性的，要实

施必须展开和分解。

战略规划出现的背景，已经有许多文章分析

过，为什么在１９９０年代以来，尤其是在２０００年

以来，战略规划才不断涌现？这个离不开背景因

素，特别是体制的转轨和全球化的影响。

为什么把哈尔滨松北新区规划首先提出来

呢？１９９３年上海跨黄浦江开发浦东后，全国开始

出现打造滨江城市热潮，不少临江城市都准备跨

江发展。因为哈尔滨有这样的条件，所以也设想

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了城市文化力的研究。我们稍微归纳一下在过去的战略研究当中涉及到的一些理论：一个是全球城市体系理论，这个使得所有的战略都带有全球视野，全球视野展开下来有很多的内容。包括产业链，产业结构等等。第二个就是运用了城市竞争力的理论，这个理论使得我们对城市产业的结构分析有了深化，同时也扩展到基础竞争力、核心竞争力和环境竞争力的探讨。第三就是空间经济学的理论，它使得城市空间结构的分析被赋予了新的力量，城市产业结构与空间结构的关系开始被发觉，城市空间结构与城市竞争力之间的关系也找到了诠释的途径。第四个是空间管制的理论，使得规划向公共政策方向前进了一步，现在仍然处在完善当中。再一个是区域协调的理论，使得城市竞争战略有可能走出单纯的对抗竞争陷阱，寻求合作竞争，这既符合区域经济一体化的发展趋势，也符合区域统筹的国家方略。再看一下方法：传统的总体规划属于理性规划模式，它往往是从目的和目标开始，通过广泛

地搜集信息、分析评估，然后选择一个最优方案

实施。这是一种线性的、综合的方法，后来为了

改进其不足，又强调在实施这个方案时，对其结

果和成效进行检测和评估，并反馈到目标。

我们再看看战略规划的方法：西方战略规划

的方法不同于以上理性规划，它首先假定未来不

可预测，甚至也不可能控制，即便是通过强大的

政府力量也很难奏效，这是前提；第二，它假定

社会不同的利益群体、不同组织机构之间总是存

在矛盾和冲突，共同利益找不到，因此，战略规

划并不是从具体的目标入手，而是从问题开始，

然后运用ＳＷＯＴ分析手段来制订战略，其中最重

要的部分是实施，因此利益相关者必须参与战略

制定的全过程。

我们国家的战略规划带有国情特色，从方法

看，兼顾了问题与目标两个导向，其含义是对城

市总体规划的既传承又超越。从主要内容看，它

的空间色彩浓而公共政策色彩淡。从关注重点

看，对远景宏图的构建倾注心力多而对实施策略

的研究少。尽管如此，战略规划的探索实践意义

仍然非凡：一是团队合作的组织方式；二是融贯

的研究思路和方法；三是区域的视野和区域发展

理论的借鉴；四是竞争理论的应用。

我们梳理一下所运用到的方法，除了传统的

经典的ＳＷＯＴ分析以外，还有结构分析的方法，动

力机制分析方法，历史分析方法，目标途径分析方法，比较研究方法，制度分析方法等。跨松花江向北发展。当时我们院做了哈尔滨松北的研究，为什么要把它归到战略规划当中去呢？因为这个研究打破了过去的线性规划思维模式。当时由于有很多不确定因素，所以提出了多方案、多选择，即在什么样的前提下，应该采用什么样的对策？怎么开发？相互之间的关系怎样？接下来的就是广州。广州一直是华南地区的中心城市，改革开放后，中心地位逐渐弱化。在这种情况下，广州希望重振雄风，但又搞不清楚该怎么做。他们也做了一些事情，但是每做一件事不但没有解决问题，反而带来更大的问题。借助行政区划调整的契机，就开始进行战略规划。当时中规院项目组认为，城市问题的识别不能仅从自身出发，而要在区域当中去寻找原因。其次，认为广州的空间结构必须转换，由此展开对人口增长的预测，对城市空间结构的选择，配合交通与土地使用安排，提出综合的战略方案。再一个就是南京。南京遇到的问题有相似之处，在区域中的地位下降，经济实力被苏、锡、杭超越。当时从区域角度做了比较深入的分析，现在看觉得他们当时蛮有远见。我个人认为最有价值的是看到了仙西的战略要点地位，可惜最后没有被完全采纳，结果南京把教育科研资源分解成三大块，一块在江北，一块在江宁，一块在仙西，效果不够理想。要注意的一点是，我们过去研究空间结构和产业结构是两张皮，在南京的研究当中，他们试图寻找这两个结构在空间上的契合关系，把研究推进了一步。还有宁波战略，它比较有意思的一点是开始

最后有一个结论，根据我们院１０年来的实间上的分布，与当初相比进步了多少？有什么新践，有一个趋势：第一是从强调城市个体之间的的问题产生了？“广州战略实施三年回顾”的课竞争转向探求区域整合，从认识上将城市竞争从题我也参与了，事实上在几年以后，并没有一套零和游戏变为正和游戏，城市由一味地对抗竞争指标体系可以用来考核战略规划的绩效，在很多走向竞合，这样的思路更契合区域一体化发展趋时候我们还是摸着石头过河，根据经验提出观点。势；第二是从相对单纯的经济目标转向经济、社提出的战略目标往往很抽象和宏大，比如李会、人口资源、环境协调发展，由此更为重视地院长介绍北京定位于大国首都，那么这个目标需域历史文化、特色方面的研究，并对空间的图底要什么样的空间实施？可能会有很多文字描述的关系有了新的认识；第三是从构建宏大目标、展内涵在里面，问题是我们怎么去量化，它与空间示壮美图景逐渐转向关注策略行动；第四是研究安排有什么关系？我以为，在战略目标和空间行重点由发散走向回归，作为战略规划，它应该是动之间必须要建立起可量化评估的联系，这恰恰综合的发展战略，涉及经济、社会、文化甚至是是目前的主要不足之处。

制度等各个方面，并由此提出空间的回应要求，我觉得城市总体层面的规划研究目前欠缺颇因此涉及各个领域的发散研究是必要的，但最终多。有做得比较好的案例，但那更多是项目负责还是要回归到空间上来。人与主要参与者的个人素养在起作用。目前从大

战略规划作为一种特定背景下出现的新规划城市到中小城市，很多人都在参与这类项目，有类型，激起了千层浪花，产生了广泛回响，它的点混乱。中规院是我们行业的领袖，我觉得应该作用和意义不可低估，它至少开创了城市研究的多做一些努力，怎么去规范并将研究观点上升为新局面，这一点也为主管部门所认同，并被吸收政策。尤其是总体规划跟战略规划之间，我并未到新版《城市规划编制办法》当中。我的砖头抛看出两者在“应做的研究内容”上有什么不同。完了，欢迎各位来宾展开讨论，谢谢。

李晓江：

韦亚平

（北京大学环境学院博士后流动站，上海韦博士谈了一个有意思的问题，城市规划工同济城市规划设计研究院）：作能否像机器加工那样设计成标准的工作程序，

然后上到资深专家下到刚毕业的大学生，都可以

关于战略规划，我先后参与了赵民教授、周用一个标准的程序制造出同样的成果来。这也是一星教授主持的一些研究实践，与其他一些学者我一直在思考的方法论问题，包括对规划能不能及规划师亦有所交流，由此也形成了自己的一些开发出一套非常理性的、可检测的、可调控的方观点。对于目前战略规划的成果、作用和趋势，前法、程序或指标。这是规划方法论既艰难又很有面李院长和杨总都谈了很多，我觉得收益匪浅。诱惑力的问题。城市系统太庞大、太复杂了，几李院长说了，他谈的内容主要是实践中值得肯定乎不可能设计出通用的方法、程序，也不可能设的东西。此外，也还一定存在着若干问题。这里计出一套评价与度量的指标，因此在一定程度简单谈些我以为的问题。上，我认为规划的经验论是不可避免的。规划师

杨总说战略规划在方法和内容上都突破了总从来也没有放弃过追求方法的理性。规划的理论体规划，我基本认同，不过我以为其内容本来就和方法一直在理性和经验之间摇摆，有的时候似是总规的一部分，是总规改革滞后而催生出的一乎距理性的方法仅一步之遥了，却突然发现掉进个“副产品”，这种规划实践的广泛开展主要是因了理性的“陷阱”；有的时候又觉得感性的、经验为可以给地方突破或绕开“既有总体规划”提供的东西太多了，再回去寻找理性的方法。规划行“合法”性，在形式上是一个权宜的政治工具。业一而再、再而三地编制各种目标和指标体系就

而且，接触到的案例使我产生了这样的看是一例，规划行业崇尚“大腕”则是反面的例证。法，即目前的战略规划也有了“八股”套路趋势。我觉得这个问题非常值得讨论。

一些战略规划的报告里充斥着经验判断的套用，

我并不认为已经走上了严谨研究之路。我们固然韦亚平：

可以提出各种战略目标，但目标在实施中要能成

立，就必须具有可评估性，我们怎么去评估它的我赞成李院长说的空间规划中经验判断很重实施？如何去度量？比如说广州南拓，如何认定要，但过于倚重它容易导致过分的权威主义，好是战略规划做的贡献？对于人口和产业经济在空的经验判断只是严谨研究的开始；另一方面，我

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讲的度量并不是城市要跟谁比，关于空间战略我

们近年也有一些思考，比如说战略的对抗性，实

际上我们要测度城市空间是跟这个城市的过去来

比。比如在空间形态上广州跟上海就很难同比优

劣，对抗性体现在它们的替代性（ｓｕｂｓｔｉｔｕｔｅｓ），正

如“萝卜与青菜”，在个体选择方面，尽管各有所

爱，但萝卜价上涨而青菜价不变会导致人们更多

选择购买青菜。因此，关于战略对抗性的空间评

估，是考察战略实施前后两个时间断面的空间运

行效率，房价高涨还是平缓、交通改善还是恶化

等，这些决定城市的“市场价格”。

通过度量（或基于一定方法论的评价），我们

更易于发现空间组织方面亟需解决的问题，我觉

得这一点在战略决策中是直观而且重要的。正因

为这方面的不足，我们做了一轮又一轮总规，每次

都有总结回顾，总是有好的地方也有不好的地方，

如果没有连续的度量，法定规划的公信力就必然

大打折扣。专家当然可以一眼看出问题，但政治领

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城市与区域发展过程中讨价还价的力量还是越来越多地从供给方转向了需求方。这就要求不管是企业也好，城市或地区也好，还是整个国家，在制定发展规划的时候，都不能仅仅从自己所拥有的资源出发，靠山吃山，靠水吃水，而是要从我自己是不是有能力去生产某种东西转向我们是不是能够发现某种需求，我们是不是能够抓住这种需求，我们是不是能够建立一种商业模式或者空间模式来满足某种需求。这种发展力量的转移，是根本性的变化，也是中国历史上前所未有的变化。它要求城市和区域从单纯地关注内部的供给问题转向到同时关注内部和外部、供给面和需求面的整合发展思维。因此，通过编制城市和地区发展战略规划，明确城市和地区发展的使命、愿景、产业和空间发展方向以及资源分配的优先级，就成为城市和地区的必然选择。我想，这个大的背景对城市发展战略规划是非常重要的。其二，战略规划也是地方利益觉醒和战略意识觉醒的结果。２０多年的改革开放也是中央向地方放权、政府向民间放权的过程，甚至在家庭里面也出现了从大家庭向小家庭，从老一辈的威权

管理向年轻一代自我管理的转变。我觉得在这个

过程中不可避免地出现所谓地区意识的觉醒。一

方面，地方政府觉得不能仅仅是中央的执行机

构，而是在中央政策许可的范围内，创造性地制

定发展战略，实现发展目标。从改革开放的实践

来看，凡是这种战略意识觉醒早的地区，地区经

济发展就好，比如广东和山东等；凡是简单地执

行国家宏观调控政策的地区，发展就可能受到一

定影响。尽管在没有规范的中央、地方事权划分

的情况下这种觉醒可能会出现异化，但是，这的

确促进了战略规划的发展。另一方面，战略规划

也是地区利益觉醒的必然。一个地区本身就是一

个利益集团，这个地区的老百姓、企业、投资者

长期在这里生存，与地区特定的环境相融合，形

成具有某种共同价值和利益的社会综合体。所

以，战略规划具有明显的、强烈的利益导向，归

根结底就是要追求城市和地区福利的最大化。它

不仅反映了地方政府的政策需要，也反映了老百

姓的发展需求。

可见，战略规划根本上是一种需求导向的规

划，一种营销导向的规划。如何把战略性市场营

销的方法，比如菲利普・科特勒的国家营销和地

方营销的思路，甚至政治营销、政府营销、公共

部门营销引入到空间规划中来，是战略规划要解

决的一个问题。也就是说，在战略规划的范式中，

当我们提出一种空间规划思路和方案的时候，可能不是因为我们拥有这种资源，而是因为我们要导也具有很高的权威性，战略固然美好，但城市空间迈向若干个下一步是不断递进的过程，在每一个时间段上什么是亟需的？上一阶段的不足在哪里？掌握这些，才能对空间实现有效的战略管理。我觉得现在的总规也好，战略规划也好，恰恰没有这一点，新编制办法里面也没有充分体现这一点。现在的问题是，当规划试图对城市空间有所作为时，却缺少有效的武器，在决策中规划往往只起到“包装”作用，或可称为“非实施性规划”。沈体雁（北京大学公共规划研究院副院长、中国区域经济研究中心副主任、博士、副教授）：在杨开忠教授的倡导下，我们北京大学较早地在城市与区域学科中开设了战略管理课程。今天借这次会议机会，探讨战略管理与现行城市规划体系的结合，非常有收获。受杨总报告启发，我谈四点感受。第一点，战略规划是力量转移和地方利益觉醒的结果，从根本上是一种需求导向的规划。除了杨总谈到的全球化、地方竞争与公共管理变革等原因之外，中国宏观经济结构的变化、中央向地方放权和地方利益的觉醒也是战略规划出现的重要背景。其一，经过２０多年改革开放，中国城市与区域发展的环境发生了很大变化，也就是我们的宏观经济条件从几千年来的以短缺和供给约束为主转向了以需求约束为主。当然，进入２１世纪后，又出现了战略性资源约束的情况。但是总体上，

面向某一个特定细分市场，满足他们的特定需港商气逐渐北移，广州、深圳、东莞等地为了吸求。这是一个深刻的变化，还需要做更多的研究。引投资和产业转移，逐渐允许香港人前来做个体

第二点，空间经济学是战略规划的理论基户，于是，这一制度最终从被城市政府默认到在础。它通过解释空间复杂性，为战略规划提供依ＣＥＰＡ中正式确认。还有象资本主义制度为什么会据。杨总提出了很多理论基础，这促使我进一步在西欧产生，也是国家和地区间竞争的结果。总思考，空间经济学在战略规划中应该起到什么作之，我们试图通过解释地区兴衰，找到制定城市用？我想做一些补充。我们城市与区域经济学不与区域战略规划的依据。这方面还有很大的探索是现行城市规划的主流派。我们一直觉得城市规空间，需要进行更多的理论思考。

划很神圣，很令人敬佩。这么短的时间内拿出这第三点，战略规划就是采取各种战略工具来么大的城市的战略规划，不是一件简单的事情。管理空间复杂性。李院长多次强调城市发展具有美国的城市，哪怕一个很小的城市，编制城市规很大不确定性和复杂性，很难预测。那么，这种划也要很长的时间，要有持续的研究，要在政府空间复杂性能否被认识和管理？如果是可认识和官员、规划师和学者之间进行很多交流才能拿出可管理的，如何去认识和管理？我们觉得，尽管来。但是，略做了解，我们就觉得需要有更深、更人的认识能力很难完全超越时空的限制，但是在系统化、更有逻辑的理论体系来支撑战略规划。一定程度上这个复杂性还是可管理的。一方面，在有了这种理论体系，我们在传授和交流战略规划复杂性的背后既有不可控变量，也有可控变量，我的时候，也有一个共同的知识基础。我想这个基们可以去管理可控变量。另一方面，如果外部变础就是如何去解释经济空间。我们要规划某个东量是高度不确定性的，我们可以着眼于城市内部，西，我们要引导某一种事物朝着我们想象的方向着力去培养城市的核心竞争力，这样就可以立于发展，首先要解释这个事物。如果我们采取这样不败之地。随着知识经济发展，城市和地区发展的行动，它会怎样？如果我们不这样，它又会怎越来越从依赖于外生比较优势转向依赖于内生比样？就象经济学一样，战略规划应该建立一个可较优势，本地创新网络和集体性学习能力成为地以推演的理论基础。区战略的支撑点。比如，我们现在研究文化创意

空间经济学是顾及空间维度的经济学。这几产业，我们发现一个城市文化创意产业发展得好，年空间经济学发展比较快，出现了新经济地理并不是这里有很好的资源，而关键是创意能力和学、计算空间经济学等流派，尝试用规范的经济营销能力。如果有好的创意，就可以人为地打造学方法解释空间现象，引起了主流经济学家的关出一个新的产业地域和城市区域来。这的确对战注。还有华人经济学家杨小凯提出的新兴古典经略规划提出了很多挑战。此外，城市发展也是一济学，继承和发扬了亚当・斯密把分工和专业化系列战略决策和公共选择的结果。我们可以采取作为经济发展根本动力的思想，也是一个很好的情景分析方法，制定发展路线图，帮助城市和地解释经济空间的理论框架。因此，我们也把它引区的利益相关者把握发展路径的关键点。

进到空间经济学中来。整个经济景观的背后是什第四点，战略规划需要有强大的规划支持工么？我认为就是一个分工网络。每个企业、每个具。在这次会议上，汪部长讲城市规划不仅是一地区都会根据自己的核心能力，在当前生产力条个技术过程，也是一个公共政策过程。仇部长进件下所有可能的分工模式中，选择一个业务组一步讲，当前这个公共政策就是要引导城市朝着合，也就是专业化。在选择业务组合的同时，也紧凑化和多样化的空间利用方式发展。这就意味决定了企业与其交易伙伴的交易关系，以及交易着，城市规划行业要象ＩＴ产业一样开放，经济学的空间组织形式。这个经济网络投射到地理上，家、政治学家、公共政策专家要进到城市规划行就呈现为某种地理网络或经济景观。随着企业不业里来，行业边界会模糊起来，竞争会激烈起来。停地交易、学习、试验和竞争，分工网络不停地我们要促进城市和地区朝着紧凑化和多样化演进，我们看到的经济景观也不停地变化。我觉的方向前进，不能仅仅靠蓝图式的物质规划来引得这个概念模型提供了一个解释空间变化和战略导，要建立一个技术平台来支撑我们进行空间公规划的作用机制的很好的框架。共政策的分析。要基于空间复杂性解释体系建立

更有意思的是，空间经济学还可以解释制度一套模型模拟系统，要用大量的数据来说话。现的变迁。像珠江三角洲地区城市之间的竞争，直在北京大学正在研发一个“中国城市未来模拟模接导致了允许港澳人士在大陆做个体户（“练型系统”。我们希望从全国、省、地市、区县等空摊”）这一制度的出现。以往港澳人士是不可以作间尺度建立基于图斑的城市模型、基于格网的城为个体工商经营者的，但是，随着东亚危机后香市模型和基于多主体的城市模型三类模型。基于

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图斑的模型，比如多区域的投入产出模型、多区

域的ＣＧＥ模型。美国有一个叫ＩＭＰＬＡＮ的软件，就

是基于投入产出方法做规划的影响分析。比如我

们要修一个大桥，我们可以马上计算出对城市各

个行业有多大的影响。这个课程是美国城市规划

专业的学生必修的，已经广泛应用于城市规划、

交通规划的各个领域了。尽管我们国家投入产出

调查工作做的也很多，但是，似乎城市规划中基

本上不用。我们正在做一个中国的ＩＭＰＬＡＮ，希望

未来城市规划中都能用到。

所谓基于网格的模型，就是把全国划分成

１ｋｍ乘１ｋｍ的格子，城市地区可以是１００ｍ乘１００ｍ

的格子。我们用一些模型，比如多变量逻辑模型，

把上面计算出来的那些宏观变量分配到格子中

去。比如，修了宁波杭州湾跨海大桥之后，对浙

江的经济会有什么影响？我们先用投入产出方法

把总量计算出来，再把这些总量通过可能性模型

落到空间上。这样我们就可以模拟、分析一下大

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预测的；而且刚才有人也讲了，可用定量的手段来分析。我个人认为还是要依靠人的素质，战略不是所有人都做得了的，做不好，代价是很大的。举个例子，我前几年看毛主席的《论持久战》。他首先分析中日战争的性质，然后对中日战争的分析抓了五个因子（五个变量），就对中日战争的演变作了准确的预测和判断，我当时就觉得很佩服，日本人讲毛是中国２０世纪最高明的战略家。我觉得做战略的人素质要高，眼光要远。杨总讲的《隆中对》我比较熟悉，诸葛亮为什么能提出这么高明的战略？他本人天赋极高，但并非足不出户便知天下事，他本来是山东人，为避战乱随叔父诸葛玄到荆州，当时“中国方乱”，荆州之主刘表无四方之志，荆州相对战乱较少，很多海内名士隐居于此，这些人经常在一起探讨天下大事，诸葛亮是经常在外面走动观察，和一些高人谈论问题，再做了一些分析，《隆中对》是长期酝酿而后成型的东西。后来刘备请他，他能帮刘备制订战略是有基础的。诸葛亮的《隆中对》足可以傲视千古，但后来毛主席评述，说“始于隆中对，误于隆中对”，千里之遥而兵分两

路，关羽的死是和《隆中对》中的失误有关的。

我们做城市规划的人，要有责任感，然后还

要提高自己的水平，要有理论经验，作各方面的

判断，之后为城市发展描述一个轮廓；再讲一下

分析手段，我想这是不是战术的东西？战略用军

事学观点来讲，是在一段时间内固定的，所有的

战术是为战略服务的，达到一定的战略目的之

后，你可能会制订下一个战略。毛主席讲，前景

虽然越看越渺茫，但描绘一个大致的轮廓作为我

们行动的指导，是可能的，也是必要的。桥的修建、交通网络的改善对宁波城市边界扩展的影响，哪些地方增加的多一些，哪些地方扩展的少一些，增长的面积都可以计算出来。未来我们想研究京沪高速铁路、国家高速公路网对全国城市化的影响。基于多主体的城市模型就是用一些区位选择模型来分析企业、家庭和开发商的行为。比如，我们得到了过去１０年北京基本单位普查和经济普查数据，就可以去校准企业的区位选择模型。这样，就可以模拟一下ＧＤＰ增长以后，或者交通条件改变以后，这些企业或者是家庭的选址怎么变化。要把战略规划建立在强大的定量分析平台之上，要用大量的数据。大家知道中国存在着巨大

的数据差距，ｉｎｆｏｒｍａｔｉｏｎ　ｇａｐ，就是政府和民间，

包括政府和研究机构，包括中规院与大学之间信

息不对称。当然，近几年遥感技术、统计技术的

发展使城市规划数据的可得性大大增加了。未来

我们不能永远用拍脑袋和做图画来指导复杂的城

市发展，我们终究要用数据、做分析来解决战略

规划中一些模棱两可和似是而非的问题。

总的来说，我从战略规划出现的历史背景、

空间复杂性的解释与管理以及定量化规划支持技

术平台等几个方面做了一点补充。谢谢大家。胡天新（中国城市规划设计研究院）：我觉得我们还缺少有关战略规划的最根本的理论层次的研究。什么是战略？根据我以前接触过的国外有关研究，战略就是指“在很复杂、不确定环境下达到目标的途径”。达到目标可以有多种途径，但是在制定战略决策时只需要选择一种，这就是战略

选择或战略决策。“战略”最早出现在军事上，除

此之外，还广泛出现在博弈上。英语的语境中把

博弈称为“战略游戏”（ｓｔｒａｔｅｇｉｃ　ｇａｍｅ）。之所以

称为战略游戏，主要是强调博弈中的不确定性，

比如在跟对手下棋的时候，你不知道对方下什么

棋，出什么招，你至多从他的下棋路数来预设对

方走哪一步棋。军事上也是如此，当你不知道对牛　　雄（清华城市规划设计研究院）：我想谈一下自己的看法，来给杨总作一下注解。杨总刚才讲了，战略这个词是从兵家来的，城市发展有很多不确定性，西方人认为战略是不可

手如何排兵布阵，也就是说外部环境复杂而你掌第一个认识是战略规划发展方向。我认为，握的信息量非常有限的情况下，你怎么出招才能不应太强调把战略规划纳入到法定程序这样的方达到获胜的目的？“战略”很多的内涵涉及到如何向，还是应该结合每个地方每个城市不同的需针对未知性和不确定性。求，尽量提高我们的认识，更好把握城市的发展

话说回来，我们怎么在编制战略规划时去面规律。要不然走向法定化，往往就会出现程式化、对不确定因素？重点不突出的局面。刚才北大的教授也提出，要

顺便还提一下“策划”的概念。在英文里没尽量找到一些工具，数理模型的工具也好，理论有“策划”这个词，只有相近的ｐｌａｎ和ｓｔｒａｔｅｇｙ，的工具也好，应该说对我们提高决策科学性有非策划只出现在我国。我理解的策划应该是战略分常大的帮助。工具是应该用的，但是使用当中对析与项目规划的综合。策划实际上是规划的一部这些工具要有非常理性的认识，不要过于夸大工分，只是过去我们的规划老是停留在蓝图规划具的作用。其实我们规划界从１９８０年代到１９９０年上，面对不确定的复杂环境，缺少行之有效的办代曾过于注重模型，过于注重一些数理工具的使法，所做的规划无法面对实际工作中新出现的实用，反而没有把握好许多本质的东西，后来发现际问题。所以在实际终究出现了“策划”这个词，这条路不通，再走回来。这也是一种回归，跟刚“策划”实际上是更强调灵活性的非正规性的规才讲的战略规划是从程式化的面面俱到的做法，划。策划这个词比较容易含糊，容易误导人。“策到重点突出、解决重点问题的回归一样的回归。划”一词的出现是由于我们规划的自身问题。不第二个认识是要认识到自己的局限性。要认过，现在策划更缺少理论，以至于在目前实践层识到我们不是万能的。不仅仅是规划师，哪怕组面上策划好像被等同于创意。织一个强大的班子，包括研究经济的、研究历史

我们做战略规划的时候，对未来不确定因的，以这样一个很隆重的队伍去研究制定出来的素、对复杂的环境确实缺少解决问题的方法。我城市发展战略规划，也不可能把城市今后若干年们现在的战略规划，基本上没有对未来发展的预的问题真正研究透。举一个例子，浙江东阳市的测，而国外的战略规划对未来不可预测的东西都横店，十几年前还是几千人的一个镇，当时我们有专门的研究和分析，即“外部性”的分析和研院做的总体规划，横店能发展成现在这样规模的究。西方在１９５０年代和１９６０年代的时候，对外影视城，我们当时肯定是没有料到的。

部环境预测主要是通过定量分析。到１９８０年代之我们能够认识到很多问题，但是必须认识后，他们开始使用情景分析方法（ｓｃｅｎａｒｉｏ到：城市发展的社会经济问题不是我们所能完全ａｎａｌｙｓｉｓ），他们在做战略规划的时候，一定要用把握的。拿医生来比喻的话，就是应该认识到，哪大量的篇幅对不确定的环境做一些分析。些病我们能够治好，哪些病我们无能为力，或者

目前的战略规划还多是简单经验的总结，还只能在有限范围内发挥作用。对此，我们要有清需要方法，这种方法并不是指人工智能化的分析。醒的认识。

分析方法需要列入规划的编制过程。在做战略规

划说明书的时候，起码要有篇幅专门说明对不可宋劲松

确定的未来环境如何进行把握。如果没有这种把（广东省城市规划编制研究中心）：握，所做的战略规划就或多或少有一些问题。

举个例子，在１９８０年代的时候，香港开始进昨天我认真拜读了中规院的《战略规划》，深行新城镇运动。香港的新城镇运动可以说是一种感中规院在战略规划方面所拥有的经验高度，是典范，但现在看来，它也有一些缺点。比如，新全国规划界难以企及的。

城现在难以成为就业中心。早期的新城建设并不我想就中规院在《广州战略规划》里所提的是没有规划就业中心，只是因为早期的新城规划“八字方针”（北抑南拓东移西调）谈几点想法。应没有预见到中国内地的改革开放对香港造成的深该说，“八字方针”的提出，无论对广州发展，还远影响，没有预见到以后出现的香港的制造业大是全国规划，影响都是历史性的。现在，提出本多向珠江三角洲转移。城市的“八字方针”，已经成了全国各地做规划的

一个范式。不是跟风，确实是因为这个方针的提

胡智清法中包涵了城市发展方向、发展功能、行动重点（浙江省城乡规划设计研究院）：等多重意义，把城市发展和空间布局很好地结合

了起来，也容易被众人接受。

我主要谈两点认识。广州后来正式提的八字方针，只有“南拓”两

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个字保留了中规院的原有提法，但意义却又完全

不同。中规院的“南拓”是要建一个珠江三角洲

的管理服务中心，但实际上广州“南拓”的是重

化工业，如果对此不加以控制和约束，它对珠三

角所带来的生态和环境破坏，可能是一场灾难。

“南拓”是一个跨越发展思路，也许没错，但具体

到一个城市要跨越，能跨越多长？能新增多大？

需要深思。我印象中，除了迁都，世界上还没有

一个城市成功实现了象广州在５０ｋｍ开外新建一

个１００ｋｍ２新城这般宏大的跨越。我在想，战略性、

前瞻性和实际的运作到底如何取得平衡？战略规

划中激动人心的设想，该怎样小心求证？战略规

划必须让人兴奋，也要让人清醒。战略规划在强

调理想主义的同时，也要多一些理性主义。的规划面临的问题，在战略规划里面也同样面临，一是对未来的预测不准，二是规划的工具性改变不了。我们可以说，广州概念规划的结论用得最实，南京战略规划的结论在南京总规调整中用得最多，有些战略规划研究的成果做完了也就放在那儿了。在做武汉发展战略研究的时候，我们提到了不要把武汉看成三镇，而是三镇双城，就是看成江南、江北两个城市。汉阳和汉口地区的发展有一个互补性，武昌有一定的独立性，而且这样也可以从结构上实现对跨江交通的需求控制。但是在确定总规纲要时，最后市长觉得还是要提三镇，这里面有技术人员无法理解和无法体会的内容，我们毕竟还是技术人员。包括广州对那八

个字的修改在内，面对这样的状态，规划师知道

这是规划属性的体现，心态还得平和。

要让我谈谈这些年做几个战略规划的感想，

我就借用刚才银幕上的提法，战略规划研究　“开

创了研究城市的新局面”。张　　兵（中国城市规划设计研究院城市规划与历史名城规划研究所副所长、教授级高级城市规划师）：

我刚刚从南沙的方向过来，望着车窗外的景

象有很多感触。今天可惜我的合作者燕菁不在这

里一起讨论。我在２００３年参加广州概念规划三年

实施效果评估的时候，认真思考了一个问题，就

是当时做广州概念规划的时候，我们没有想到广

州这样的发展状况，我们对于未来社会经济发展

脉络的理解和把握远远到不了位。广州概念规划

之后，２００１年完成了南京的发展战略和江阴市的

概念规划，２００４年做武汉发展战略，一路做下来，

我们接触到更多的信息和资料，回头忽然意识到

我们国家所处的发展阶段，意识到概念规划或者

战略规划在特定历史时期的特定任务和作用。

我们在评估广州概念规划三年实施效果的时

候就直接指出，中规院提出“北抑南拓东移西调”

八个字除东西南北外有三个字都换掉了，广州就

抓了一个南拓。我并不觉得有什么奇怪，我觉得我

们的角色就是提供一个供决策者选择的东西，当

然提供的过程是认真的。当时我们是一个不小的

团队，集中了我们院在珠三角长期跟踪的一些人，

我们在广州谈了好几天，大家赞同广州要有一个

比较大的动作来解决产业结构和空间结构的问题。

广州市政府对于南拓的内涵重新定义，在南

沙大规模建设港口、石化和汽车制造项目，在区

域里面抢夺重要的发展机会和空间，这个情况反

映了区域发展的实际，虽然我们一方面谈合作、

谈协调发展，但是竞争还是主要的状态。

战略规划实践虽然更加接近于决策中心，也

还是脱不了工具的命运，这是肯定的。其他类型52杨保军：我要提一个尖锐的问题。今天很可惜，燕菁同志没有来，否则我们会讨论得更加热烈。广州战略是燕菁和张兵共同负责的，两个人在很多问题上看法有一致性，但也对有些问题看法不一致。我的问题是，你们两个人有哪些分歧？张　　兵：我同意解决广州的城市问题必须从城市结构调整的角度入手，应采取跨越式的空间发展方式，但是未必要讲人口年增长３％持续２５年就要跨越，因为完全没有办法来验证这个说法的对错，在下这个判断时不是一句“根据我们的经验”就能把所有问题都解决了的。我想燕菁希望找到一个定律，把我们的工作搞得更科学性一些，但其实可能做不到。过去看到在有些发展经济学理论中也有对复杂的规律提出这种简单假设的。化繁就简的努力当然可贵，但是到了实际中会有困难，特别是事关城市发展重大决策，几个数字对照下来就下判断，我们心里不塌实。２００１年广州概念规划完成后，《城市规划》专门用一期来讨论总结战略规划实践。在这期杂志中我和燕菁各写了一篇文章。燕菁的题目是探索新范型，认为广州概念规划意味着城市规划新范型的产生。我认为概念规划实践还扯不上范型这个事情。当时我个人认为战略规划还不足以代表

规划界未来的工作方向，它只是在地方政府的特要的变数放在一起进行一些定量的模拟，并且能定要求下面产生的一种工作方法，是在新的历史够有全国性的调查数据作为参考，那么规划方案阶段城市规划工作对政府和市场关系的新的适的质量会有更大的提高。

应，并不是范型的探索。当然期待中国城市规划尽管对中国城市发展规律性的认识和量化范型的转变、自觉认识我们规划工作的内在规律的描述有很大难度，但是我觉得这个努力应该还是非常有意义的。上面两点就是我们俩在广州永远不放弃。规律的总结做得太少了，这么多年概念规划工作过程中和而不同的地方。来大家还是一直在做规划时拍脑袋，如果今天

我们不做这个努力的话，有些愧对我们所处的

杨保军：发展时代。

讲得很好，我看了燕菁这篇文章后，觉得有牛慧恩

点奇怪。仅仅是一个速度变量引进来，就能够解（深圳市城市规划设计研究院）：开密码，有可能吗？初始规模难道不需要考虑？

几个月后，有一个地方做了一个规划方案，现状我也谈一点体会，首先认为战略规划很重是个中小城市，但他们分析说，城市人口的增长要！刚才大家从军事、商业上谈了很多“战略”的符合燕菁说的３％，所以要进行结构调整。他们重要性，战略规划相对于其它规划也应该如此。可能没有很好地理解，生搬硬套。一个速度变量我在深圳规划院工作，不像在中规院，参与引进来很好，但是够不够？还有一点，张兵在做编制战略规划的机会不是很多。２００２年，国土资战略的时候，一直是从区域的角度看城市，看竞源部开展新一轮的国土规划试点，深圳试点项目争也是关注区域的利益，并注意平衡国家利益、是我负责的，当时搜索了不少国内外的有关规区域利益和城市利益，而不只是谋求城市利益最划，包括日本、欧洲的等等。记得日本的国土规大化。这是一个价值取向问题，值得我们去思考。划，定位就是一种战略规划；英国以郡为范围编

制的结构规划也称作战略规划；《香港２０３０》也

张　　兵：叫做发展战略；而我们这里所谈的战略规划，好

像与这些都不太一样；似乎《深圳２０３０》也不属

我再补充一点。我刚刚谈了燕菁在广州概念于这里所说的“战略规划”范畴。按照新的《城规划中提出“人口年增长３％持续２５年就要跨越”市规划编制办法》，战略规划属于城市总体规划的判断，尽管我不太同意用这个方式来说明我们的前期研究！刚刚杨总也说到，战略规划编制跟的工作有多科学，但是我觉得规划界还是需要在我们的特殊背景有关。

定量方面进行总结，所有这方面的努力是可贵不过，对于战略规划的这样一种定位，我有的，因为中国城市的发展有独特性，中国城市和一些困惑，把问题提出来，供大家思考。第一，如区域发展的规律需要不断发现总结，我们应当不果战略规划属于总体规划的前期研究，很可能要断提升我们解说中国城市规律的能力，这是规划求在比较短的时间内完成，这样就容易造成一个界发展的战略问题。规划院的工作像一个巨重的问题——研究时间不够，使得问题研究难以深入，轮子，不断地往前滚，停不下来，总结是不够的。这样就只能靠知名专家根据经验做一些判断，而假设我们一些规划院能够把工作中接触的东南西这里面就有了不尽科学或者局限性的问题。第北的城市现状和规划素材汇聚在一起，加以讨论，二，如果城市总体规划里面包括一个战略规划的可能会找到一些量化的规律。我们现在经常会听话，不知在工作阶段划分和衔接上该如何组织？到对１９９０年出台的《城市用地分类与规划建设用若把总规分几个阶段做，如果是同一批人来做，地标准》的评说，但这个标准制定的过程是非常还是可以的，能保证连续性；如果不是的话，这严谨的。我刚到中规院的时候，有机会和主编蒋里面可能会出现落实上的问题，就像刚才说到的大卫总工谈，得知１９８０年代这个标准制定过程中广州的情况；也许不仅仅是改几个字的问题，可他们调查了中国２２０多个城市的用地数据，在大能更大的问题会出来。

量数据基础上才有了后来我们看到的这个标准。总之，我认为战略规划很重要！但是，在我

我们所去年承担了一个大连长兴岛港城建设国如何开展战略规划，关于它的定位与作用，包的规划研究，港城的建设、临港工业的布局以及括空间定位和时间定位以及与城市总体规划的关基础设施的安排等等变数很大，我们在做情境分系等，都还值得深入研究。

析，但主要是定性的判断。假设我们能够把最重53

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杨保军：

我们刚才讨论的是我们国家１０年来出现的战略规划，它有一个鲜明的特点，就是针对城市的。战略规划的制订一定要跟法定职权相一致，否则作用不大。跟国外的不一样，日本的规划体系是自上而下，一级制约一级，这与它的资源环境条件有关系。英国叫结构规划，它虽然有战略意义，但跟我们的不太一样。另外补充一点，胡天新博士谈到策划，认为我们要关注策划，现在市场上的策划师很活跃，但是他们实际上没有什么理论方法。规划和策划有什么区别？我的看法是，规划是“有的放矢”，策划是“无中生有”。策划往往抓住了很多别人的心理。策划师和规划师各有各的原则。胡博士说规划师没有关注策划，也不是。朱荣远就在松山湖项目中运用了策划手段。

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杨保军：

谢谢宋劲松给了我们一个积极面对战略规划的新视角。说实话，我在战略规划中看到的负面的东西也不少，在实践中，有些地方嫌总体规划僵化、束缚，想通过战略规划简单地取而代之，是个不好的倾向。但是你这么说，是一个积极的视角。事实上日本的“六全综”规划跟我们国家的土地利用规划是两码事。我们的土地利用规划目标主要是保护耕地，日本的属于国土开发，是综合性、战略性的。国土规划在我们国家曾经启动过，那是在１９８０年代初期，我上大学的时候就跟着老师参与了宜昌地区的国土规划工作。那时，全国的国土规划也完成了，但是因为人事变动，没有被国务院批准。后来这项工作就搁置下来了。不过那个规划还是有一些战略性的思考，例如东、中、西三个地带的划分，上海的龙头定位，天津滨海的开发等等。再后来机构改革，出来三定方案，计委、建设部、土地总局各司其职，就把它分解了。按说，一级政府应该有一个全面综合的规划，但现在有几十个规划，都拼命往前挤，根本不知道听哪个的。

另外刚才说到，一定时间内建设部还不太可能出台一个什么东西，把它们统起来。因为政府行政有讲究，就是不能越权行事。所以讨论来讨论去，就是支持战略规划探索的精神和研究的方法。非要定位的话，那就定在总体规划前期的研究，更有利于我们把握这个城市的规律、特点，更有利于为我们的法定规划提供更强的支撑和依据。

宋劲松：

牛慧恩博士提的这个问题，提示我们从另一个角度考虑战略规划的意义。日本的国土规划，跟中国国土部门编制的土地利用规划是两回事，它是把经济发展、资源利用、城市建设、土地利用等结合起来的规划，这种综合性倒更接近我们的战略规划。我们现在谈到一个城市为什么要编战略规划的时候，一些私底下的说法总认为是因为总体规划编制审批的时间太长，所以城市投机取巧地用战略规划作为替代品。我觉得这种看法太消极，其实战略规划更多的是积极的一面，尤其体现在它的综合性上。

国家目前的规划架构，“规出多门”，各自为政。所谓“计划部门管目标，土地部门管指标，建设部门管坐标”，但目标、指标、坐标根本统不起来，矛盾越来越尖锐。但对城市政府来说，需要的是一个统一的综合性规划，要通过一张蓝图，把国民经济发展、土地利用规划、城乡建设规划等溶为一体，这对城市政府的决策和有序推进各项工作才真正有用。“一个政府，一个规划”，这个规划就是城市规划部门代表城市政府组织各有关部门、专家和公众共同编制的战略规划。就象我们《珠江三角洲城镇群协调发展规划》中所强调的一样：这个规划，“是指导城镇群协调发展的行动指南和统筹区域内各项建设安排的政策纲领，是制定区域内相关专项规划和城镇总体规划的基本依据”，我想，这可能是战略规划要主动实现的一个发展方向。

乔建平

（深圳市城市规划设计研究院）：

我们院很少参与战略规划，但一直都在关注着。都说旁观者清，不是说我多清醒，可能作为旁观者会看得客观一些。战略规划是特定时期的产物，与我们现有的政府体制、政府的决策程序以及宏观经济形势有关，而且规划界和地方政府都在其中找到了各自想要表达的东西

编制战略规划各有各的目的，政府有政府的目的，我们有我们的目的。我们应该通过一系列的讨论以及众多规划的总结，把战略规划从形式到内容科学化、规范化，使规划不只是成为政府的宣传工具，而是真正成为地区科学决策的最根本的规划依据。这是应该着重考虑的问题。回过头来再看我们是干什么的？我们规划就是讲空间布局的，要通过合理的规划，把整个区域的空间资源进行科学的配置，适应并促进地区的社会经

济发展。产业等一系列的宏观、微观社会经济分够把握的问题。

析是必要的，但最后的落脚点还是空间布局。

我从事规划工作很多年，一直在基层做规划第二，通过什么途径去实现战略目标？战略设计，刚才张兵同志也提到了，规划需要很多实目标的实现要有一定的手段和方法，刚才讲的哈尔证研究，要跟踪整个城市的发展变化，我很赞成，滨的跨越问题，我们提出了一个空间架构的时候，期待中规院在这方面先行一步。长沙１９７８年修编通常要告诉他跨越的门槛是什么，怎么去跨越？在总规，１９８２年批准；１９８７年修编总规，１９９３年批福州做战略规划的时候，我们做了一些尝试。我们准；１９９７年调整总规，２０００年转为修编，２００３年的着眼点不仅仅在战略目标和空间布局上，还从两批准。大多数城市也通常都是编完之后，过了两个方面着手去研究实现战略目标的途径，即从供需三年又要准备修编，这样做，从某种意义上讲，我两方面去研究福州城市发展的合理步骤。

们总体规划的地位和权威都受到了一定的挑战。做福州的战略规划时间很短，只有３个月。做目前的规划编制办法，对各类规划的权责划定不下来之后，也有不少困惑，我觉得我们更要讨论是特别明确。国务院批准的总体规划是法定的，的是我们的战略规划到底怎么做？我们不能因为地方批准的分区规划也是法定的，分区规划对总市场红火脑子就热了，　要把自己的功夫做扎实，体规划有所调整，也应该是合法的。

把我们的规划拿到市政府那里能用，而且能用好。

杨保军：

匡利娥

（长沙市勘测设计研究院副院长、高级城长沙市的总体规划做得还是不错的，做了很市规划师）：

多专题研究，规模据说是朱总理提出要合理控制的。因为当时大家都热衷于通过扩张和消耗资源我是长沙市勘测设计研究院的，原来在规划来发展，他希望增长方式有所转变，适当压缩，就院工作，新一轮的长沙市城市总体规划是我们负要求既有量变，也有质变，外延和内涵要并举。

责做的。刚才很多专家谈到了战略规划，我个人最新的形势更加严峻了，全国土地利用总体理解，从规划体系来讲，战略规划就是为总体规规划没有通过国务院批准，原因是耕地保护的信划做研究，就是总体规划的部分。这几年战略规心动摇了，这告诉我们一个什么信号？我们在编划比较流行，根本的原因还是总体规划法定性比制总体规划的时候，要把更多的精力放在人的研较强，审批比较严格，如果我们出于这个目的做究上来，着力点要放在完善城市功能、提高效率战略规划，可能还是不能解决根本问题。

和质量上，而不是简单地扩张、卖地、上项目。中长沙市新一轮城市总体规划编制过程是这样央最近讲得很清楚了，至于里面有不理解的东西的，１９９７年开始调整，２０００年正式申请修编，前也属正常，温总理也说了，一个是局部，一个是期做了很多专题研究，当时不是以战略规划这种全局，有的时候要从全局出发约束局部的行为。

形式，但是也相当于战略规划这个层面。总体规我倒是关心你刚才说的情况，在你的规划建划拖的时间很长，２００１年报国务院，到２００３年才设用地以外，国土局会去批地，批完之后还要你批下来，批不下来的主要原因是规模问题，当时给办理“两证一书”，既然违反规划，又超标又占报国务院的规模大于批准的规模，最后适当调低地，你还给他们补什么手续？这我不是太理解。了规模，而所有的基础设施则仍按照原有规模配土地利用总体规划到底是搞开发的还是搞保护套。所以我们的空间布局包括土地利用规划的图的，这事要搞清楚。我认为它的主要目的是保护纸有些变化，但基础设施布局基本没变。

耕地。搞开发不是土地利用规划的事情。

长沙的情况很多专家也比较关注，今年建设部又将长沙列为城市总体规划动态监测的试匡利娥：

点城市，前不久城乡规划管理中心已经到了长沙，最新监测到的有几个地方已有一点小的突从理论上讲是这样，实际上规划管理部门不可破，但我们审批的范围远远超出了实际建设的能不批，还有市长在里面，他执行的也是规划，你范围，以后突破总规的趋势肯定存在，我们认为没有把他们纳入到规划里面，是你的规划不到位。

这样的突破对我们大的空间布局及基础设施构架没有根本的影响。为什么是在规划之外批地，杨保军：

因为国土部门可以按照重大项目单项报批，虽然我们总规很严，但恐怕不是我们规划部门能

那是市长没理解规划，规划除了安排用地功

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能，还有个开发时序问题。他想开发规划控制区的外围，多半是因为这里地价低的缘故。

质变，所以通常就不叫调整而要修编了。

匡利娥：

匡利娥：

前面深圳的宋博士也提到了，规划三分天

长沙市的三轮总体规划我都经历了，按理说，规模应该是总体规划最关键的方面，但新一轮总规修编中我们没有下很大的功夫去研究，事实上不管怎样突破规模，我们在基础设施布局包括土地利用空间布局方面是有效指导建设的，这归功于我们在前期研究中，把规划区范围内可建设的用地都做了选择，覆盖了路网和基础设施。回过头，我们从大往小做，选择了３００～４００ｋｍ２的规模，做了多种空间结构的比较论证，包括大饼状和组团式，最后选择了组团式。目前不管怎么突破，在这方面我们把握住了，组团之间我们确保了绿化隔离带，我认为这是最重要的。

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下，我认为其中城市规划部门的力量是相当弱的，很多在基层做规划的规划师肯定和我有同感，也都面临或思考过这样的问题。战略规划要解决的问题应该是可以通过总规来解决的，只是一个研究层面的问题，总规本来就应该在充分研究城市的基础上，对城市发展进行定位。而对城市进行研究，更要关注政治体制和行政体制问题。

杨保军：

这个要很好地研究。温总理说过，什么是总体规划？总体规划涉及到社会、经济、文化生活的方方面面，是综合性的、战略性的。这些话你可以对市长讲，它决不只是建设的规划。汪部长老说要我们加强学习中央文件，但是没有多少人能做到认真地去学习。前不久开会，来了１５个规划院院长，汪部长请大家把最近中央有关城市规划的文件说一说，结果没有一个人能说出３个以上。现在强调依法规划，党中央、国务院的文件算不算法？很显然，依法规划涵盖了贯彻执行中央文件精神的内容。

感谢大家参与这次讨论。通过昨天的会议，大家也看到了，一方面，我们面临的形势越来越火，但是也越来越严峻；另一方面，规划的编制工作成为部里关注的重点。关于战略规划，我们将来还会有进一步的探讨和总结，希望大家积极

参与，有效推动我们学科的发展和进步。

杨保军：

你讲到的基础设施是关键，当然还包括公共配套设施。组团还是大饼结构，不光要看形态，还要看内涵，这个可以通过研究配套设施以及市民昼夜出行规律来揭示。假如设施配套是按照组团来落实的，即使隔离不明显，它的功能运行还是清晰、有效的。反之，即便你中间有绿化隔离，但配套没跟上，还是离不开原来的中心，那实质上还是摊大饼，只不过是松散的大饼而已，这就比较麻烦了。按照你的说法我有一点担心，你的分区规划指标超过了总规的２０％，但是你有没有对策呢？一般经验是，如果超过２０％就可能会引发